Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 2 апреля 2009 г. N 16АП-1006/07

г. Ессентуки

Дело N А63-875/2007-С7-24

02 апреля 2009 г.

Резолютивная часть постановления объявлена 31.03.2009 г.

полный текст постановления изготовлен 02 апреля 2009 г.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего Афанасьевой Л.В.,

судей Мельникова И.М. Фриева А.Л.

при ведении протокола судебного заседания председательствующим Афанасьевой Л.В.

рассмотрев апелляционную жалобу Администрации города Пятигорска на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 03.12.2008 по делу N А63-875/2007-С7-24

по заявлению Закрытого акционерного общества "ЛИРА",

к Администрации города Пятигорска

третьи лица:

- Территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом по Ставропольскому краю,

- Управление архитектуры и градостроительства администрации,

- Администрация Кавказских Минеральных Вод,

- Управление по технологическому и экологическому надзору Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по Ставропольскому краю,

- Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края,

о признании недействительным ненормативного правового акта (судья Карташова В.П.)

при участии в судебном заседании:

от ЗАО "ЛИРА" - не явились, извещены (уведомление N 01634, N 16633)

от Администрации г. Пятигорска: Штейн А.М. по доверенности от 04.02.2009 N 0303/01,

от третьих лиц:

- Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом по Ставропольскому краю - не явились, извещены (уведомление N 01639),

- Управления архитектуры и градостроительства администрации - не явились, извещены (уведомление N 01640)

- Администрации Кавказских Минеральных Вод - не явились, извещены (уведомление N 01643)

- Управления по технологическому и экологическому надзору Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по Ставропольскому краю - не явились, извещены (конверт возвращен),

- Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края - не явились, извещены (конверт возвращен)

УСТАНОВИЛ:

Закрытое акционерное общество "ЛИРА"" (далее - ЗАО "ЛИРА") обратилось в Арбитражный суд Ставропольского края с заявлением (уточнённым и дополненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации) к Администрации города Пятигорска (далее - заинтересованное лицо, Администрация) о признании недействительным постановления исполняющего обязанности руководителя Администрации города Пятигорска N 4158 от 15.09.2006 "Об отмене постановления главы города Пятигорска N 3977 от 18.12.2003 "О согласовании ЗАО "ЛИРА" размещения пансионата по бульвару Гагарина в районе памятника природы "Провал" и постановления N 1351 от 14.04.2005 "О предоставлении ЗАО "ЛИРА" земельного участка под строительство пансионата по бульвару Гагарина в районе памятника природы "Провал".

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом по Ставропольскому краю, Управление архитектуры и градостроительства администрации г. Пятигорска и Администрация Кавказских Минеральных Вод.

Решением Арбитражного суда Ставропольского края от 29.05.2007 указанное выше заявление удовлетворено.

Постановлением Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.09.2007 года решение Арбитражного суда Ставропольского края от 29.05.2007 оставлено без изменения.

Постановлением Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 12.12.2007 года решение Арбитражного суда Ставропольского края от 29.05.2007 года и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.09.2007 по настоящему делу отменены, дело направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд Ставропольского края.

При новом рассмотрении дела, к участию в деле в качестве третьих ли, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Управление по технологическому и экологическому надзору Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по Ставропольскому краю, Министерство природных ресурсов и окружающей среды Ставропольского края, Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Ставропольскому краю, Управление по недропользованию по Ставропольскому краю.

Решением суда от 03.12.2008 признано незаконным (недействительным) постановление администрации г. Пятигорска N 4158 от 15.09.2006 "Об отмене постановлений главы города Пятигорска от 18.12.2003 года N 3977 "О согласовании ЗАО "ЛИРА" размещение пансионата по бульвару Гагарина в районе памятника природы "Провал" и от 14.04.2005 N 1351 "О предоставлении ЗАО "ЛИРА" земельного участка под строительство пансионата по бульвару Гагарина в районе памятника природы "Провал". Решение мотивировано тем, что при наличии арендный отношений администрация не вправе самостоятельно отменять акты, являющиеся основанием для заключения договора аренды, условия представления земельного участка под строительство и в аренду были соблюдены, необходимые согласования и заключения экспертизы имелись.

