Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 2 апреля 2009 г. N 17АП-1172/09

г. Пермь

2 апреля 2009 г.

Дело N А50-17531/2008

Резолютивная часть постановления объявлена 30 марта 2009 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 2 апреля 2009 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Риб Л.Х.,

судей Осиповой С.П., Савельевой Н.М.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Кузьминой П.С.,

при участии:

от заявителя (ООО "НПЦ "Стройдиагностика") - Мелехина Т.И. (представитель по доверенности от 29.10.2008г., предъявлен паспорт);

от ответчика (Пермское межрегиональное управление по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора) - Сидоров М.В. (представитель по доверенности от 08.08.2008г., предъявлено удостоверение); Ощепков С.А. (представитель по доверенности от 01.12.2008г., предъявлено удостоверение);

лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда;

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу ответчика - Пермского межрегионального управления по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора

на решение Арбитражного суда Пермского края

от 21 января 2009 года

по делу N А50-17531/2008,

принятое судьей Н.А. Ситниковой

по заявлению Общества с ограниченной ответственностью "Научно-производственный центр "Стройдиагностика"

к Пермскому межрегиональному управлению по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора

о признании недействительным решения,

установил:

В Арбитражный суд Пермского края обратилось ООО "НПЦ "Стройдиагностика" с заявлением (с учетом уточнения) о признании незаконными решений Пермского межрегионального управления по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора от 19.02.2007г. N 38418, 14.03.2008 N 45826 об отказе в утверждении заключений экспертизы промышленной безопасности строительных конструкций здания спиртохранилища ОАО "Пермалко" и о возложении на ответчика обязанности утвердить представленное заключение экспертизы от 24.12.2007г.

Решением Арбитражного суда от 21.01.2009г. оспариваемые ненормативные акты признаны незаконными, на ответчика возложена обязанность устранить допущенное нарушение прав заявителя.

Не согласившись с решением суда, ответчик обратился с апелляционной жалобой, в которой просит принятый судебный акт отменить, в удовлетворении заявленных требований отказать. В обоснование жалобы указывает на нарушение судом первой инстанции норм материального и процессуального права. По мнению заявителя жалоб, оспариваемые решения об отказе в утверждении заключений экспертизы прав и законных интересов заявителя в сфере экономической деятельности не нарушают, судом необоснованно восстановлен срок на обжалование указанных ненормативных актов, не назначена экспертиза для разъяснения вопросов, требующих специальных знаний, не дана надлежащая оценка представленным в дело документам, подтверждающим правомерность принятых решений.

Заявитель представил письменный отзыв с возражениями на доводы апелляционной жалобы, решение суда первой инстанции оценивает как законное и обоснованное, оснований для отмены судебного акта не усматривает и просит оставить его без изменения.

Присутствующие в заседании суда апелляционной инстанции представители сторон поддержали доводы, приведенные в апелляционной жалобе и отзыве соответственно.

Представитель заявителя пояснил, что решение суда первой инстанции в части требований о возложении на ответчика обязанности утвердить заключение экспертизы от 24.12.2007г. не оспаривается, на удовлетворении этого требования заявитель не настаивает и согласен с решением суда по возложению на ответчика обязанности по устранению допущенных нарушений прав заявителя.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Исследовав материалы дела, доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителей сторон, проверив правильность применения судом действующего законодательства, суд апелляционной инстанции оснований для удовлетворения жалобы и отмены решения суда не установил.

Как следует из материалов дела, ООО "НПЦ Стройдиагностика" (далее - Общество) во исполнение условий договора от 14.06.2006г. N 123/06 проведена экспертиза промышленной безопасности строительных конструкций здания спиртохранилища ОАО "Пермалко", расположенного в г.Перми по ул. Окулова, 73.

Заключение экспертизы от 08.02.2007г. было представлено 13.02.2007г. на утверждение в Пермское межрегиональное управление по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора (далее - Управление) (л.д. 21, 57).

Управление письмом от 19.02.2007г. N 38418 сообщило Обществу, что по результатам рассмотрения заключения экспертизы принято решение об отказе в его утверждении в связи с несоответствием предъявляемым требованиям (л.д.13).

