Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11 февраля 2008 г. N 17АП-245/08

г. Пермь

11 февраля 2008 г.

Дело N А50-16644/2007

Резолютивная часть постановления объявлена 6 февраля 2008 года.

В полном объеме постановление изготовлено 11 февраля 2008 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Нилоговой Т.С.,

судей Мещеряковой Т.И.,

Риб Л.Х.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Ромашкиной И.А.

при участии:

от заявителя (Управление ЖКХ Администрации г. Перми): Афанасьева А.В., доверенность от 05.07.2008 г., паспорт

от заинтересованного лица (Государственная жилищная инспекция Пермского края): Игнатьева К.В., доверенность от 09.01.2008 г., удостоверение; Плешков А.В., доверенность от 17.01.2008 г., удостоверение

от третьего лица (ООО "РосОптСтрой"): не явился, извещен надлежащим образом

от третьего лица (МУ "Технический надзор за капитальным ремонтом"): Ворохов А.В., доверенность от 28.12.2007 г., удостоверение

рассмотрев в заседании суда апелляционную жалобу заинтересованного лица - Государственной жилищной инспекции по Пермскому краю

на решение Арбитражного суда Пермского края

от 13.12.2007 г.

по делу N А50-16644/2007

принятое судьей Швецовой О.А.

по заявлению Управления ЖКХ Администрации г. Перми

к Государственной жилищной инспекции Пермского края

третьи лица: ООО "РосОптСтрой", МУ "Технический надзор за капитальным ремонтом"

об оспаривании постановления о привлечении к административной ответственности

установил:

Управление жилищно-коммунального хозяйства Администрации г. Перми (далее - заявитель, Управление, УЖКХ) обратилось в Арбитражный суд Пермского края с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Государственной жилищной инспекции Пермского края (далее - заинтересованное лицо, административный орган, инспекция) от 27.08.2007 г. N 1166/1 по делу об административном правонарушении, которым заявитель привлечен к административной ответственности по ст. 7.22 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) в виде штрафа в сумме 40 000 рублей.

Решением Арбитражного суда Пермского края от 13.12.2007 г. заявленные требования удовлетворены, постановление признано незаконным и отменено.

Административный орган с решением суда первой инстанции не согласен и по основаниям, изложенным в апелляционной жалобе, просит его отменить, ссылаясь на доказанность вины заявителя во вменяемом ему правонарушении, так как им своевременно и в полном объеме не были предприняты все необходимые и действенные меры по надлежащему контролю и надзору за работой подрядной организации при выполнении муниципального заказа по капитальному ремонту общего имущества спорного многоквартирного дома.

Представители административного органа доводы, изложенные в апелляционной жалобе и письменных пояснениях, поддержали в полном объеме, в судебном заседании пояснили, что вина УЖКХ заключается в бездействии, которое повлекло неподготовленность подрядчика к выполнению работ по ремонту кровли, то есть не проведены мероприятия по подготовке проектно-сметной документации, на что указано в оспариваемом постановлении, не осуществил должный контроль.

Заявитель с доводами апеллятора не согласен по основаниям, изложенным в письменном отзыве, ссылаясь на отсутствие вины во вменяемом ему административном правонарушении, оснований для отмены решения суда первой инстанции не усматривает.

В судебном заседании представитель заявителя указал, что оспариваемое постановление не содержит четкой формулировки события административного правонарушения. При выполнении работ подрядчиком Управлением были выявлены нарушения, соответственно, контрольные функции заявителем были осуществлены надлежащим образом и необходимые меры приняты своевременно. Ссылку инспекции на ст. 48 Градостроительного кодекса РФ считает несостоятельной, поскольку в данном случае производились работы только по утеплению кровли, конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объекта не затрагивались. Кроме того, отсутствие проектной документации, по мнению УЖКХ, не влияет на качество работ, а после инспекционной проверки с ГЖИ были согласованы узлы утепления кровли, узлы примыкания к парапету.

Представитель третьего лица (МУ "Технический надзор за капитальным ремонтом") доводы административного органа также считает необоснованными по мотивам, изложенным в письменном отзыве, которые являются аналогичными доводам Управления.

