Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 8 мая 2008 г. N 01АП-985/08

г. Владимир

08 мая 2008 г.

Дело N А43-28440/2007-1-477

Резолютивная часть постановления объявлена 30.04.2008.

Постановление в полном объеме изготовлено 08.05.2008.

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Захаровой Т.А.,

судей Урлекова В.Н., Кирилловой М.Н.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Шиховой Ю.А.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации города Дзержинска на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 04.02.2008, принятое судьей Мустафаевым Г.И. по заявлению администрации города Дзержинска о признании недействительными решения комиссии Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области от 03.09.2007 N 227-ФАС52-ТР-15-02/08-07 , предписаний от 03.09.2007 N 227/1-ФАС-52-ТР-15-02/08-07, N 227/1-ФАС-52-ТР-15-02/08-07, N 227/1-ФАС-52-ТР-15-02/08-07.

В судебном заседании участвуют представители :

Администрации г.Дзержинска Нижегородской области - Некрасов А.Г. по доверенности от 22.06.2007 N 20 сроком действия 1 год;

Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области - Валитов М.А. по доверенности от 09.01.2008 N 01/01 сроком действия 1 год, Литвиненко Н.В. по доверенности от 25.04.2008 сроком действия 1 год;

общества с ограниченной ответственностью "Орбита", общества с ограниченной ответственностью "Транслайн", общества с ограниченной ответственностью "Транслайн плюс" - не явились. О времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом.

Выслушав представителей лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, Первый арбитражный апелляционный суд установил следующее.

Администрация городского округа города Дзержинска Нижегородской области (далее - администрация г.Дзержинска, орган местного самоуправления ) обратилась в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением о признании недействительными решения комиссии Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области (далее - антимонопольный орган , Управление) от 03.09.2007 N 227-ФАС-52-ТР-15-02/08-07, предписаний от 03.09.2007 N 227/1-ФАС-52-ТР-15-02/08-07, N 227/2-ФАС-52-ТР-15-02/08-07, N 227/3-ФАС-52-ТР-15-02/08-07.

Решением Арбитражного суда Нижегородской области от 04.02.2008 администрации г.Дзержинска отказано в удовлетворении заявленных требований.

Не согласившись с принятым судебным актом, орган местного самоуправления обратился в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт. В обоснование жалобы указано на неправильное применение судом первой инстанции норм материального права, несоответствие выводов суда, изложенным в решении суда, обстоятельствам дела.

В судебном заседании представители администрации г.Дзержинска и антимонопольного органа поддержали доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее.

Общество с ограниченной ответственностью "Орбита", общество с ограниченной ответственностью "Транслайн", общество с ограниченной ответственностью "Транслайн плюс" не обеспечили явку своих представителей. В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие их неявившихся представителей лиц, участвующих в деле.

Законность принятого судебного акта, правильность применения норм материального и процессуального права проверена Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 257-262, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции определены Федеральным законом от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Статья 22 вышеуказанного закона определяет функции антимонопольного органа, к которым относятся:

1) обеспечение государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами;

2) выявление нарушения антимонопольного законодательства, принятие мер по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлечение к ответственности за такие нарушения;

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 331 "Об утверждении положения о Федеральной антимонопольной службе" Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, законодательства в сфере деятельности субъектов естественных монополий (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа), рекламы, а также по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд (за исключением полномочий по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг по государственному оборонному заказу).

Руководство деятельностью Федеральной антимонопольной службы осуществляет Правительство Российской Федерации.

Федеральная антимонопольная служба в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, а также настоящим Положением.

Федеральная антимонопольная служба осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Установлено по делу, что общество с ограниченной ответственностью "Орбита" обратилось в антимонопольный орган с заявлением, в котором указывало на неправомерные действия администрации г.Дзержинска. Общество неоднократно обращалось в орган местного самоуправления по вопросу организации пассажирских перевозок по маршрутам Т2, Т22, Т23, Т33 и Т307. Заявка общества на маршруты Т22,Т23 и Т33 были рассмотрены с нарушением установленного порядка и необоснованно отклонена. В то же время аналогичные заявки ООО "Транслайн" и ООО "Транслайн плюс" были рассмотрены, удовлетворены с последующим заключением договоров. Заявитель просил Управление принять меры в отношении администрации г.Дзержинска, направленные на прекращение необоснованного препятствования ООО "Орбита" в осуществлении его деятельности по оказанию услуг на рынке пассажирских перевозок.

