Некоторые проблемы применения административно-правовых мер, предупреждающих правонарушения, совершаемые юридическими лицами в сфере оборота наркотиков (Е.Н. Пашкова, "Закон", N 8, август 2006 г.)

Некоторые проблемы применения административно-правовых мер,
предупреждающих правонарушения, совершаемые юридическими лицами в сфере
оборота наркотиков

Административно-правовые меры играют заметную роль в системе предупреждения правонарушений, совершаемых юридическими лицами в сфере оборота наркотиков

Одной из важных задач, выполняемых органами государственной власти, является защита от противоправных посягательств, связанных с потреблением, распространением наркотических средств и психотропных веществ, совершением противоправных деяний в области оборота наркотиков физическими, должностными и юридическими лицами, обеспечение здоровья населения.

Сложный, многоплановый характер детерминации преступности предопределяет необходимость противодействия ей совокупностью разнообразных мер. При разграничении их по содержанию или характеру выделяются экономические, политические, социальные, организационно-управленческие, культурно-воспитательные, правовые и иные меры.*(1) Следует согласиться с мнением В.П. Лозбякова, который утверждает, что "в нынешних условиях только комплексный подход к решению этой проблемы позволит выявить истинные причины ухудшения криминогенной ситуации и выработать адекватные меры реагирования. При этом одной из наиболее важных задач должна стать проработка возможностей использования средств административного воздействия".*(2)

Административно-правовые меры играют заметную роль в системе предупреждения правонарушений, совершаемых юридическими лицами в сфере оборота наркотиков. Учитывая количество таких административно-правовых мер, полагали бы целесообразным остановиться на тех, которые наиболее распространены в правоприменительной деятельности и в то же время - связаны с некоторыми трудностями их применения.

К их числу, по нашему мнению, следует отнести:

1) Меры, регламентирующие порядок выявления административных правонарушений, связанных с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов.

Часть 3 ст. 53 Федерального закона "О наркотических средствах и психотропных веществах" устанавливает: "В случае выявления нарушений порядка деятельности, связанной с оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, юридические лица, осуществляющие указанную деятельность, обязаны принять в пределах своей компетенции соответствующие меры по их устранению, а при наличии признаков административных правонарушений либо преступлений сообщить об этом в органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ или органы внутренних дел и представить необходимые материалы". Из смысла данной правовой нормы следует, что сами юридические лица, осуществляющие деятельность, связанную с оборотом наркотиков, должны информировать соответствующие структурные подразделения в указанной области о том, что они совершили правонарушение, а тем более преступление. На наш взгляд, с данным положением вряд ли можно встретиться в реальной действительности, так как никто не хочет нести ответственность за совершенное деяние. Поэтому было бы целесообразно исключить в законодательном порядке рассматриваемый абзац в части ":а при наличии признаков административных правонарушений либо преступлений сообщить об этом в органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ или органы внутренних дел и представить необходимые материалы" либо оставить его, дополнив: "в противном случае компетентные должностные лица понесут ответственность, предусмотренную законом".

2) Меры, направленные на проверку у юридических лиц разрешения (лицензии) на осуществление деятельности по культивированию растений, используемых для производства наркотических средств и психотропных веществ.

В соответствии с Положением "О лицензировании деятельности по культивированию растений, используемых для производства наркотических средств и психотропных веществ", утвержденным Постановлением Правительства РФ от 14.06.2002 года, лицензирование деятельности по культивированию растений, используемых для производства наркотических средств и психотропных веществ, включенных в Перечень наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в РФ, осуществляется Министерством сельского хозяйства РФ. Контроль за выполнением лицензиатом лицензионных требований и условий осуществляется также Министерством сельского хозяйства РФ. Однако согласно ч. 2 ст. 41 Федерального закона "О наркотических средствах и психотропных веществах" координация деятельности в области противодействия незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров осуществляется федеральным органом исполнительной власти по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ. Нам представляется, что необходимо внести дополнения в п. 8 рассматриваемого нами Положения, изложив его в следующей редакции: "Контроль за выполнением лицензиатом лицензионных требований и условий осуществляется лицензирующим органом совместно с федеральным органом исполнительной власти по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ".

3) Меры по обеспечению беспрепятственного вхождение на территорию и в помещения, занимаемые организациями, и производство осмотра мест, в которых осуществляется деятельность, связанная с оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров.

Правовой основой применения данной меры предупреждения является Федеральный закон "О наркотических средствах и психотропных веществах". В соответствии с ч. 2 ст. 53 указанного законодательного акта должностные лица органов дознания, следователи и прокуроры могут входить в любые помещения и производить осмотр мест, в которых осуществляется деятельность, связанная с оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров.