Не согласившись с решением, 13.03.2007г. Общество повторно обратилось в Управление с просьбой об утверждении заключения экспертизы, указав на необоснованность принятого решения (письмо от 09.03.2007г. N 39/07) (л.д.35).

После вторичного отказа Управления в утверждении заключения Общество обратилось в Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) с заявлением от 02.07.2007г. N 136/07 о регистрации и утверждения указанного заключения Ростехнадзором (л.д.15).

Рассмотрев заявление, Ростехнадзор в письме от 31.08.2007г. N 12-14/2223 указал на наличие в представленном заключении экспертизы отступлений от требований нормативных актов по оформлению заключения и предложил Управлению с учетом этого обстоятельства принять, зарегистрировать и рассмотреть заключение экспертизы и обеспечить контроль экспертиз в установленном порядке (л.д.33).

17.01.2008г. в Управление поступило заключение проведенной Обществом повторно экспертизы промышленной безопасности строительных конструкций здания спиртохранилища ОАО "Пермалко" от 24.12.2007г. (л.д. 32, 37, 87).

Решением Управления от 14.03.2008 N 45826 в утверждении заключения экспертизы от 24.12.2007г. отказано по мотиву наличия нарушений требований, предъявляемых законодательством к заключению экспертизы промышленной безопасности (л.д.11).

Общество полагая, что решения Управления об отказе в утверждении заключений экспертизы от 19.02.2007 N 38418 и от 14.03.2008 N 45826 являются незаконными и нарушают его права, обратилось с заявлением в арбитражный суд.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что ответчик, принимая решения об отказе в утверждении заключений экспертиз, не достаточно обосновал причины такого отказа.

Суд апелляционной инстанции при рассмотрении спора пришел к следующим выводам.

В соответствии с ч.ч. 4, 5 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Согласно ст. 13 Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" экспертизе промышленной безопасности подлежат: проектная документация на расширение, техническое перевооружение, консервацию и ликвидацию опасного производственного объекта; технические устройства, применяемые на опасном производственном объекте; здания и сооружения на опасном производственном объекте; декларация промышленной безопасности, разрабатываемая в составе проектной документации на расширение, техническое перевооружение, консервацию и ликвидацию опасного производственного объекта, и иные документы, связанные с эксплуатацией опасного производственного объекта.

Экспертизу промышленной безопасности проводят организации, имеющие лицензию на проведение указанной экспертизы, за счет средств организации, предполагающей эксплуатацию опасного производственного объекта или эксплуатирующей его.

Результатом осуществления экспертизы промышленной безопасности является заключение.

Заключение экспертизы промышленной безопасности, представленное в федеральный орган исполнительной власти в области промышленной безопасности, или в его территориальный орган, рассматривается и утверждается ими в установленном порядке.

Порядок осуществления экспертизы промышленной безопасности и требования к оформлению заключения экспертизы промышленной безопасности устанавливаются федеральным органом исполнительной власти в области промышленной безопасности.

Постановлением Госгортехнадзора РФ от 06.11.1998 N 64 утверждены "Правила проведения экспертизы промышленной безопасности" (ПБ 03-246-98), которые устанавливают требования к порядку проведения экспертизы промышленной безопасности и оформлению заключения экспертизы.

Пунктами 4.3.3, 4.4.2, 4.4.3, 5.1, 5.2, 5.3 указанных Правил установлено, что проведение экспертизы заключается в установлении полноты, достоверности и правильности представленной информации, соответствия ее стандартам, нормам и правилам промышленной безопасности. В отдельных случаях силами экспертной организации могут быть проведены испытания по согласованным с заказчиком методикам и программам.

Решение о выдаче положительного или отрицательного заключения экспертизы принимается на основании рассмотрения и анализа документов, полученных при экспертизе, проверке состояния объекта или проведения необходимых испытаний.

При положительном заключении экспертизы в нем перечисляются объекты, на которые распространяется действие заключения экспертизы с условиями или без них.