Согласно части 1 статьи 40 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" для рассмотрения каждого дела о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольный орган создает в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом, комиссию по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства, которая выступает от имени антимонопольного органа.

Приказом Управления от 01.08.2007 в отношении администрации г.Дзержинска было возбуждено дело о нарушении Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" в части привлечении ООО "Транслайн" и ООО "Транслайн плюс" в работе на маршрутах Т22, Т23 и Т33 без проведения конкурса, а также в части издания постановления, в соответствии с которым в состав комиссии по организации перевозок частными автобусами входят представители муниципальных унитарных предприятий "Городской транспорт" и "Экспресс".

Решением Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области от 03.09.2007 N 227-ФАС52-ТР-15-02/08-07 администрация г.Дзержинска признана нарушившей часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" в части совершения действий, результатом которых явилось недопущение конкуренции на рынке пассажирских перевозок в г.Дзержинске, выразившегося в нарушении порядка привлечения частных перевозчиков к обслуживанию маршрутов Т22, Т23 и Т33; а также в части принятия нормативного правового акта, действие которого может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на рынке пассажирских перевозок на маршрутах общего пользования на территории г.Дзежинска постановления от 21.12.2006 N 2762 "О составе комиссии по организации перевозок частными автобусами на территории городского округа город Дзержинск", утвердившего состав комиссии по рассмотрению заявок владельцев частных автобусов на организацию перевозок пассажиров с участием представителей МУП "Городской "Транспорт" и МУП "Экспресс".

Кроме того, 03.09.2007 Управление вынесло в адрес в администрации г.Дзержинска предписания N 227/1-ФАС-52-ТР-15-02/08-07, N 227/2-ФАС-52-ТР-15-02/08-07, N 227/3-ФАС-52-ТР-15-02/08-07, направленные на устранение допущенных нарушений.

Орган местного самоуправления не согласился с данными ненормативными правовыми актами и обратился в арбитражный суд с заявлением об их оспаривании.

Суд апелляционной инстанции считает, что правовые основания для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены решения суда первой инстанции отсутствуют с учетом следующего.

Право органов местного самоуправления по организации пассажирских перевозок транспортом общего пользования предоставлено Федеральным законом от 26.07.2006 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральным законом от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения".

Постановлением администрации Нижегородской области от 23.05.1997 N 125 "Об организации пассажирских перевозок частными автобусами на территории Нижегородской области" утверждено Положение о порядке допуска владельцев частных автобусов к работе на пассажирских маршрутах общего пользования в Нижегородской области (далее- Положение).

Согласно пункту 2.1 Положения для рассмотрения предложений владельцев частных автобусов, желающих участвовать в перевозках пассажиров, создаются специальные комиссии: по внутриобластным междугородным и межрайонным пригородным маршрутам- при администрации области, по городским и внутрирайонным маршрутам- при органе местного самоуправления соответствующего района.

В соответствии с пунктом 2.3 Положения, рассматривая заявки частных перевозчиков, комиссия учитывает их возможности, целесообразность организации нового маршрута или увеличения количества рейсов на действующем маршруте.

Согласно пункту 2.7 Положения владелец частного автобуса может претендовать на обслуживание существующего маршрута, где работает другой перевозчик, а также на дотацию из бюджета, если на конкурсной основе предложит более выгодные условия выполнения перевозок и обеспечит соблюдение всех требований к перевозчикам на маршруте.

В соответствии с пунктом 2.5. Положения в случае превышения количества заявок над потребностью или наличия необеспеченных подвижным составом объемов перевозок комиссия объявляет конкурс с целью получения наиболее выгодных для пассажиров и бюджета условий перевозок.