Третьим лицом (ООО "РосОптСтрой"), надлежащим образом извещенным о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в судебное заседание представитель не направлен, письменный отзыв на жалобу не представлен, в силу ч.3 ст.156, ст.266 Арбитражного процессуального кодекса РФ (далее - АПК РФ) неявка лиц, участвующих в деле, не является препятствием для рассмотрения апелляционной жалобы.

В судебном заседании удовлетворено ходатайство заявителя о приобщении к материалам дела дополнительных документов, а также ходатайство заинтересованного лица о приобщении к материалам дела письменных пояснений к апелляционной жалобе.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном ст.ст. 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения N 1166 от 27.06.2007 г. Государственной жилищной инспекцией Пермского края проведена внеплановая проверка технического состояния жилого дома по адресу: г. Пермь, ул. Коммунистическая, 87, по результатам которой составлен акт N 1166 от 28.06.2007 г. и вынесено предписание N 1166/1 от 13.07.2007 г.

В ходе проверки административным органом обнаружены нарушения правил содержания и ремонта жилого дома, а именно: производство работ капитального ремонта кровли осуществляется без проектно-сметной документации, кровельное покрытие выполнено без примыкания к парапетам, к стенам машинного отделения лифтовой шахты, что привело к затоплению квартир на 8, 9 этажах дома.

22.08.2007 г. инспекцией составлен протокол об административном правонарушении N 1166/1 и 27.08.2007 г. вынесено постановление.

Данным постановлением от 27.08.2007 г. N 1166/1 по делу об административном правонарушении Государственной жилищной инспекцией Пермского края УЖКХ признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ст. 7.22 КоАП РФ, и подвергнуто наказанию в виде штрафа в размере 40 000 рублей, поскольку производство капитальных работ осуществлялось без проектно-сметной документации и произошло затопление квартир NN 36, 70, 212, 213, 215, 216 при капитальном ремонте кровли.

Установленные обстоятельства квалифицированы инспекцией как нарушение заявителем положений п.п. 4.6.1.16, 4.6.2.1 Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденных Постановлением Госстроя России от 27.09.2003г. N 170.

Не согласившись с указанным постановлением, УЖКХ обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании его незаконным и отмене.

При рассмотрении дела суд первой инстанции пришел к выводам об отсутствии в действиях заявителя состава правонарушения, предусмотренного ст.7.22 КоАП РФ, поскольку виновное бездействие Управления не доказано в связи с проведением 25-26.06.2007 г. выездного совещания, в ходе которого установлено, что ведутся работы по устранению замечаний. Суд также посчитал, что в материалах дела отсутствуют достаточные доказательства виновности заявителя, т.е. его бездействия, которое повлекло неподготовленность подрядчика к выполнению работ.

Заслушав представителей лиц, участвующих в деле, изучив представленные доказательства в их совокупности в порядке ст.71 АПК РФ, суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда об отсутствии состава правонарушения являются ошибочными в силу нижеследующего.

В соответствии со ст.7.22 КоАП РФ нарушение лицами, ответственными за содержание жилых домов и (или) жилых помещений, правил содержания и ремонта жилых домов и (или) жилых помещений, влечет наложение административного штрафа.

Как правильно указано судом первой инстанции, Управление является субъектом ответственности по ст.7.22 КоАП РФ как орган, обязанный обеспечить контроль за надлежащим состоянием жилищного фонда.

В силу ст. 14, 30 Жилищного кодекса Российской Федерации к компетенции органов местного самоуправления относится осуществление контроля за использованием и сохранностью муниципального жилищного фонда, соответствием жилых помещений данного фонда установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства.

Согласно Положению об управлении жилищно-коммунальным хозяйством администрации города Перми, утвержденному решением Пермской городской думы от 12.09.2006 г. N 215, Управление является функциональным органом администрации г. Перми; одной из основных целей деятельности управления является обеспечение технического надзора за проведением капитального ремонта муниципального жилищного фонда, объектов инженерной инфраструктуры, осуществление функций муниципального заказчика при размещении заказов, в том числе на выполнение работ для муниципальных нужд, а также приемки выполненных работ и оценки их качества.