Важное значение имеет время суток, когда эта норма может применяться. К сожалению, она не содержит указания на период времени, в течение которого может осуществляться вход в "любые помещения". Полагаем, что указанные должностные лица вправе войти туда в любое время суток. Кроме того, данная правовая норма не предусматривает основания и порядок применения данной меры административного предупреждения. Не совсем ясно и то, что законодатель понимает под словосочетанием "любые помещения". На наш взгляд, было бы более понятно, если ч. 2 ст. 53 рассматриваемого правового акта изложить в следующей редакции: "Должностные лица органов дознания, следователи и прокуроры могут входить в дневное время суток, а в случаях, не терпящих отлагательств, в ночное время, в жилые и иные помещения граждан, на принадлежащие им земельные участки, на территорию и в помещения, занимаемые предприятиями, учреждениями, организациями и производить осмотр мест, в которых осуществляется деятельность, связанная с оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров". Хотелось бы отметить, что данная мера играет важнейшую роль как в предупреждении преступлений, совершаемых на почве наркомании, так и в целом в сфере незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ.

4) Меры, регламентирующие проведение инвентаризации наркотических средств и психотропных веществ владельцами лицензии на осуществление данного вида деятельности совместно с должностными лицами органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ.

Согласно ч. 1 ст. 38 Федерального закона "О наркотических средствах и психотропных веществах" "юридические лица - владельцы лицензий на виды деятельности, связанные с оборотом наркотических средств и психотропных веществ, обязаны ежемесячно проводить инвентаризацию наркотических средств и психотропных веществ, находящихся в распоряжении указанных лиц, и составлять баланс товарно-материальных ценностей". Однако в реальной действительности при проведении инвентаризации самими юридическими лицами, имеющими лицензию на осуществление деятельности, связанной с оборотом наркотиков, возможны искажения результатов инвентаризации в целях сокрытия недостач. При этом все документы будут правильно оформлены. Кроме того, ч. 2 названной статьи регламентирует, что "сведения о расхождениях в балансе или несоответствии данных баланса результатам проведенной инвентаризации в трехдневный срок после их обнаружения доводятся до сведения органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ". Из этого следует, что юридические лица - владельцы лицензий обязаны сами на себя доложить органам по контролю за оборотом наркотических средств о нарушении законодательства с тем, чтобы затем понести ответственность. Естественно, что данное положение в деятельности, связанной с оборотом наркотических средств и психотропных веществ на практике не реализуется, так как многие руководители, опасаясь нести ответственность за утрату наркотиков и психотропных веществ, могут скрывать недостачу, фальсифицируя документы, в том числе и материалы инвентаризации. Для предотвращения указанных нарушений считаем целесообразным включить в состав инвентаризационной комиссии представителей органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ. С учетом сказанного, представляется целесообразным ч. 1 ст. 38 рассматриваемого правового акта изложить в следующей редакции: "Юридические лица - владельцы лицензий на виды деятельности, связанные с оборотом наркотических средств и психотропных веществ, с обязательным участием сотрудников органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ обязаны ежемесячно проводить инвентаризацию наркотических средств и психотропных веществ, находящихся в распоряжении указанных лиц, и составлять баланс товарно - материальных ценностей". Часть 2 рассматриваемой статьи оставить без изменения.

5) Установление ограничений на занятие отдельными видами профессиональной деятельности и деятельности, связанной с источником повышенной опасности, для больных наркоманией.

Согласно ч. 2 ст. 45 Федерального закона "О наркотических средствах и психотропных веществах" руководители юридических лиц, а также должностные лица федеральных органов исполнительной власти в пределах предоставленных им полномочий отстраняют в порядке, установленном законодательством РФ, от выполнения любых видов профессиональной деятельности и деятельности, связанной с источником повышенной опасности, лиц, находящихся в состоянии наркотического опьянения. В ст. 76 Трудового Кодекса РФ говорится, что работодатель обязан отстранить от работы (не допускать к работе) работника, появившегося на работе в состоянии наркотического опьянения. Порядок освидетельствования такого лица ничем не регламентируется. Отсюда возникает множество вопросов: "Кто осуществляет такое освидетельствование, на основании какого нормативного акта, кто полномочен его выносить?" Иными словами, каким образом работодатель должен доказать состояние наркотического опьянения, чтобы отстранить от работы (не допустить к ней), законодатель не указывает. Следовательно, необходимо данный пробел восполнить на законодательном уровне.

