Актуальные проблемы парламентаризма: реализация законотворческих функций (М.В. Глигич-Золотарева, "Гражданин и право", N 8 август 2006 г.)

Актуальные проблемы парламентаризма:
реализация законотворческих функций

Подведение итогов законотворческой деятельности

Доклады Совета Федерации "О состоянии законодательства в Российской Федерации" стали традиционным "отчетом" российских законодателей о проделанной работе. Данные доклады выходили уже дважды, в 2004 и 2005 г.*(1), превратившись практически в ежегодные. В них содержится немало интересной информации относительно текущего состояния правового поля страны. Так, например, за 2004 г. было принято 75 федеральных законов (33,2% всех принятых законов), в том числе 39 ратификационных (17,3%) и 8 бюджетных (3,5), а также 151 закон о внесении изменений в ранее принятые законы (66,8%). В 2005 г. эта тенденция только усилилась. Простейшие подсчеты показывают, что в случае, если не рассматривать в качестве "новых редакций" бюджетные и ратификационные законы, количество принятых целостных редакций новых федеральных законов составляет лишь 1/10 часть всего массива принятых законов.

При комплексной оценке массива законодательства становится видно невооруженным глазом, что подавляющая его часть - это законы о внесении изменений и дополнений, весьма неоднородные по своему содержанию: это и мелкие, незначительные акты (например, исправляющие наименования органов исполнительной власти*(2) и законы, радикально изменяющие нормативно-правовое регулирование значительных по своему объему сфер общественных отношений (таковы, к примеру, федеральные законы N 95-ФЗ и N 122-ФЗ). При этом сами законы "О внесении изменений и дополнений" мало связаны с "материнскими" законами: официально они и принимаются, и публикуются сепаратно, без связи друг с другом, что затрудняет восприятие и законодателями, и правоприменителями истинного смысла правовых норм, особенно если поправки вносятся в действующие законы неоднократно и в большом объеме.

Один из "рекордсменов" подобного "поправочного" законотворчества - Налоговый кодекс. В первую часть Налогового кодекса изменения и дополнения внесены с помощью 19 законов, во вторую часть кодекса - посредством принятия 89 законодательных актов*(3). Среди них оказались Таможенный кодекс, два федеральных закона со внесенными в них изменениями и дополнениями, а также определение Конституционного Суда РФ*(4). Столь активное "совершенствование" законов сложно объяснить даже с точки зрения необходимости "доведения до ума" уже сформированного массива законодательства*(5). Процветает практика принятия законов "под условием": Правительство РФ вносит в Государственную Думу плохо проработанный закон и буквально "проталкивает" его в кратчайшие сроки, мотивируя это "крайней необходимостью" для общества и государства. Закон принимается, и тут же возникает необходимость внесения в него поправок - по вполне прогнозируемым результатам неудачной правоприменительной практики. В итоге, в законы вносятся новые и новые поправки, а нормативно-правовое регулирование тех или иных сфер общественных отношений так и остается в перманентно незавершенном виде.

К числу "рекордсменов" относится и печально известный Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и новая редакция Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", т.н. закон о "монетизации льгот"*(6). Он внес изменения сразу в 153 федеральных закона, полностью или частично отменил еще 111законодательных актов, т.е. всего изменил или отменил 264 законодательных акта. По объему введенных в правовую практику норм закон превзошел все остальные законы, принятые в 2004 г.

Часть закона действительно посвящена разграничению полномочий, как это следует из его названия. Однако закон содержит также регулирование совершенно иных вопросов - социальной защиты, размеров социальной помощи и механизмов ее доведения до граждан, а также регулирование отдельных предметов ведения Российской Федерации. Каждому законодательному акту, в который вносятся изменения, в законе посвящена отдельная статья в форме закона о внесении изменений, что привело к отсутствию внутренней, содержательной связи между статьями закона. Как представляется, объединение в одном акте столь разнородного правового материала некорректно - и с точки зрения законотворчества, и с точки зрения правоприменения. В силу объема (около 800 страниц) и сложности текста закон оказался труден для понимания, что отчасти и стало причиной столь неудачного претворения в жизнь его положений.