Заключение экспертизы должно содержать: наименование заключения экспертизы; вводную часть, включающую основание для проведения экспертизы, сведения об экспертной организации, сведения об экспертах и наличии лицензии на право проведения экспертизы промышленной безопасности; перечень объектов экспертизы, на которые распространяется действие заключения экспертизы; данные о заказчике; цель экспертизы; сведения о рассмотренных в процессе экспертизы документах (проектных, конструкторских, эксплуатационных, ремонтных, декларации промышленной безопасности), оборудовании и др. с указанием объема материалов, имеющих шифр, номер, марку или другую индикацию, необходимую для идентификации (в зависимости от объекта экспертизы); краткую характеристику и назначение объекта экспертизы; результаты проведенной экспертизы; заключительную часть с обоснованными выводами, а также рекомендациями по техническим решениям и проведению компенсирующих мероприятий; приложения, содержащие перечень использованной при экспертизе нормативной технической и методической документации, актов испытаний (при проведении их силами экспертной организации).

Заключение экспертизы подписывается руководителем экспертной организации, заверяется печатью экспертной организации, прошивается с указанием количества сшитых страниц и передается заказчику. Заказчик передает заключение экспертизы в центральный аппарат или территориальные органы Госгортехнадзора России для рассмотрения и утверждения в установленном порядке.

Порядок представления, приема, регистрации, рассмотрения и утверждения заключений экспертизы промышленной безопасности установлен в Положении "О порядке утверждения заключений экспертизы промышленной безопасности" (РД-03-298-99) (утв. Постановлением Госгортехнадзора России от 14 июля 1999 г. N 51).

В соответствии с п.п. 3.1, 3.2, 3.3, 3.4 Положения срок утверждения (или принятия решения об отказе в утверждении) заключения экспертизы не должен превышать 30 дней со дня поступления заключения экспертизы. При необходимости дополнительного изучения вопроса или получения дополнительной информации этот срок может быть продлен не более чем на 30 дней решением руководителя или заместителя руководителя территориального органа.

Заключение экспертизы рассматривается в соответствии со спецификой объекта экспертизы на предмет: его соответствия требованиям к оформлению заключения экспертизы; соответствия проведения экспертизы условиям лицензии, выданной экспертной организации Госгортехнадзором России; участия в проведении экспертизы экспертов, прошедших аттестацию в установленном порядке; соблюдения требований, предъявляемых к проведению экспертизы промышленной безопасности; использования при проведении экспертизы нормативных документов, методик и других документов, утвержденных или согласованных Госгортехнадзором России; использования необходимых и допущенных для проведения экспертизы контрольного, испытательного и диагностического оборудования и средств измерений.

В ходе рассмотрения заключения экспертизы может запрашиваться дополнительная информация по сути проведенной экспертизы как от заказчика, так и от экспертной организации, подготовившей заключение экспертизы.

В случае отказа в утверждении заключения экспертизы, отказ необходимо аргументированно обосновать в соответствии с ПБ 03-246-98.

Как видно из материалов дела, Обществом во исполнение условий договора от 14.06.2006г. N 123/06 проведена экспертиза промышленной безопасности строительных конструкций здания спиртохранилища ОАО "Пермалко", расположенного в г.Перми по ул. Окулова, 73.

По результатам экспертизы оформлено заключение от 08.02.2007г., которое было представлено на утверждение в Управление.

Рассмотрев заключение экспертизы, Управление приняло решение от 19.02.2007г. N 38418 об отказе в его утверждении.

В качестве оснований для отказа в утверждении заключения приведены следующие причины: 1) отсутствует программа обследования по техническому заданию Заказчика (нарушение требований п. 2.2 РД 22-01-97); 2) отсутствует отчет по обследованию (нарушение требований п. 4 РД 22-01-97); 3) содержание заключения не соответствует обязательным условиям п. 5.2.3 РД 22-01-97; 4) отсутствуют результаты проведенной экспертизы (нарушение требований п. 5.1 ПБ 03-246-98) (л.д.13).