6) Проверка соответствия процессов производства и изготовления наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров установленным правилам, при необходимости изъятие образцов для сравнительного исследования.

В соответствии со ст. 53 Федерального закона "О наркотических средствах и психотропных веществах" должностные лица органов прокуратуры, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, органов внутренних дел, таможенных органов, органов федеральной службы безопасности имеют право при наличии достаточных данных, свидетельствующих о нарушении порядка деятельности, связанной с оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, в пределах своей компетенции проверять соответствие процессов производства и изготовления наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров установленным правилам, при необходимости изымать образцы для сравнительного исследования. К сожалению, данный нормативный акт не раскрывает понятие "при наличии достаточных данных". Следовательно, оно подлежит уточнению. Кроме того, не установлен порядок проведения проверки на соответствие процессов производства и изготовления наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров установленным правилам. Представляется целесообразным внести соответствующие изменения в действующий нормативно - правовой акт.

7). Обязательные предписания об устранении выявленных нарушений, адресованные юридическим лицам - владельцам лицензий на виды деятельности, связанные с оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров.

Пункт 1 ст. 53 Федерального закона "О наркотических средствах и психотропных веществах" закрепляет, что при наличии достаточных данных, свидетельствующих о нарушении порядка деятельности, связанной с оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, должностные лица органов прокуратуры, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, органов внутренних дел, таможенных органов, органов федеральной службы безопасности в пределах своей компетенции имеют право давать юридическим лицам - владельцам лицензий на виды деятельности, связанные с оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных нарушений. Реализуя это положение, сотрудники правоохранительных органов сталкиваются с определенными трудностями в толковании. Не совсем ясно, что законодатель понимает под словосочетанием "при наличии достаточных данных, свидетельствующих о нарушении порядка деятельности". Кроме того, не урегулировано в законодательном порядке определение предписания, его форма, необходимые реквизиты, требования к оформлению, сроки исполнения, конкретный перечень должностных лиц органов прокуратуры, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, органов внутренних дел, таможенных органов, органов федеральной службы безопасности, уполномоченных его составлять, порядок и сроки уведомления должностного лица, вынесшего предписание о принятых мерах.

По нашему мнению, предписание - обязательное для исполнения письменное распоряжение, адресованное юридическому лицу, осуществляющему деятельность в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, о принятии мер в установленные уполномоченным должностным лицом, его подписавшим, сроки исправления нарушений законодательства РФ об обороте наркотических средств или психотропных веществ в помещениях указанного юридического лица, с уведомлением о качестве его выполнения. Таким образом, в целях избежания противоречий в неоднородном толковании рассматриваемого положения, считаем целесообразным внести соответствующие изменения на законодательном уровне.

8). Меры, устанавливающие возможность ликвидации юридического лица в связи с незаконным оборотом наркотических средств или психотропных веществ.

Правовой основой реализации данной меры административного пресечения является ст. 51 Федерального закона "О наркотических средствах и психотропных веществах". В соответствии с п. 1 указанной нормы в случаях непринятия юридическими лицами, занятыми деятельностью в сфере торговли (услуг), мер, указанных в обязательном для исполнения предписании органа по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, в связи с незаконным оборотом наркотических средств или психотропных веществ в помещениях юридических лиц либо иным неоднократным нарушением законодательства РФ об обороте наркотических средств или психотропных веществ в помещениях указанных юридических лиц, эти юридические лица по решению суда могут быть ликвидированы.

При анализе этого положения возникает множество вопросов. Во-первых, связанных с понятием предписания, его формой, сроках, о конкретном должностном лице, его составившем. Во-вторых, из п. 1 ст. 51 следует, что предписание выносится только органом по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ. В то же время п. 1 ст. 53 предоставляет такое же право должностным лицам органов прокуратуры, органов внутренних дел, таможенных органов, органов федеральной службы безопасности. Кроме того, п. 2 ст. 51 устанавливает, что органы, осуществляющие противодействие незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров (Генеральная прокуратура РФ, федеральный орган исполнительной власти по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, федеральный орган исполнительной власти в области внутренних дел, федеральный орган исполнительной власти по таможенным делам, федеральная служба безопасности и другие органы исполнительной власти в пределах предоставленных им Правительством РФ полномочий) вправе предъявить в суд требование о ликвидации юридического лица в случаях непринятия юридическими лицами, занятыми деятельностью в сфере торговли (услуг), мер, указанных в обязательном для исполнения предписании органа по контролю за оборотом наркотических средств или психотропных веществ в связи с незаконным оборотом наркотических средств или психотропных веществ в помещениях юридических лиц либо иным неоднократным нарушением законодательства РФ об обороте наркотических средств или психотропных веществ в помещениях указанных юридических лиц. Нет ли в рассматриваемых положениях коллизии из-за того, что один орган выносит предписание, а другой - предъявляет требования в суд? По нашему мнению, между указанными нормами существуют определенные противоречия. Поэтому, как нам кажется, представляется целесообразным привести в единое соответствие ст. 51 и 53 Федерального закона "О наркотических средствах и психотропных веществах". Для этого в п. 1 ст. 51 рассматриваемого правового акта часть предложения "предписании органа по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ" заменить на "предписании органа, осуществляющего противодействие незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, указанного в п. 1 ст. 41 настоящего Федерального закона". Тогда как п. 2 ст. 51 этого законодательного акта исключить в части "органы, осуществляющие противодействие незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, указанные в п. 1 ст. 41 настоящего федерального закона, или".