Обращает на себя внимание срочность принятия закона. Его проект был внесен Правительством в Государственную Думу 31 мая 2004 г., в первом чтении закон был принят 2 июля, а 5 августа - во втором и третьем чтении, и уже 8 августа закон был одобрен Советом Федерации. Учитывая гигантский объем работы (требующей анализа около 250 федеральных законов), чрезвычайную сложность понимания законопроекта, этого ограниченного временного отрезка оказалось явно недостаточно для получения качественного законодательного продукта. Кроме того, Правительство вносило в законопроект поправки на всех этапах его рассмотрения в Государственной Думе*(7), чем усложняло работу законодателей.

Таким образом, слагаемые "успеха" "сто двадцать второго" закона оказались просты: Правительство РФ внесло в Государственную Думу недоработанный и некачественный законопроект; Государственная Дума и законодательные органы субъектов РФ попали в жесткий цейтнот; Совет Федерации "не решился отклонить указанный Федеральный закон"*(8). Неудивительно, что при реализации принимаемых федеральных законов, особенно тех, в которых содержатся ссылки на подзаконные акты Правительства, возникают серьезные проблемы - ведь последнее "не имеет привычки" предоставлять проекты таких актов вместе со вносимыми законопроектами, их подготовка начинается, как правило, уже после вступления в силу соответствующих федеральных законов. А ведь некоторые из законов вообще не могут нормально применяться без соответствующих подзаконных актов!

В целом законотворческий процесс на современном этапе можно охарактеризовать следующими негативными тенденциями:

- отсутствие системности принимаемого законодательства, разрозненность законодательных актов, отсутствие их соотносимости не только между собой, но и с Конституцией РФ; противоречия между нормами разных законов (системность стратегических программно-целевых установок государственной политики при принятии законов соседствует с бессистемностью среднесрочных и текущих задач), отсутствие серьезных концептуальных документов, обеспечивающих полноту и внутреннюю непротиворечивость целевых установок законотворческой деятельности;

- акцент на "поправочном" законотворчестве, практика внесения изменений в совокупность разрозненных законодательных актов одним законом; изменения порой вносятся в федеральные законы об изменениях в другие федеральные законы; узость тематики большинства законов, недостаточное количество кодифицированных актов и новых редакций законов, загромождение массива действующего законодательства избыточным количеством новых актов;

- значительное количество отсылочных норм и подзаконных актов, регулирующих правоотношения вместо законов; недостаточная подготовка условий для введения законов в действие; отсутствие должного учета тех нормативных актов, которые следует принять либо скорректировать в связи с принятием закона; запаздывание финансово-бюджетного регулирования; отсутствие правовых, финансовых и организационных ресурсов, обеспечивающих реализацию закона;

- необоснованное введение в тексты законов новых терминов и необычных правовых конструкций; неудачные наименования и нумерация законов*(9), а также во многом несовершенный порядок официальной публикации федеральных законов*(10);

- запаздывание законодательного регулирования, что ведет к его низкой эффективности и необходимости постоянной коррекции законов в связи с изменением обстановки; практика неравномерного вступления в силу разных норм законодательных актов и несвоевременного признания их утратившими силу;

- нарушение временных сроков рассмотрения и принятия законов; принятие законов сразу в трех чтениях; отсутствие в законодательном процессе эффективных механизмов учета мнения субъектов Российской Федерации; отсутствие надлежащего парламентского контроля за деятельностью исполнительных органов власти по подготовке к реализации законов, а также эффективного мониторинга применения законов и др.

Эрозия законодательных стандартов как итог законотворчества

Анализ итогов законодательной деятельности со всей ясностью демонстрирует узловые точки неэффективности законотворческого процесса. Однако несмотря на констатацию проблем, в нашей стране они успели уже обрести хронический характер. Сложившаяся модель законотворчества устойчиво не реагирует на очевидные сигналы о необходимости совершенствования. В результате получается настоящий "заколдованный круг": по результатам негативной правоприменительной практики федеральный законодатель кивает на Правительство (вносящее в Государственную Думу "сырые" законопроекты и "продавливающее" их), Правительство - на федерального законодателя*(11), и вместе они кивают на субъекты Федерации, не вовремя и без особого энтузиазма приступающие к реализации законов.

Надо сказать, что последние также находят уважительные причины для объяснения негативных социально-экономических последствий реализации законов. Дело при этом не двигается с "мертвой точки": некачественные законы принимались, принимаются и будут приниматься, причем вал их нарастает с каждым "часом голосования"*(12).