Порядок обслуживания и ремонта жилищного фонда определен в Правилах и нормах технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденных Постановлением Госстроя РФ от 27.09.2003 г. N 170 (далее - Правила).

Согласно п.п. 4.6.1.16, 4.6.2.1 Правил работы по смене кровли должны быть организованы таким образом, чтобы не допускать увлажнения перекрытий зданий атмосферными осадками. К ремонту крыш с раскрытием кровли разрешается приступать только при наличии на месте всех необходимых строительных материалов, заготовок и благоприятного прогноза погоды. Не допускается увлажнение утеплителя. Замена потерявшего свои свойства утеплителя в результате протечек производится при капитальном ремонте кровель в совмещенных вентилируемых кровлях по специально разработанному проекту.

Факты отсутствия проекта капитальных работ на спорном доме, некачественного выполнения подрядных работ по ремонту кровли и затопления квартир подтверждаются материалами дела и заявителем не оспариваются.

По мнению административного органа, имело место бездействие заявителя, которое повлекло неподготовленность подрядчика к выполнению работ, в связи с чем, работы по ремонту кровли были произведены без проектно-сметной документации. Отсутствие проекта работ (техническое решение по ремонту кровли) повлекло некачественное проведение ремонтных работ, что привело впоследствии к протечкам в квартирах спорного дома. Данные обстоятельства в целом нашли свое отражение в оспариваемом постановлении.

Исходя из содержания постановления следует, что вина заявителя заключается в том, что им своевременно и в полном объеме не были предприняты все необходимые меры по надлежащему контролю и надзору за работой подрядной организации при выполнении муниципального заказа по капитальному ремонту общего имущества многоквартирного дома.

Суд апелляционной инстанции полагает, что материалами дела подтверждается наличие события и вина УЖКХ во вменяемом ему административном правонарушении.

Согласно ст. 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (п. 2 ст. 2.1 КоАП РФ).

Из материалов дела следует, что работы по капитальному ремонту кровли многоквартирного жилого дома по ул. Коммунистической, 87, в г.Перми проводились на основании муниципального контракта от 10.05.2007 г. N 18, заключенного УЖКХ (заказчик) с ООО "РосОптСтрой" (подрядчик) (л.д. 15-22 т.1). Согласно контракту подрядчик обязался выполнить по заданию заказчика работы по капитальному ремонту общего имущества многоквартирных домов, в том числе и спорного дома.

В соответствии с Приложением N 1 Положения об организации и проведении реконструкции, ремонта и технического обслуживания жилых зданий, объектов коммунального и социально-культурного назначения, утвержденного Приказом Госкомархитектуры от 23.11.1988 г. (ВСН 58-88 (р)), капитальный ремонт здания - это ремонт здания с целью восстановления его ресурса и улучшения эксплуатационных показателей.

Согласно п.5.1 ВСН 58-88 (р) капитальный ремонт должен включать устранение неисправностей всех изношенных элементов, восстановление или замену (кроме полной замены каменных и бетонных фундаментов, несущих стен и каркасов) их на более долговечные и экономичные, улучшающие эксплуатационные показатели ремонтируемых зданий.

В соответствии с п.3 ст. 48 Градостроительного кодекса РФ архитектурно-строительное проектирование осуществляется путем подготовки проектной документации применительно к объектам капитального строительства и их частям, строящимся, реконструируемым в границах принадлежащего застройщику земельного участка, а также в случаях проведения капитального ремонта объектов капитального строительства, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов.

Суд апелляционной инстанции считает, что в данном случае для проведения капитального ремонта требовалась подготовка проектной документации. Кровля является одним из элементов крыши, которая в свою очередь является конструктивным элементом жилого здания. Работы по капитальному ремонту кровли являются теми работами, которые затрагивают конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности всего здания, поскольку крыша, как конструктивный элемент, обеспечивает безопасную и комфортную эксплуатацию всего жилого дома.

Согласно п.1.4 ВСН 41-85 (р) (Инструкция по разработке проектов организации и проектов производства работ по капитальному ремонту жилых зданий, утверждена приказом Госстроя СССР от 18.04.1985 г. N 109) осуществление капитального ремонта без утвержденных проекта организации капитального ремонта и проекта производства работ запрещается.