Администрация подала апелляционную жалобу, в которой просит решение суда от 03.12.2008 отменить, в удовлетворении заявленных требований отказать, ссылаясь на несоответствие выводов суда, изложенных в решении, фактическим обстоятельствам и материалам дела. Заявитель жалобы полагает, что Администрация имела право самостоятельно отменить ранее принятые ей постановления, как незаконные. При издании отмененных постановлений не были соблюдены положения п.6 ст. 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации, отсутствовали заключения экологической и санитарно-эпидемиологической экспертиз, поскольку их сроки истекли, согласования с соответствующими службами не имелось, строительство пансионата велось в основном во второй охранной зоне, генеральным планом города строительство пансионата не было предусмотрено, администрация не имела полномочий на предоставление участка под строительство и в аренду.

Представитель Администрации - Штейн А. М. доводы апелляционной жалобы поддержал.

ЗАО "ЛИРА" в отзыве просит в удовлетворении жалобы отказать, решение суда оставить без изменения, ссылаясь на законность и обоснованность выводов суда, изложенных в решении. ЗАО "ЛИРА" полагает, что, отменив во внесудебном порядке постановления, явившиеся основанием для заключения зарегистрированного договора аренды земельного участка, Администрация вышла за пределы предоставленных ей полномочий, нарушив требования статьи 450 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 46 Земельного кодекса Российской Федерации, поскольку рассмотрение данного вопроса относится к компетенции суда. Ссылается на определение Высшего арбитражного суда Российской Федерации от 26.08.2008 N 10986/08, постановления Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 21.02.2008 N Ф08-153/08, от 07.05.2008 N Ф08-1963/2008. ЗАО "ЛИРА" указывает, что на момент принятия постановлений действовали заключения экспертизы, имелись разрешения, а утвержденный план города в суд не представлялся.

Управление по технологическому и экологическому надзору Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по Ставропольскому краю заявило ходатайство о рассмотрении дела без участия их представителя. Суд удовлетворил ходатайство.

Территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом по Ставропольскому краю, Управление архитектуры и градостроительства администрации г. Пятигорска, Администрация Кавказских Минеральных Вод, Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края, Управление по недропользованию по Ставропольскому краю, Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Ставропольскому краю извещены надлежащим образом, своих представителей для участия в судебном заседании не направили, что в силу статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не является препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие.

Правильность решения суда от 27.10.2008 проверяется в апелляционном порядке в соответствии со статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, оценив доводы жалобы, отзыва на апелляционную жалобу, выслушав представителя Администрации, и проверив законность обжалуемого судебного акта в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд пришел к выводу, что решение Арбитражного суда Ставропольского края от 03.12.2008 является законным и обоснованным, исходя из следующего.

Из материалов дела усматривается, что на основании постановления главы города Пятигорска от 18.12.2003 N 3977, с составлением акта выбора земельного участка площадью 25 000 кв.м, предварительно согласовано строительство пансионата по бульвару Гагарина в районе памятника природы "Провал", в границах памятника природы "Машук".

Постановлением от 14.04.2005 N 1351 земельный участок представлен под строительство объекта.

На основании постановлений N 3977 от 18.12.2003 и N 1351 от 04.04.2005 заключён договор аренды земельного участка N 902/05 от 05.08.2005. Договор зарегистрирован в Управлении Федеральной регистрационной службы по Ставропольскому краю 12.10.2005.

На отведенном земельном участке общество осуществляет строительство следующих объектов: административно-хозяйственный блок, литер А "Главный корпус", литер Б "Трансформаторная подстанция", литер Д "Здание резервуаров питьевой воды с насосной".

Право собственности ЗАО "ЛИРА" на объекты зарегистрировано 26.11.2007 в установленном порядке, что подтверждается свидетельствами о государственной регистрации 26 АЕ N 228419, 26 АЕ N 228416, 26 АЕ 228417, 26 АЕ 228418.

На основании протеста прокурора г. Пятигорска от 07.09.2006 и.о. главы Администрации г. Пятигорска принял постановление от 15.09.2006 N 4158 об отмене постановлений главы г. Пятигорска от 18.12.2003 N 3977 и 14.04.2005 N 1351.

Не согласившись с принятым постановлением, ЗАО "ЛИРА" обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании его недействительным.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации организации вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно статье 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, п. 6 Постановления пленума Верховного суда РФ и Высшего арбитражного суда от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" основанием для признания недействительным ненормативного акта органа местного самоуправления является одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых интересов юридического лица.

В соответствии с подпунктами 1 и 2 пункта 1 статьи 8 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданские права и обязанности возникают, в частности, из договоров и иных сделок, а также из актов государственных органов и органов местного самоуправления, которые предусмотрены законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей.

Договор аренды земельного участка имеет сложный юридический состав, включающий акт органа местного самоуправления - постановление, и соглашение сторон - договор, заключенный на основании этого акта.