Для описания этого феномена известным американским правоведом Винсентом Остромом был введен термин "эрозия законодательных стандартов"*(13). Подразумевает он законотворческие реалии США второй половины ХХ в., но применим в полной мере и к России. Под эрозией законодательных стандартов Остром понимает экспансию федеральной законодательной власти во всех сферах общественных отношений, сопровождающуюся падением качества самого законодательства и фактической передачей нормотворчества исполнительной власти.

"По мере смягчения Конгрессом: конституционных стандартов, определяющих как полномочия, так и способы их реализации, - пишет Остром, - мы наблюдаем весьма существенную экспансию общенациональной законодательной власти, захватывающей все более широкие области жизни американского общества. Но этот процесс сопровождается падением внимания к качеству законодательства. Вместо того, чтобы устанавливать адекватные стандарты, которые санкционируют действия исполнительной власти и в то же время ставят пределы осуществления исполнительных прерогатив, современное законодательство все чаще принимает формы декларирования некой общественной цели, предоставляя какому-либо исполнительному органу полномочия для достижения этой цели и одновременно наделяя его полномочиями формулировать "необходимые" правила и распоряжения. Фундаментальное полномочие нормотворчества передается исполнительной ветви власти. При этом должностные лица в центре и на местах неизбежно меняют свои конституционные обязанности на средства национального казначейства"*(14).

Описания американского опыта законодательной деятельности второй половины ХХ в. до боли напоминают современные российские проблемы. Эрозия законодательных стандартов в нашей стране стала закономерным результатом многолетней практики ситуативного нормотворчества, когда многочисленные законы и иные нормативные правовые акты принимались в спешке, без должной проработки. Здесь в полной мере сказались и экспансия федерального законодателя, и снижение качества законов, и передача законотворческой функции Правительству, и вертикальное перераспределение финансовых средств, и "компетенционная депрессия", "ловушка центрального правительства"*(15), и многое другое. Если обобщить все эти негативные черты, то получится, что главным результатом эрозии законодательных стандартов становится законодательство, не отвечающее требованиям времени и не способное эффективно урегулировать общественные отношения.

Кризис парламентских институций как причина
эрозии законодательных стандартов

Очевидно, что указанные процессы не являются каким-то эпизодическим явлением в законодательной жизни - они превратились уже в тенденцию многих парламентов мира. Почему парламентские механизмы оказались вдруг неспособны производить качественные законы? Какого рода изменения все сильнее охватывают законодательный (представительный) сегмент государственной власти, негативно отражаясь на законотворческой практике? Как это может в дальнейшем отразиться на парламентских институциях?

Многие теоретики и практики парламентаризма сходятся в одном - сегодня мы наблюдаем общий кризис традиционных форм демократии*(16). Глобализация, общемировая интеграция, изменение условий жизни, технологическая революция принижают значение и роль парламентов и усиливают аналогичные характеристики исполнительной власти.

Власть становится все более технократичной, на первый план выходят исполнители, а не законодатели, которые, в свою очередь, все более примитивизируются. Парламент оттесняется на периферию общественной жизни. Исполнители дирижируют и большинством голосов проводят нужные им решения*(17).

Законодательная среда за последнее время также претерпела существенные модификации. Законодательство становится технически все более сложным и фактически неподконтрольным парламенту. Проблема коснулась и отношений парламента с исполнительной властью - политические партии успешно отстаивают здесь интересы правительства, что тоже не способствует повышению качества принимаемых законов. Все это уменьшает влияние парламента на законодательную деятельность. Особенно остро проблема стоит в тех случаях, когда парламенты не работают активно на предзаконодательном этапе нормотворчества, т.е. не разрабатывают законы самостоятельно*(18).

Повторимся, указанные выше "болезни" законотворчества характерны в той или иной мере не только для России, но и для многих других стран. Какие механизмы используются для их преодоления? Одним из основных является организация парламента по партийному принципу. Как заметил в одном из своих выступлений Президент РФ, она вводится для того, "чтобы люди наши, когда идут на выборы, выбирали не просто хорошего человека, а выбирали бы хорошего человека с понятными политическими убеждениями, и чтобы этот человек нес двойную ответственность перед страной - перед избирателями и перед партией, с идеями которой он идет на выборы"*(19). Насколько политическое структурирование парламента действительно полезно при осуществлении им своих законотворческих функций?