В-третьих, из смысла п. 1 ст. 51 следует, что юридическое лицо в связи с незаконным оборотом наркотических средств или психотропных веществ по решению суда может быть ликвидировано, а может и нет. Кроме того, данное положение не закрепляет ответственности руководителя юридического лица в рассматриваемой сфере. Иными словами, за попустительство незаконному обороту наркотических средств или психотропных веществ ответственность может не наступить. Считаем целесообразным внести дополнения в ст. 19.5.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях, предусматривающие административную ответственность за непринятие в установленные сроки юридическим лицом, осуществляющим деятельность в сфере торговли (услуг), мер, указанных в предписании.

9). Меры, предусматривающие опечатывание помещений в целях воспрепятствования к доступу к наркотическим средствам, психотропным веществам и их прекурсорам; требования представления необходимых для выполнения контрольных функций объяснений и документов.

Правовой основой применения данного средства является Федеральный закон "О наркотических средствах и психотропных веществах". Часть 1 ст. 53 указанного правового акта регламентирует, что при наличии достаточных данных, свидетельствующих о нарушении порядка деятельности, связанной с оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, должностные лица органов прокуратуры, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, органов внутренних дел, таможенных органов, органов федеральной службы безопасности в пределах своей компетенции имеют право опечатывать помещения в целях воспрепятствования доступу к наркотическим средствам, психотропным веществам и их прекурсорам, требовать представления необходимых для выполнения контрольных функций объяснений и документов. Анализируя указанное положение, замечаем, что законодатель в большинстве случаев употребляет словосочетание "при наличии достаточных данных". Неконкретность этого указания может повлечь понятные проблемы у организаций при столкновении с органами, осуществляющими деятельность, связанную с противодействием незаконному обороту наркотиков. Кроме того, отсутствует конкретный перечень должностных лиц, уполномоченных осуществлять опечатывание помещений в целях воспрепятствования к доступу к наркотическим средствам, психотропным веществам и их прекурсорам, а также требовать представления необходимых документов. Из этого следует, что любое лицо, занимающее должность в вышеуказанных органах, вправе осуществлять рассматриваемые нами меры. Это, на наш взгляд, является не совсем правильным. Поэтому представляется необходимым регламентировать в законодательном порядке конкретный перечень должностных лиц, уполномоченных осуществлять контроль о нарушении порядка деятельности, связанной с оборотом наркотиков. Также законодатель не предусмотрел срок, в течение которого помещение будет находиться опечатанным, и должностное лицо, ответственное за сохранность неприкосновенности опечатанного помещения и мер, принимаемые к нему в случае нарушения. Иначе не совсем ясно, от кого и в какой форме сотрудники, осуществляющие противодействие незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их аналогов, будут требовать объяснений. Считаем целесообразным устранить пробелы в этой сфере на законодательном уровне.

Таким образом, в связи с недостатками отдельных положений существует множество проблем в реализации административно-правовых мер в сфере противодействия правонарушениям, совершаемым юридическими лицами в области оборота наркотиков. Из-за существующих пробелов и коллизий работа в сфере предупреждения правонарушений, а тем более преступлений, в сфере незаконного оборота наркотиков становится малоэффективной. Надеемся, что предлагаемые нами уточнения могли бы способствовать изменению ситуации.

Е.Н. Пашкова,

преподаватель кафедры административного права и

административной деятельности

Брянского филиала Московского университета МВД России

"Закон", N 8, август 2006 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Криминология. Общая часть: Учебник / Под ред. В.В. Орехова. СПб., 1992. - С. 140.

*(2) См.: Лозбяков В.П. Криминология и административная юрисдикция милиции. М., 1996. - С. 4.