Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24 декабря 2008 г. N 16АП-2318/08

г. Ессентуки

А63-9239/2008-С6-25

Дело N 16АП-2318/08 (1) декабря

Резолютивная часть постановления оглашена 17 декабря 2008 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 24 декабря 2008 года.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Луговой Ю.Б.,

судей: Мельников И.М., Фриева А.Л.

при ведении протокола с/з секретарем Валиевой К.А.-А.

С участием в заседании представителей:

от заявителя:

Березин Ю.В. - представитель по доверенности (копия в деле)

от заинтересованного лица:

Гуторова И.В. - представитель по доверенности (копия в деле)

от третьих лиц:

не явились, извещены

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу администрации г. Ставрополя

на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 26 сентября 2008 года

по делу N А63-9239/2008-С6-25

Под председательством судьи Зорина В.А.

по заявлению ООО "Ковчег" к Администрации г. Ставрополя

3-и лица:

Комитет по управлению муниципальным имуществом г. Ставрополь

Комитет градостроительства администрации г. Ставрополь

о признании недействительным ненормативного акта органа местного самоуправления

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "Ковчег" (далее - ООО "Ковчег", общество) обратилось в Арбитражный суд Ставропольского края с заявлением к Администрации города Ставрополя (далее - администрация, заинтересованное лицо, апеллянт) о признании недействительным постановления главы города Ставрополя от 26.06.2008 N 1615 "Об отмене постановления главы города Ставрополя от 27.07.2005 N 2498 "Об утверждении акта выбора земельного участка, согласовании ООО "Ковчег" места размещения торгово-развлекательного комплекса по улице Бруснева, 17б в квартале 374 и предоставлении земельного участка для проведения проектно-изыскательских работ" (далее - постановление N 1615 от 26.06.2008).

Заявление мотивировано тем, что постановлением N 2498 от 27.07.2005, с учетом изменений, внесенных постановлением N 3545 от 18.10.2006, ООО "Ковчег" предоставлен земельный участок в аренду сроком на три года площадью 300 кв.м по улице Бруснева, 17-б в квартале 374 под строительство торгово- развлекательного центра. Администрацией полностью соблюден установленный законом порядок предоставления земельных участков для строительства. Обществом были подготовлены и согласованы необходимые документы. Оспариваемым постановлением, без указания причин, отменено постановление главы г. Ставрополя N 2498 от 27.07.2005. Заявитель считает, что постановление N 1615 от 26.06.2008 нарушает его права, создает препятствия для осуществления предпринимательской деятельности, поскольку в настоящее время на спорном земельном участке находится на праве собственности объект незавершённый строительством.

К участию в деле в порядке ст. 51 АПК РФ в качестве третьих лица, не заявляющих самостоятельных требований относительного предмета спора, привлечены Комитет по муниципальным имуществом города Ставрополя (далее - КУМИ) и Комитет градостроительства администрации города Ставрополя (далее - Комитет градостроительства).

Решением Арбитражного суда Ставропольского края от 26.09.2008 заявленные требования ООО "Ковчег" удовлетворены. Суд признал недействительным и отменил постановление главы г. Ставрополь N 1615 от 26.06.2008 "Об отмене постановления главы города Ставрополя N 2498 от 27.07.2005 "Об утверждении анта выбора земельного участка, согласовании ООО "Ковчег" места размещения торгово-развлекательного комплекса по улице Бруснева, 17-б в квартале 374 и предоставлении земельного участка для проведения проектно-изыскательских работ". С администрации г. Ставрополь в пользу ООО "Ковчег" взысканы расходы по уплате госпошлины в размере 2.000 руб.

Решение мотивировано тем, что при наличии зарегистрированного договора аренды администрация не вправе отменять ненормативный акт, на основании которого заключен договор, поскольку эти действия выходят за рамки компетенции органа местного самоуправления. Правоотношения сторон по аренде возникли на законных основаниях и не могут быть прекращены путем издания ненормативного правового акта. Администрацией г. Ставрополя нарушен порядок расторжения договора аренды, установленный как законом, так и договором, произведя фактическое изъятие земельного участка у законного арендатора.

Не согласившись с таким решением, Администрация направила в Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд жалобу, в которой просит решение суда отменить и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В обоснование апелляционной жалобы Администрация указывает, что при предоставлении земельного участка была нарушена процедура, предусмотренная Земельным Кодексом РФ. На момент информирования населения, ООО "Ковчег", как юридическое лицо не существовало. Землеустроительное дело на спорный земельный участок не утверждено начальником Управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Ставропольскому краю.