Вот что писал по этому поводу выдающийся русский философ Иван Ильин: "Партия выдвигает совсем не лучших людей, а согласных с нею и послушных ей". Лучшие, выдающиеся и энергичные люди считаются опасными для демократии и посему "задвигаются". Посредством партийных выборов, списков и пропорциональной системы "государственное дело превращается в мелкий базар политических спекулянтов... в политический разврат". Партийность - политическая болезнь. Она "создана для того, чтобы отбирать худших... Партийность прямо гонит лучших людей из политики"*(20). В качестве основных черт кризиса демократии Ильин указывал на то, что она не обеспечивает качественного отбора, основывается на безответственности и некомпетентности, да и сами по себе выборы ничего никому не гарантируют. Среди проявлений кризиса демократии - абсентеизм, парламентский торг и популизм*(21). Демократия, по мнению Ильина, "разваливается именно вследствие ее партийного строения". Партия - это часть, посягающая на целое. Писал Ильин и о вырождении демократии через партийность*(22).

"Партии - это зло, свойственное демократическому правлению", - это слова уже другого автора, жившего в совершенно иную историческую эпоху. Они принадлежат Алексису де Токвилю и были высказаны им в его знаменитой книге "Демократия в Америке"*(23) почти за сто лет до Ильина. "Природа демократии такова, - отмечает Токвиль, - что она заставляет народные массы не подпускать выдающихся людей к власти... Те, кто рассматривает всеобщее избирательное право как гарантию хорошего выбора, сильно заблуждаются. У всеобщего избирательного права есть другие преимущества, но только не это"*(24).

Этим словам уже около двухсот лет, но они по-прежнему актуальны! Уже упомянутый Винсент Остром также критикует практику "партийных машин" и "правления партийных боссов"*(25). А выдающийся британский общественный деятель и парламентарий Эдмунд Берк еще в конце XVIII в. порицал Национальное Собрание Франции за неадекватность его состава. По мнению Берка оно состояло из "провинциальных адвокатов, стряпчих, муниципальных чиновников, врачей, деревенских кюре", вряд ли годных к нормальному законотворчеству*(26).

Из изложенного следует, что одной из главных причин резкого падения качества законодательства и усиления роли правительства является противоречие, лежащее в самой сути парламентаризма: между его представительными и законодательными полномочиями. Представительный характер законодательной власти выражается в том, что она должна выражать (представлять) интересы населения (избирателей), выражать волю народа, соответствующим образом формироваться и осуществлять свои функции. Законодательная же функция непосредственно связана с принятием законов, эффективно регулирующих общественные отношения. Нетрудно выявить антагонизм между этими ипостасями парламентаризма: современное законодательство является уделом профессионалов, в то время как посредством механизма выборов и партийного представительства в парламент, как правило, рекрутируются люди, обладающие иными качествами, от которых профессионализм в области законотворчества не требуется.

В проекте "Основного государственного закона Российской империи", разработанном "Союзом освобождения" и опубликованном Петром Струве в Париже в 1905 г., присутствует типичное заблуждение относительно того, что представители народа в парламенте могут эффективно законодательствовать. В проекте говорилось, что первая палата создает "непосредственную связь избирателя с законодательной властью", а вторая палата призвана выражать многообразие составных частей России.

Таким образом предполагалось добиться равновесия двух сторон политической. Все было бы правильно в этом утверждении, если бы не одно "но": если обе палаты парламента осуществляют представительные функции, непонятно тогда, кто в таком случае будет заниматься законотворчеством? Негативный исторический опыт отечественного парламентаризма в период с 1906 по 1917 г. показал - первый российский парламент не обеспечил создание нормальной законодательной базы государства, и даже более того - Государственная Дума в тот период активно препятствовала полезным для страны реформам П.А. Столыпина.

"Право мудрых" против писаного закона

В этой связи примечательно, что наиболее выдающиеся правовые системы, широко применяемые до сих пор, создавались именно высокопрофессиональным и отчасти элитарным нормотворческим сообществом. Таковы римское частное право, Кодекс Наполеона, общее право Великобритании и США и др. Рассмотрим некоторые примеры подробнее.