При проверке оспариваемого постановления N 1458 от 15.09.2006 на соответствие Гражданскому кодексу Российской Федерации, Земельному кодексу Российской Федерации установлено следующее.

Как следует из преамбулы к договору аренды N 902/05 от 05.08.2005, он заключен на основании постановления главы города Пятигорска N 1351 от 14.04.2005 и зарегистрирован Управлением Федеральной регистрационной службы по Ставропольскому краю 12.10.2005, регистрационная запись N 26-26-33/012/2005-349.

На основании статьи 2 Федерального закона от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" государственная регистрация является юридическим актом признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации. Зарегистрированное право может быть оспорено исключительно в судебном порядке.

При наличии зарегистрированного договора аренды администрация не вправе отменять ненормативный акт, на основании которого заключен этот договор. В данном случае рассмотрение вопроса о соблюдении установленного порядка предоставления земельного участка возможно лишь при проверке законности сделки, что относится к исключительной компетенции суда.

Администрация в нарушение пункта 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не доказала наличие обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, а именно факта признания судом договора аренды N 902/05 от 05.08.2005 недействительным на момент вынесения постановления N 4158 от 15.09.2006.

Доводы жалобы о том, что земельный участок предоставлен с нарушением порядка, установленного Земельным кодексом Российской Федерации, подлежат отклонению по следующим основаниям.

Выбор и согласование земельных участков осуществляются органами местного самоуправления в соответствии с положениями статьи 29 Земельного кодекса Российской Федерации: предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9, 10 и 11 настоящего Кодекса". При принятии решения о предоставлении земельного участка органы местного самоуправления должны руководствоваться положениями статьи 32 Земельного кодекса Российской Федерации: решение о предварительном согласовании места размещения объекта и проект границ земельного участка являются основанием установления в соответствии с заявками граждан или юридических лиц, заинтересованных в предоставлении земельного участка для строительства, и за их счет границ такого земельного участка на местности и его государственного кадастрового учета в порядке, установленном федеральными законами.

Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 Земельного кодекса Российской Федерации, на основании заявления гражданина или юридического лица, заинтересованных в предоставлении земельного участка для строительства, и приложенной к нему кадастровой карты (плана) земельного участка в двухнедельный срок принимает решение о предоставлении земельного участка для строительства.

Порядок отнесения земельных участков к округам санитарной (горно-санитарной охраны) регламентируется Постановлением Правительства РФ от 17.01.2006 N 14 "О признании курортов Ессентуки, Железноводск, Кисловодск и Пятигорск, расположенных в Ставропольском крае, курортами Федерального значения и об утверждении положений об этих курортах". В частности, Положение о курорте федерального значения Пятигорске предписывает порядок развития и застройки курорта. При этом установленный для территории курорта режим округа санитарной (горносанитарной) охраны учитывается при разработке территориальных комплексных схем, схем Функционального зонирования, схем землеустройства, схем территориального планирования и генеральных планов развития территорий. Генеральный план, схемы территориального планирования и проекты планировки территории курорта разрабатываются с учетом схем землеустройства, режима округа санитарной (горно-санитарной) охраны и согласовываются с уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в установленном порядке.

Органы местного самоуправления и исполнительной власти города-курорта, в соответствии с целями их создания и осуществления их непосредственных функций, согласно указанному Постановлению Правительства, обладают полномочиями по разработке и утверждению генерального плана, схем территориального планирования и проектов планировки территории курорта.

Генеральный план, схемы территориального планирования и проекты планировки территории курорта суду не представлены.

По данным Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом по Ставропольского края право федеральной собственности на земельный участок с кадастровым номером 26:33:21 01 01:0067, расположенный по адресу: г. Пятигорск, бульвар Гагарина в районе памятника природы "Провал", не зарегистрировано. Данный земельный участок в реестре федеральной собственности не учитывается.

Спорный земельный участок по бульвару Гагарина в районе "Провал" в г. Пятигорске расположен на территории первой и второй зон округа горно-санитарной охраны Пятигорского месторождения минеральных вод, что подтверждается ответом N 15/46 от 31.01.2007 Северо-Кавказского филиала ФГУ "Территориальный фонд информации по природным ресурсам и охране окружающей среды МПР России по ЮФО", заключением N 15/397 от 19.08.2003 Северо-Кавказского Регионального геологического фонда.