Общество представило отзыв на жалобу, в котором просит оставить решение суда без изменения, полагает, что решение Арбитражного суда Ставропольского края от 26.09.2008 является законным и обоснованным и оснований для его отмены не имеется. ООО "Ковчег" указывает, что государственный кадастровый учет земельного участка формируется после принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства. Информирование населения о возможном или предстоящем предоставлении участка для строительства является обязанностью администрации. Не исполнение органом местного самоуправления обязанности об информировании, не может повлиять на права Общества.

В судебном заседании представители Администрации и Общества высказали позиции, соответствующие апелляционной жалобе и отзыву на нее.

Третьи лица, будучи надлежащим образом извещенными о времени и месте судебного заседания, в суд полномочных представителей не направили. От КУМИ поступило ходатайство о рассмотрении жалобы в отсутствие их представителя. На основании п. 3 ст. 156 АПК РФ дело рассматривается без представителей третьих лиц.

Выслушав пояснения представителя Администрации и Общества, исследовав и оценив имеющиеся в деле доказательства, апелляционный суд считает, что апелляционная жалоба Администрации подлежит удовлетворению, по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, 27.07.2005 администрация города Ставрополя вынесла постановление N 2498 "Об утверждении акта выбора земельного участка, согласовании обществу с ограниченной ответственностью "Ковчег" места размещения торгово-развлекательного комплекса по улице Бруснева, 17-б в квартале 374 и предоставлении земельного участка для проведения проектно- изыскательских работ" (л.д. 9).

Постановлением N 3545 от 18.10.2006 администрация города Ставрополя изменила постановление N 2498 и предоставила земельный участок площадью 300 м2 (в том числе 190 м2 с особым режимом использования) по улице Бруснева в квартале 374 из земель поселений, согласно материалам межевания, для проектирования и строительства (л.д. 10).

29 декабря 2005 года между Комитетом по управлению муниципальным имуществом администрации города Ставрополя и ООО "Ковчег" заключен договор аренды на спорный земельный участок общей площадью 300 кв. м, расположенный по адресу: улица Бруснева, 17-б в квартале 374 (л.д. 11- 19).

Согласно п. 2.1. договора аренды, договор заключен сроком на 3 года. Договор аренды зарегистрирован в УФРС по СК 11.08.2006, о чем в Единый государственный реестр внесена запись N 26-26-12/013/2006-769.

Дополнительным соглашением от 26.10.2006 стороны изменили цель аренды земельного участка, указав в п. 1.1 договора, что земельный участок предоставляется для проектирования и строительства торгово-развлекательного комплекса (л.д. 21).

Постановлением от 26.06.2008 N 1615 постановление от 27.07.2005 N 2498 отменено, Комитету по управлению имуществом города Ставрополя предписано расторгнуть договор аренды земельного участка (л.д. 7).

Заявитель полагая, что постановление N 1615 нарушает его права и интересы в сфере предпринимательской деятельности, обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Согласно пункту 1 статьи 61 Земельного кодекса РФ ненормативный акт органа местного самоуправления, не соответствующий закону или иным нормативным правовым актам и нарушающий права и охраняемые интересы юридического лица в области использования и охраны земель, может быть признан недействительным.

В соответствии с пунктом 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.03 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации. Согласно статье 48 Федерального закона муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.

Таким образом, основываясь на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства при осуществлении публичных функций, компетентный орган местного самоуправления, его должностное лицо в порядке самоконтроля вправе отменить ранее принятый данным либо другим должностным лицом органа местного самоуправления правовой акт.

Организация вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта, если полагает, что оспариваемый акт не соответствует закону (иному нормативному правовому акту), нарушает права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса РФ).

Удовлетворяя заявление общества, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что земельный участок предоставлен Обществу с соблюдением порядка, установленного Земельным кодексом РФ. Поэтому у главы города Ставрополя отсутствовали основания для отмены постановления от 27.07.2005 N 2498.

Суд апелляционной инстанции, проанализировав нормы материального права во взаимосвязи с имеющимися в деле доказательствами, находит указанный вывод Арбитражного суда Ставропольского края необоснованным.

Согласно статье 30 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию: 1) без предварительного согласования мест размещения объектов; 2) с предварительным согласованием мест размещения объектов (пункт 1).

Предоставление земельных участков для строительства с предварительным согласованием мест размещения объектов осуществляется в аренду (пункт 3).