Обособление юриспруденции в самостоятельную отрасль знаний в Древнем Риме во II-I вв. до н.э. стало результатом практической деятельности юристов по толкованию законов. Со временем эта деятельность приобрела статус источника права. В трудах римских юристов получили детальное обоснование институты и нормы действующего на тот момент права. Рост значения юриспруденции явился результатом развития идеологии обширных слоев древнеримского общества, заинтересованных в усилении правовой охраны частной собственности и в то же время выступавших против законодательной деятельности государства в сфере имущественных отношений, полагаясь более на советы и консультации немногих избранных юристов ("право мудрых"), нежели на писаный закон*(27).

Расцвет римской юриспруденции приходится на эпоху ранней империи (I в. до н.э. - III в. н.э.). В тот период императоры, стремясь ограничить законодательную власть сената, предоставили наиболее выдающимся юристам право давать разъяснения и толкования действующих правовых норм, обязательные для всех должностных лиц и судей. Разъяснения правоведов тем самым были приравнены к закону. Со второй половины III в., когда законодательная власть сосредоточилась в руках императоров, пожалование такой привилегии прекратилось, и римская юриспруденция пришла в упадок. Однако вследствие рецепции римского права его принципы были усвоены правовыми системами многих стран Европы. Под влиянием римской цивилистики сложились классические правовые доктрины, которыми мы пользуемся вплоть до сегодняшнего дня. Римское право - это одно из наиболее выдающихся законодательных достижений всей истории человечества! И создавалось оно именно как "право мудрых" - не императорами и сенатом, а профессиональными нормотворцами*(28).

Можно вспомнить, что и в средние века светское право формировалось сообществами легистов-глоссаторов, образовавшимися при университетах и дворах некоторых монархов, ведущих независимую от церкви политику. В их трудах излагались не только теоретические положения, но и нормы права. Один из таких легистов, Эйке фон Репков в начале XIII в. составил "Саксонское зерцало" - сборник норм обычного права и судебной практики северо-восточной Германии, применявшихся впоследствии во многих немецких землях и городах в качестве источника правовых норм довольно длительное время.

Разработки американских мыслителей (Пейна, Джефферсона, Гамильтона, Франклина и др.) послужили базой для изложения Декларации независимости Соединенных Штатов и Конституции США 1787 г., убедительно показавшей свою жизнеспособность в течение более чем двухсот лет*(29). Исключительно профессионалами создавался и знаменитый Гражданский кодекс Франции 1804 г., так называемый Кодекс Наполеона, действующий там по сей день*(30). Высококвалифицированным судейским сообществом создается общее право в Великобритании и США.

Все эти, равно как и многие другие примеры такого рода подтверждают простую истину - каждая сфера деятельности требует определенного уровня профессионализма и погружения в соответствующую проблематику. Законотворчество не является исключением из правила. Писать законы должны законодатели, представлять народ - его представители, а исполнять законы - исполнительная власть. Все это совершенно разная деятельность, требующая разных навыков. Ни представители народа, ни исполнители не смогут стать эффективными законодателями. Но верно и обратное - законодатели не смогут нормально осуществлять исполнительские и представительские функции.

Метаморфозы парламентаризма

Итак, можно сделать вывод о том, что традиционный порядок формирования парламента (путем всенародных выборов) по целому ряду позиций противоречит его функциям, причем рано или поздно этот антагонизм начинает давать свои отрицательные плоды. Что следует предпринять в сложившейся ситуации? Какие метаморфозы в ближайшее время действительно могут произойти с парламентаризмом?

Как представляется, целесообразно осуществить организационное и институциональное обособление представительной и законодательной функций парламента в двух разных палатах. Законотворческая палата должна состоять из законодателей-профессионалов и располагать высококвалифицированным аппаратом для осуществления своих функций*(31). Вопрос о ее формировании пока открыт. Скорее всего, это могут быть паритетные начала (в формировании палаты должны участвовать глава государства, представительная палата и высшие судебные органы). Представительная палата парламента формируется путем традиционных выборных механизмов для выражения интересов избирателей посредством одобрения/неодобрения законов, принятых законодательной палатой. Так удастся нейтрализовать противоречия между законодательной и представительной функциями парламента, примирить обе его составные части, обе функции.

Правительство при такой легислатуре превращается в то, чем оно должно являться изначально - в орган исполнительной власти. Правительство в целом лишается своей нормотворческой функции, что коренным образом меняет его структуру, функции и компетенцию. Принятие Правительством нормативных актов не допускается за исключением отдельных случаев делегирования парламентом права на законотворчество, условия и сроки которого четко оговариваются специальным передаточным актом, причем удовлетворительность использования такого рода полномочий подлежит парламентскому контролю, а сами полномочия - отзыву. Внимание Правительства должно быть сосредоточено на выполнении законов, а не на их написании и истолковании.