Установлено, что в 2002 году право осуществлять перевозку пассажиров на маршрутах Т22, Т23 и Т33 сроком на 5 лет получили ООО "Транслайн" и ООО "Транслайн плюс". С данными юридическими лицами были заключены договоры, срок действия которых истекал 31.12.2006.

22.12.2006 комиссия администрации г.Дзежинска, рассмотрев заявки данных обществ от 15.12.2006 N 164 и N 18, приняла решение о допуске данных перевозчиков к обслуживанию маршрутов Т22, Т23 и Т33. С обществами заключены договоры на оказание услуг по пассажирским перевозкам, срок действия которых истекает 31.12.2009.

ООО "Орбита" также обращалось в администрацию г.Дзежинска с заявкой на участие в осуществлении пассажирских перевозок по рассматриваемым маршрутам. Однако орган местного самоуправления ответом начальника Управления транспорта и связи от 15.01.2007 N 06/17 сообщил, что данные маршруты укомплектованы необходимым количеством автобусов, увеличивать которое не планируется.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" органам местного самоуправления запрещено принимать акты, осуществлять действия (бездействие), которые приводят либо могут привести к недопущению (ограничению, устранению) конкуренции.

В силу пункта 7 статьи 4 Закона под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Органы местного самоуправления не вправе совершать действия (принимать акты), ограничивающие возможность хозяйствующих субъектов состязаться между собой на товарном рынке именно вследствие самостоятельных действий каждого из них.

При нарушении данного запрета хозяйствующему субъекту (нескольким хозяйствующим субъектам) создаются условия для неограниченной возможности одностороннего влияния на общие условия обращения товара на рынке, в результате чего субъекты товарного рынка ставятся в неравные условия и конкуренция между ними ограничивается.

Статья 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает создание органами местного самоуправления условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения в границах городского округа, что предполагает обеспечение бесперебойного обслуживания общественным транспортом всех маршрутов в совокупности и каждого из них в отдельности.

В такой ситуации с учетом того, что осуществление маршрутных автотранспортных пассажирских перевозок без оформления договора с органом местного самоуправления запрещено, указанная выше цель достижима лишь при заблаговременном заключении договоров между органами местного самоуправления и перевозчиками.

Антимонопольный орган правильно указал в своем решении, что в начале декабря 2006 в г.Дзержинске возникла ситуация необеспеченности с 01.01.2007 подвижным составом объемов перевозок по маршрутам Т22, Т23 и Т33, что означает возникновение предусмотренных пунктом 2.5 Положения оснований для объявления органом местного самоуправления конкурса на право осуществления деятельности по перевозке пассажиров по маршрутам Т 22, Т23 и Т33.

Администрация г.Дзержинска должна была заблаговременно объявить и провести конкурсный отбор перевозчиков. Иной подход в такой ситуации приведет к тому, что другим хозяйствующим субъектам, осуществляющим деятельность в сфере пассажирских перевозок, создаются непреодолимые препятствия для доступа на рынок, что не может быть признано соответствующим требованиям антимонопольного законодательства.

Однако орган местного самоуправления не провел конкурс на право работы на маршрутах Т22, Т23 и Т33. Более того, администрация г.Дзержинска не уведомила неопределенный круг лиц- участников рынка пассажирских перевозок- об окончании срока действия договоров и наличии вакансий для обслуживания вышеобозначенных маршрутов. Данные обстоятельства не отрицались и представителем самой администрации.

Действиями органа местного самоуправления ООО "Транслайн" и ООО "Транслайн плюс" были поставлены в преимущественные условия на рынке пассажирских перевозок по маршрутам регулярного сообщения городского округа города Дзержинска Нижегородской области по сравнению с другими перевозчиками.

Эти общества приобрели возможность одностороннего влияния на общие условия обращения товара на рынке не вследствие самостоятельных действий на нем, а в результате конкурентных преимуществ, предоставленных им администрацией г.Дзержинска.