В силу пункта 5 статьи 30 названного Кодекса предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта осуществляется в следующем порядке: 1) выбор земельного участка и принятие в порядке, установленном статьей 31 Кодекса, решения о предварительном согласовании места размещения объекта. Названной нормой установлено, что заинтересованное лицо обращается в орган местного самоуправления с заявлением, в котором указывается назначение объекта, предполагаемое место размещения, обоснование примерного размера земельного участка, испрашиваемое право на земельный участок. Орган местного самоуправления обеспечивает выбор земельного участка, а также информирует население о возможном или предстоящем предоставлении земельного участка для строительства. Результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства. Орган местного самоуправления принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка или об отказе в размещении объекта. Решение о предварительном согласовании места размещения объекта является основанием последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства и действует в течение трех лет; 2) проведение работ по формированию земельного участка; 3) государственный кадастровый учет земельного участка в соответствии с правилами, предусмотренными статьей 70 Кодекса; 4) принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства.

Решение о предварительном согласовании места размещения объекта и проект границ земельного участка являются основанием установления в соответствии с заявками граждан или юридических лиц, заинтересованных в предоставлении земельного участка для строительства, и за их счет границ такого земельного участка на местности и его государственного кадастрового учета в порядке, установленном федеральными законами.

Орган местного самоуправления на основании заявления гражданина или юридического лица, заинтересованных в предоставлении земельного участка для строительства, и приложенной к нему кадастровой карты (плана) земельного участка в двухнедельный срок принимает решение о предоставлении земельного участка для строительства (пункты 1, 2 статьи 32 Земельного кодекса Российской Федерации).

Из содержания приведенных норм следует, что принятию решения о предоставлении земельного участка в аренду предшествует проведение работ по формированию земельного участка (установление его границ на местности), а также государственный кадастровый учет этого участка. Следовательно, принятие органом местного самоуправления решения о предоставлении заинтересованному лицу земельного участка в аренду для строительства без установления границ этого участка и его государственного кадастрового учета противоречит указанным нормам и не может быть признано правомерным.

Кроме того, в соответствии с пунктом 2 статьи 3 Земельного кодекса Российской Федерации земельный участок как объект земельных отношений - часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке. В силу пункта 3 статьи 607 Гражданского кодекса Российской Федерации в договоре аренды должны быть указаны данные, позволяющие определенно установить имущество, подлежащее передаче арендатору в качестве объекта аренды. При отсутствии этих данных в договоре условие об объекте, подлежащем передаче в аренду, считается не согласованным сторонами, а соответствующий договор не считается заключенным. Таким образом, отсутствие государственного кадастрового учета земельного участка препятствует заключению договора аренды.

В деле отсутствуют доказательства того, что на момент принятия главой города Ставрополя постановления от 27.07.2005 N 2498, которым одновременно утвержден акт выбора земельного участка, согласовано место размещения объекта и участок предоставлен обществу в аренду для строительства, были проведены работы по формированию этого участка, а также осуществлен его государственный кадастровый учет.

Напротив, как следует из текста постановления N 2498 Обществу предписано осуществить постановку земельного участка на государственный кадастровый учет в соответствии с Федеральным законом "О государственном земельном кадастре". Отсутствие сформированного земельного участка на день его предоставления в аренду также подтверждается имеющимся в материалах дела планом участка от 15.12.2005 (л.д. 20) в котором указан кадастровый номер 26:12:01 03 01:0097.

Данные обстоятельства свидетельствуют о несоблюдении органом местного самоуправления требований, установленных пунктом 5 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации. Поэтому вывод суда первой инстанции о том, что глава муниципального образования постановлением N 1615 неправомерно отменил ранее принятое постановление от 27.07.2005 N 2498, нельзя признать обоснованным.

В силу пунктов 5, 6 статьи 31 Земельного кодекса РФ (в редакции, действовавшей в период возникновения спорных правоотношений) результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства, а в необходимых случаях и для установления его охранной или санитарно-защитной зоны.

К данному акту прилагаются утвержденные органом местного самоуправления проекты границ каждого земельного участка в соответствии с возможными вариантами их выбора. Орган местного самоуправления принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта, которым утверждает акт о выборе земельного участка или об отказе в размещении объекта.

Пунктом 1 постановления от 27.07.2005 N 2498 утвержден акт выбора земельного участка, обществу предварительно согласовано место размещения объекта (торгово-развлекательного комплекса). Однако акт выбора земельного участка не согласован с заинтересованными службами и организациями; проект границ участка не утвержден. Данные обстоятельства также подтверждают факт несоблюдения органом местного самоуправления процедуры предоставления земельного участка в аренду для строительства.