Неясными в этой системе остаются статус и способ формирования палаты парламента, представляющей интересы регионов в федеративном государстве. Практика ее функционирования в нашей стране показала, что увлечение институциональными аспектами в пику функциональным не всегда приносит позитивный результат. На сегодня страна имеет уже третий и, судя по всему, не последний вариант формирования Совета Федерации. Идет постоянная дискуссия о необходимости выборов или назначения сенаторов, коррекции их статуса (представители либо главы регионов). Однако разные способы формирования палаты отнюдь не мешают расширению эрозии законодательных стандартов.

Кроме верхней палаты Федерального Собрания в стране имеются и иные органы (Государственный совет, Совет законодателей) и механизмы учета мнения регионов, которые однако эффективными также не назовешь. Выходом из сложившейся ситуации мог бы стать упор на основную функцию верхней палаты, а именно: на представительство регионов в федеральном законодательном процессе, что потребует создания механизмов обеспечения именно данной функции (например, посредством ратификации субъектами Федерации законодательных актов, принятых законодательной палатой и одобренных палатой представителей) без создания специального парламентского органа*(32).

Начало исследованию современных процессов преобразования властных институтов в условиях глобализации было положено известным футурологом Элвином Тоффлером в его книге "Метаморфозы власти"*(33). Он написал: "Существуют серьезные причины полагать, что силы, в настоящее время сотрясающие власть на каждом уровне человеческого общества, станут в ближайшие годы еще более интенсивными и всеобъемлющими. Подобно тому, как смещения и разломы тектонических плит приводят к землетрясению, это массовое реструктурирование властных взаимоотношений приведет к редчайшему событию в человеческой истории - к революции самой природы власти"*(34). Тоффлером были намечены основные векторы "метаморфоз власти" на уровне государственного управления, среди которых: замена "медлительных бюрократий" мелкими "демассифицированными рабочими единицами", "выравнивание" либо уничтожение иерархии в целях ускорения принятия решений, замена бюрократической организации информационными системами свободного потока, а также резкое увеличение численности и разнообразия организационных форм*(35).

Метаморфозы парламентских механизмов вполне укладываются в русло такого подхода. В условиях общего кризиса традиционных форм демократии никакая реформа легислатуры не станет успешной, если она не будет подразумевать ревизию постулатов традиционного понимания парламентаризма, а также установившегося баланса между исполнительной и законодательной властями.

М.В. Глигич-Золотарева,

кандидат юридических наук,

старший научный сотрудник Института государства и права РАН

"Гражданин и право", N 8 август 2006 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Электронные версии докладов доступны на официальном сайте Совета Федерации: www.council.gov.ru.

*(2) Несмотря на то, что практика включения в текст законов наименований органов исполнительной власти уже давно была признана несостоятельной (наименования некоторых органов меняются чаще, чем можно позволить себе менять тексты федеральных законов), нормы, запрещающей это делать, пока не существует. Единственный документ, где содержатся аналогичные требования к текстам законопроектов - это методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов, действующие в рамках Государственной Думы (рекомендации доступны на официальном сайте Государственной Думы: www.duma.gov.ru). Аналогичные рекомендации существуют и в Администрации Президента РФ. Но это внутренние документы, имеющие рекомендательный характер.

*(3) Эти и аналогичные данные приведены по состоянию на I квартал 2006 г.

*(4) Отсюда видно, что распространена также практика внесения изменений в федеральные законы другими законами, не относящимися к категории законов "О внесении изменений и дополнений" (поправки в Налоговый кодекс, к примеру, вносились: Таможенным кодексом)

*(5) Всего в настоящий момент в Российской Федерации действует по разным данным от 2195 до 2250 федеральных законов. Их перманентное "совершенствование" далеко не всегда оказывает положительное воздействие на всю систему законодательства.

*(6) СЗ РФ. 2004. N 35. Ст. 3607. За полтора года своего существования данный закон был изменен уже 11 раз!