Суд апелляционной инстанции считает, что антимонопольный орган обоснованно признал администрацию г.Дзержинска нарушившей часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" в части совершения действий, результатом которых явилось недопущение конкуренции на рынке пассажирских перевозок в г.Дзержинске, выразившегося в нарушении порядка привлечения частных перевозчиков к обслуживанию маршрутов Т22, Т23 и Т33.

Также установлено, что постановлением главы администрации г.Дзержинска от 21.12.2006 N 2762 "О составе комиссии по организации перевозок частными автобусами на территории городского округа город Дзержинск" определены члены комиссии. При этом в заседаниях комиссии участвуют представители муниципальных унитарных предприятий "Городской транспорт" (Жаворонков ЕГ.) и "Экспресс" (Кулешова Т.А.).

Однако данные организации также, как и частные перевозчики , оказывают услуги по перевозкам населения по маршрутам общего пользования на территории городского округа город Дзержинск, поэтому они, как хозяйствующие субъекты, на равных с остальными конкурируют на указанном рынке пассажирских перевозок.

Участие представителей этих организаций в составе комиссии с учетом того обстоятельства, что деятельность комиссии по организации пассажирских перевозок на территории г.Дзежинска не ограничена решением вопросов о предоставлении права работы на маршрутах Т22, Т23 и Т33 может привести к необъективности принимаемых решений и, следовательно, к ограничению, устранению, недопущению конкуренции на рынке пассажирских перевозок в г.Дзержинске.

При таких обстоятельствах суд полагает, что антимонопольный орган обоснованно признал администрацию г.Дзержинска нарушившей часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" в части принятия нормативного правового акта, действие которого может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на рынке пассажирских перевозок на маршрутах общего пользования на территории г.Дзежинска постановления от 21.12.2006 N 2762 "О составе комиссии по организации перевозок частными автобусами на территории городского округа город Дзержинск", утвердившего состав комиссии по рассмотрению заявок владельцев частных автобусов на организацию перевозок пассажиров с участием представителей МУП "Городской "Транспорт" и МУП "Экспресс".

Одновременно суд апелляционной инстанции считает, что рассмотрение заявок ООО "Орбита" от 26.12.2006 и 16.02.2007 на обслуживание маршрутов Т-22, Т-23, Т-33 начальником Управления транспорта и связи администрации городского округа города Дзержинска Волокушиным Д.В. единолично без созыва комиссии не соответствует требованиям Положения, но не образует нарушения антимонопольного законодательства.

Согласно статье 23 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" антимонопольный орган осуществляет следующие полномочия:

1) возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства;

2) выдает в случаях, указанных в настоящем Федеральном законе, хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания;

3) выдает федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, их должностным лицам, за исключением случаев, установленных пунктом 4 настоящей части, обязательные для исполнения предписания;

Содержание оспариваемых предписаний соответствует Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", основания для признания их недействительными с учетом законности и обоснованности принятого антимонопольным органом решения от 03.09.2007 N 227-ФАС52-ТР-15-02/08-07 отсутствуют.

Принимая во внимание все вышеизложенное в совокупности, суд апелляционной инстанции приходит к итоговому выводу о том, что оспариваемые решение и предписания приняты уполномоченным органом, соответствуют требованиям постановления администрации Нижегородской области от 23.05.1997 N 125 и не нарушают права и законные интересы администрации г.Дзержинска Нижегородской области.

Суд апелляционной инстанции считает, что предусмотренные статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основания к отмене или изменению решения суда первой инстанции с учетом внесенных в мотивировочную часть судебного акта дополнений отсутствуют.

При этом судом не допущенного права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта.

Апелляционная жалоба администрации г.Дзержинска признается не подлежащей удовлетворению как основанная на неверном толковании Положения.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по государственной пошлине за подачу апелляционной жалобы суд относит на ее заявителя.

Руководствуясь статьями 266 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Нижегородской области от 04.02.2008 по делу N А43-28440/2007-1-477 оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации города Дзержинска - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

Т.А. Захарова

Судьи

В.Н. Урлеков М.Н. Кириллова