Кроме того, в материалах дела отсутствуют документы, свидетельствующие о том, что орган местного самоуправления информировал население о возможном или предстоящем предоставлении земельного участка для строительства.

Согласно п. 3 ст. 31 Земельного кодекса РФ и ст. 18 Градостроительного кодекса РФ обязанность информирования населения предшествует выбору земельного участка и принятию решения о предварительном согласовании места размещения объекта недвижимости. Из смысла закона следует, что информирование населения должно производится через средства массовой информации, доступным всем гражданам, проживающим в муниципальном образовании.

Между тем в материалах дела нет доказательств информирования населения через средства массовой информации до производства работ по выбору земельного участка и принятия постановления N 2498 от 27.07.2005 о предварительном согласовании размещения объекта строительства.

Суд апелляционной инстанции отклоняет довод Общества о том, что отсутствие информирования населения не может рассматриваться как нарушение процедуры предоставления земельного участка в аренду для строительства.

Одним из основных принципов земельного законодательства является участие граждан в решении вопросов, касающихся их прав на землю, согласно которому граждане имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством.

Информирования населения не требуется лишь, в случае если земельный участок предоставляется в соответствии с документами территориального планирования и градостроительного зонирования, поскольку по проектам генеральных планов и правил землепользования и застройки проводятся публичные слушания.

В других случаях при предварительном согласовании места размещения объекта происходит информирование населения в индивидуальном порядке.

Общество неправомерно полагает, что информирование населения преследует целью определение наличия или отсутствия иных лиц, заинтересованных в предоставлении этого участка.

Информирование органами местного самоуправления населения о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков в соответствии с пунктом 3 статьи 31 Земельного кодекса РФ (в отличие от требования подпункта 1 пункта 4 статьи 30 названного Кодекса) проводится не с целью получения дополнительных заявок на земельный участок от других лиц и проведения торгов, а обеспечивает право граждан, общественных организаций и органов территориального общественного самоуправления на участие в решении вопросов, затрагивающих интересы населения.

При таких обстоятельствах постановление главы города Ставрополя от 27.07.2005 N 2498, в редакции постановления N 3545, "Об утверждении акта выбора земельного участка, согласовании ООО "Ковчег" места размещения торгово-развлекательного комплекса по улице Бруснева, 17-б в квартале 374 и предоставлении земельного участка для проведения проектирования и строительства" нельзя признать законным.

В силу п. 2 ст. 44 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда.

Постановлением главы города Ставрополя N 1615 от 26.06.2008 отменено незаконно изданный ненормативный правовой акт. Следовательно, суд первой инстанции необоснованно признал постановление N 1615 недействительным, в связи с чем решение Арбитражного суда Ставропольского края от 26.09.2008 подлежит отмене.

Статья 201 АПК РФ предусматривает, что в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушает права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Поскольку постановление N 1615 от 26.06.2008 соответствует закону, требование ООО "Ковчег" о признании ненормативного акта недействительным, подлежит отклонению.

Довод заявителя о том, что на спорном земельном участке размещен объект недвижимого имущества, что, по его мнению, исключает возможность отмены постановления о предоставлении земельного участка в аренду для строительства, судом апелляционной инстанции отклоняется. Факт постройки на спорном земельном участке объекта незавершенным строительством с готовностью 6% не отменяет необходимость соблюдения органом местного самоуправления процедуры предоставления земельного участка, предусмотренной действующим законодательством.

Расходы по госпошлине по заявлению и по апелляционной жалобе относятся на ООО "Ковчег" и подлежат возмещению Администрации г. Ставрополя, поскольку при подаче жалобы Администрация уплатила госпошлину в размере 1.000 руб.

Руководствуясь ст. ст. 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ

Решение Арбитражного суда Ставропольского края от 26.09.2008 по делу N А63-9239/2008-С6-25 отменить, апелляционную жалобу - удовлетворить.

Принять по делу новый судебный акт об отказе ООО "Ковчег" в удовлетворении заявленных требований.

Взыскать с ООО "Ковчег" в пользу Администрации города Ставрополя 1.000 руб. расходов по оплате госпошлины по жалобе.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двух месячный срок через Арбитражный суд Ставропольского края.

Председательствующий:

Ю.Б. Луговая

Судьи

И.М. Мельников А.Л. Фриев