*(7) 363 поправки были внесены Правительством РФ в последние три дня приема поправок, в последний же день Правительством были внесены поправки, расширившие список предлагаемых к частичной или полной отмене законодательных актов с 41 до 111. Всего же предложено было внести в законопроект около 3400 поправок (по материалам доклада Совета Федерации "О состоянии законодательства в Российской Федерации за 2004 г.")

*(8) Цит. по: доклад Совета Федерации "О состоянии законодательства в Российской Федерации за 2004 год" // Электронная версия доклада доступна на официальном сайте Совета Федерации: www.council.gov.ru.

*(9) Нумерация федеральных законов начинается заново каждый год, вследствие чего имеется 11 федеральных законов N 122-ФЗ (из них 6 - о внесении изменений), 8 законов N 184-ФЗ, 5 законов N 95-ФЗ (из них 4 - о внесении изменений) и 4 закона N 199-ФЗ (из них 3 - о внесении изменений), причем все они отличаются только датой принятия. Что касается названий законов, то некоторые из них невозможно воспроизвести вербально без специальной подготовки; кроме того, названия законов часто не соответствуют их содержанию (таковы, в частности, федеральные законы N 184-ФЗ, N 122-ФЗ и др.)

*(10) Как известно, первоначальный текст закона и поправки в него с точки зрения обнародования никак не связаны между собой и официально даже публикуются отдельно

*(11) Последний пример такого рода - это дискуссия между Президентом РФ и министром образования на заседании Совета по реализации приоритетных национальных проектов 7 апреля 2006 г. На вопрос Президента, почему около 80 тыс. учителей остались без полагающихся им в рамках национальных проектов выплат, министр ответил, что в Государственной Думе по непонятным причинам соответствующие нормы законопроектов оказались вычеркнуты

*(12) Так в практике работы Государственной Думы называется время, за которое депутаты одобряют практически без обсуждения значительное количество законов.

*(13) Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество / Пер. с англ. М., 1993. С. 147.

*(14) Там же. С. 137, 147.

*(15) Данный термин также принадлежит В. Острому (см. указ. соч.) и обозначает непропорциональное доминирование в сфере разграничения полномочий федеральных органов исполнительной власти.

*(16) См. об этом: Бикамерализм в европейских парламентах: учет интересов и согласование позиций // Материалы международного семинара. М., 2003.

*(17) Там же. С. 48.

*(18) Там же. С.134.

*(19) См.: Стенограмма заседания Совета законодателей. 18 февраля 2003 г. С. 35-36.

*(20) Ильин И. Собр. соч. в 10 т. Т. 2. Кн. 2. М., 1993. С. 22-24, 33, 36.

*(21) Ильин И. Указ. соч. С. 193-199.

*(22) Ильин И. О грядущей России. Избранные статьи. М., 1993. С. 43, 44.

*(23) Токвиль А. де. Демократия в Америке. М., 2000. С. 144.

*(24) Там же. С. 162.

*(25) Остром В. Указ. соч. С. 271.

*(26) История политических и правовых учений / Под ред. О.Э. Лейста. М., 2002. С. 411.

*(27) Там же. С. 65, 68.

*(28) К числу самых известных римских юристов принадлежали Гай, Папиниан, Павел, Цельс, Ульпиан и Модестин (выдержки из их сочинений содержат знаменитые дигесты Юстиниана; см.: История политических и правовых учений... С. 69).

*(29) Там же. С. 92-24, 363.

*(30) При Наполеоне во Франции был даже четырехпалатный парламент: в первой палате текст закона разрабатывался и обсуждался, во второй - принимались решения, в третьей - происходило голосование и лишь четвертая палата одобряла текст закона (см.: Байон С. Бикамерализм в европейских парламентах: учет интересов и согласование позиций / Материалы международного семинара. М., 2003. С. 40).

*(31) При этом создание при существующих палатах парламента сильного и профессионального аппарата, способного заниматься законотворчеством, само по себе не решит проблему - приспособленным к составлению качественных законов должен быть сам состав хотя бы одной из палат.

*(32) Аналогичный механизм применяется в США при принятии поправок к Конституции и в Российской Федерации в аналогичном случае. Главный недостаток данного механизма - это его длительность и неповоротливость. Однако его вполне можно преодолеть посредством определенных процессуальных ограничений.

*(33) Тоффлер Э. Метаморфозы власти / Пер. с англ. М., 2002.

*(34) Там же. С. 24.

*(35) Там же. С. 277-278.