В статьях 2 (пункт 7), 31 (пункты 4, 5), 32 (пункты 2, 3, 4), 95 Федерального закона от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", статьях 1, 3, 16 Федерального закона от 23.02.1995 N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" дано понятие курорта и лечебно-оздоровительной местности, порядок их отнесения к федеральному уровню, организации на территориях лечебно-оздоровительных местностей и курортов округов санитарной или горносанитарной охраны, при этом установлено, что внешний контур округа санитарной (горносанитарной) охраны является границей лечебно-оздоровительной местности, курорта, курортного региона (района). Границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны, установленные для лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, утверждаются Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства РФ от 07.12.1996 N 1425 утверждено Положение об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения. Пунктом 12 данного Положения, пунктом 3 статьи 16 Федерального закона от 23.02.1995 N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" указано, что на территории первой зоны не запрещена деятельность, связанная с исследованием и использованием природных ресурсов в лечебных и оздоровительных целях при условии применения экологически безопасных и рациональных технологий.

Строительство пансионата соответствует разрешенному порядку использования особо охраняемых территорий.

В соответствии с пунктом 16 указанного Положения допускается застройка территории при условии проведения государственной экологической и санитарно-эпидемиологической экспертиз проектируемого в пределах округов санитарной и горносанитарной охраны объекта строительства.

По результатам проведенной санитарно-эпидемиологической экспертизы ФГУ Центр государственного санитарно-эпидемиологического надзора в СК на основании экспертного заключения по результатам радиационного контроля N 3280 от 04.09.2003 года, экспертного заключения санитарно-паразитологических исследований N 33349 от 11.09.2003 дано заключение N 177 от 11.09.2003 о пригодности земельного участка для строительства пансионата.

03.08.2004 Главным Управлением природных ресурсов и охраны окружающей среды Министерства природных ресурсов России по Ставропольскому краю дано заключение экспертной комиссии государственной экологической экспертизы материалов проекта ЗАО "Лира" г. Пятигорск, пансионат на склоне горы Машук. По результатам анализа представленных документов и материалов сделан вывод о соответствии материалов проекта требованиям природоохранного законодательства и нормативной документации, а также о допустимости воздействия на окружающую природную среду в процессе строительства и эксплуатации объекта на заявленной территории.

В соответствии со статьей 25 Закона Российской Федерации "О недрах", пунктами 13, 21 Положения о порядке выдачи разрешений на застройку площадей залегания полезных ископаемых, утвержденного Постановлением Госгортехнадзора России от 30.08.1999 N 64, разрешение на застройку территории округа горно-санитарной охраны месторождения выдается Управлением по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора по Ставропольскому краю при наличии согласия на застройку соответствующего пользователя недр и заинтересованных организаций (ОАО "Кавминкурортресурсы").

Акт выбора земельного участка прошел процедуру необходимых согласований, размещение пансионата на предоставленном ЗАО "ЛИРА" земельном участке одобрено Управлением по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора по Ставропольскому краю и ОАО "Кавминкурортресурсы".

Представленные суду материалы проекта строительства содержат необходимые согласования и прошли требуемые законодательством экспертные исследования.

В силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительным ненормативного акта необходимо, чтобы он не соответствовал закону или иному нормативному правовому акту и нарушал права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что постановление администрации г. Пятигорска N 4158 от 15.09.2006 не отвечает требованиям гражданского и земельного законодательства и нарушает права общества.

На основании изложенного, исходя из фактических обстоятельств дела, с учетом оценки представленных доказательств, арбитражный апелляционный суд приходит к выводу, что судом первой инстанции установлены все фактические обстоятельства по делу, правильно применены нормы материального и процессуального права, вынесено законное и обоснованное решение, и поэтому у арбитражного апелляционного суда отсутствуют основания для отмены или изменения решения Арбитражного суда Ставропольского края от 03.12.2008 по делу N А63-875/2007-С7-24.

При распределении расходов по уплате государственной пошлины суд учитывает положения статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, а также пп. 1 п. 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации, в соответствии с которым от уплаты государственной пошлины по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, освобождаются государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов или ответчиков. Государственная пошлина по апелляционной жалобе в размере 500 рублей, уплаченная Администрацией при подаче апелляционной жалобы, подлежит возврату из бюджета.

Руководствуясь статьями 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Ставропольского края от 03.12.2008 по делу N А63-875/2007-С7-24 оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Возвратить Администрации города Пятигорска государственную пошлину по апелляционной жалобе в размере 500 рублей, уплаченную по квитанции от 18.02.2009. Выдать справку на возврат.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок.

Председательствующий

Л.В. Афанасьева

Судьи

И.М. Мельников А.Л. Фриев