Таким образом, основным основанием для отказа в утверждении заключения экспертизы от 08.02.2007г. послужило нарушение Обществом требований РД 22-01-97 "Требования к проведению оценки безопасности эксплуатации производственных зданий и сооружений поднадзорных промышленных производств и объектов (обследования строительных конструкций специализированными организациями)" (утв. АОЗТ "ЦНИИПРОЕКТСТАЛЬКОНСТРУКЦИЯ" 11.12.1997).

Между тем, указанный документ официально опубликован не был.

Порядок представления, приема, регистрации, рассмотрения и утверждения заключений экспертизы промышленной безопасности установлен в Положении "О порядке утверждения заключений экспертизы промышленной безопасности" (РД-03-298-99) (утв. Постановлением Госгортехнадзора России от 14 июля 1999 г. N 51).

Положение разработано с учетом требований Федерального закона от 21.06.97 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" и Правил проведения экспертизы промышленной безопасности (ПБ 03-246-98) (п. 1.1).

В силу п. 3.4 Положения в случае отказа в утверждении заключения экспертизы, отказ необходимо аргументированно обосновать в соответствии с ПБ 03-246-98.

Следовательно, отказ в утверждении заключения экспертизы допускается только в случае нарушений требований ПБ 03-246-98, отказ должен быть аргументированным. Нарушение требований РД 22-01-97 основанием для отказа служить не может.

Аналогичной позиции также придерживается Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор), которая в письме от 31.08.2007г. N 12-14-/2223 разъяснила, что РД 22-01-97 могут быть использованы (в части не противоречащей действующему законодательству) только в качестве рекомендаций по повышению безопасности опасных производственных объектов (л.д.33).

Ссылка Управления в письме от 19.02.2007г. N 38418 на нарушение Обществом п. 5.1 ПБ 03-246-98 (отсутствуют результаты проведенной экспертизы) является необоснованной.

Разделом V ПБ 03-246-98 установлены требования к оформлению заключения экспертизы, п. 5.1 этого раздела предусмотрено, что заключение экспертизы должно содержать, в том числе, результаты проведенной экспертизы.

В представленном в материалы дела заключении экспертизы промышленной безопасности от 08.02.2007г. имеется раздел 8 "Результаты проведенной экспертизы", содержащий подразделы 8.1 "Результаты обследования технического состояния строительных конструкций здания.." и 8.2 "Результаты анализа эксплуатационной документации". Следовательно, указание на фактическое отсутствие в заключении результатов проведенной экспертизы не соответствует действительности, иного из материалов дела не следует. При этом непринятие указанного раздела в качестве результатов экспертизы ответчиком со ссылкой на соответствующие нормы не аргументировано.

С учетом изложенного, решение Управления об отказе в утверждении заключения экспертизы от 19.02.2007г. N 38418 не может быть признано законным и обоснованным.

17.01.2008г. в Управление поступило заключение экспертизы промышленной безопасности строительных конструкций здания спиртохранилища ОАО "Пермалко" от 24.12.2007г.

Решением Управления от 14.03.2008 N 45826 в утверждении заключения экспертизы от 24.12.2007г. также отказано (л.д.11).

В качестве оснований для отказа указано на следующее:

1) не представлены акты испытаний определения пространственного положения строительных конструкций, определения физических свойств материалов конструкций, расчеты по уточнению фактических и прогнозируемых нагрузок, проверочные расчеты конструкций с учетом выявленных при обследовании отклонений и дефектов (нарушение п. 5.1 ПБ 03-246-98, п. 3.3.2 РД 09-539-03);

2) не представлен раздел краткая характеристика и назначение объекта экспертизы, сведения о рассмотренных в процессе экспертизы документах п.5 представлены без указания объема материалов, имеющих шифры (нарушение п. 5.1 ПБ 03-246-98);

3) согласованные мероприятия для процесса экспертизы представлены не по установленной форме (нарушение ПБ 03-246-98);

4) не рассмотрены в процессе экспертизы сертификаты, удостоверяющие качество конструкций и материалов, заключения экспертиз промышленной безопасности ранее проводимых экспертиз, документы о текущих и капитальных ремонтах (нарушение п. 3.3.2 РД 09-539-03);

5) не составлены Программы обследования, техническое заключение на строительные конструкции, вывод сформулирован не достаточно обоснованно согласно цели экспертизы, не указан конкретный срок безопасной эксплуатации (нарушение п.п. 2.2.4, 4.1.12, 5.2.3 РД 22-01-97, п.5 РД 03-484-02);

6) не представлены данные по лаборатории НК (нарушение п. 2.5.4 ПБ 09-539-03).

Между тем, как пояснил в судебном заседании представитель заявителя, акты испытаний и расчеты отсутствуют, поскольку было произведено визуальное обследование объекта, при котором такие документы в соответствии с действующим законодательством отдельно не составляются.

В оспариваемом решении необходимость наличия в данном случае указанных актов испытаний и расчетов со ссылками на правовые нормы не мотивирована.

Доказательств того, что в ходе рассмотрения заключения экспертизы ответчиком у Общества или заказчика в соответствии с п. 3.3 РД-03-298-99 были запрошены эти документы, но ими не представлены, материалы дела не содержат.

Действительно в заключении экспертизы от 24.12.2007г. отсутствует отдельный раздел "Краткая характеристика и назначение объекта экспертизы", в разделе 5 сведения о рассмотренных в процессе экспертизы документах не содержат данных об объеме материалов и их шифрах, а согласованные мероприятия для процесса экспертизы представлены не по установленной форме.

Вместе с тем это свидетельствует лишь об оформлении заключения не по установленной форме, но не о несоответствии его требованиям нормативных актов. Сведения о характеристике и назначении объекта экспертизы в заключении содержаться, но не выделены в отдельный раздел. Отсутствие в заключении данных об объеме материалов и их шифрах не свидетельствует о том, что в целом оценка соответствия объекта экспертизы предъявляемым к нему требованиям промышленной безопасности является неправильной. Указанные нарушения легко устранимы, и с учетом того, что ответчику предоставлено право при необходимости дополнительного изучения вопроса или получения дополнительной информации продлять срок утверждения (или принятия решения об отказе в утверждении) заключения экспертизы, а также запрашивать дополнительные документы и информацию (п.п. 3.1, 3.3 РД-03-298-99), до момента принятия решения об отказе следовало предложить заявителю внести соответствующие исправления в заключение экспертизы.

Остальные нарушения, поименованные в решении об отказе в утверждении экспертизы от 14.03.2008 N 45826, содержат ссылки на положения РД 09-539-03, РД 22-01-97, РД 03-484-02.

Вместе с тем, как уже было указано, в силу п. 3.4 Положения "О порядке утверждения заключений экспертизы промышленной безопасности" (РД-03-298-99) отказ в утверждении заключения экспертизы должен быть аргументированно обоснованным в соответствии с ПБ 03-246-98. Поскольку ссылок на соответствующие нормы ПБ 03-246-98 в решении не содержится, перечисленные нарушения нельзя признать достаточным основанием для принятия решения об отказе в утверждении экспертизы.

Таким образом, решение Управления от 14.03.2008 N 45826 об отказе в утверждении заключения экспертизы судом оценивается как не мотивированное должным образом, в связи с этим не может быть признано законным и подлежит признанию недействительным.

Доводы, приведенные ответчиком в апелляционной жалобе по существу спора, судом не принимаются по вышеизложенным основаниям.

Остальные доводы жалобы, в том числе о нарушении судом первой инстанции норм процессуального права, судом апелляционной инстанции отклоняются как основанные на неправильном толковании закона.

При таких обстоятельствах, оснований для отмены решения суда первой инстанции, удовлетворения требований апелляционной жалобы, не имеется.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Пермского края от 21 января 2009 года по делу N А50-17531/2008 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Пермского межрегионального управления по технологическому и экологическому надзору - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Пермского края.

Информацию о времени, месте и результатах рассмотрения кассационной жалобы можно получить на интернет-сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа www.fasuo.arbitr.ru.

Председательствующий

Л.Х. Риб

Судьи

С.П. Осипова Н.М. Савельева