Согласно ст.743 Гражданского кодекса РФ подрядчик обязан осуществлять строительство и связанные с ним работы в соответствии с технической документацией, определяющей объем, содержание работ и другие предъявляемые к ним требования, и со сметой, определяющей цену работ. При отсутствии иных указаний в договоре строительного подряда предполагается, что подрядчик обязан выполнить все работы, указанные в технической документации и в смете (ч.1). Договором строительного подряда должны быть определены состав и содержание технической документации, а также должно быть предусмотрено, какая из сторон и в какой срок должна предоставить соответствующую документацию (ч.2).

В силу ч.1 и 2 ст.740, ст.763 Гражданского кодекса РФ заказчик обязан создать подрядчику необходимые условия для проведения работ, если иное не предусмотрено договором.

Муниципальным контрактом предусмотрено, что его неотъемлемой частью вышеназванного контракта являются локальный сметный расчет и график производства работ (п.1.2).

Вместе с тем, указанные документы (л.д.88-91 т.1) не позволяют определить особенности порядка выполнения работ на спорном объекте, поскольку локальная смета составляется для расчета стоимости работ и цены контракта и впоследствии расчета между заказчиком и исполнителем, а график производства работ определяет только временные этапы их проведения.

В свою очередь, проектная документация представляет собой документацию, содержащую архитектурные, функционально-технологические, конструктивные и инженерно-технические решения необходимые, в том числе, для выполнения качественных работ по капитальному ремонту.

В любом случае при производстве капитального ремонта работы должны осуществляться в соответствии с техническим решением, предусматривающим выполнение работ с учетом особенностей объекта капитального ремонта, в данном случае, конструктивных особенностей крыши и кровли жилого дома по ул.Коммунистическая, 87, а также разрушений либо повреждений, возникших в ходе эксплуатации здания.

Учитывая изложенное, Управление должно было разработать и утвердить проектную документацию, передать ее исполнителю работ либо при заключении муниципального контракта возложить данную обязанность на исполнителя работ, а затем проконтролировать факт ее разработки (согласовать).

Необходимость разработки технического решения (проекта работ) проистекает также из того обстоятельства, что впоследствии (после проведения проверки и совещания в ГЖИ) были разработаны узлы примыкания к парапету, к лифтовым шахтам, установка аэратора (флюгарки) (л.д.121-123 т.1), порядок производства работ по устранению дефектов капремонта (л.д.124 т.1). Необходимость технического решения также следует из содержания представленного в материалы дела Технического отчета по результатам обследования кровли жилого дома, подготовленного Пермским государственным техническим университетом (л.д.23-39 т.2).

Заявитель не отрицает отсутствие технического проекта, но считает, что его составление не требуется, ссылаясь на то, что производились работы только по утеплению кровли, в связи с чем, конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объекта не затрагивались. Данный довод подлежит отклонению, т.к. исходя из системного толкования технических норм и правил следует, что крыша является конструктивным элементом здания, соответственно, такой фактор как непромокаемость кровли здания будет влиять на надежность и безопасность объекта.

Анализируя контрольные функции УЖКХ, суд первой инстанции исходил из достаточности осуществления контроля только в процессе производства работ. При этом, судом не учтено, что на любой стадии подрядных работ должна быть обеспечена возможность проведения контроля, начиная с подготовки проектной документации. Следовательно, заказчик обязан был принять в первую очередь те меры, которые впоследствии должны обеспечить надлежащий контроль за качеством производимых подрядчиком работ. В данном случае такие меры Управлением приняты не были.

Доказательств того, что соответствующие технические решения имелись при подписании договора подряда или передавались подрядчику до начала производства работ, материалы дела не содержат и в нарушение ст. 65 АПК РФ заявителем не представлено.

Подлежат отклонению доводы заявителя о том, что им принимались своевременные меры по надлежащему контролю за проведением ремонтных работ, в частности 25-26.06.2007 г. состоялось совещание УЖКХ, на котором были выявлены замечания по ремонту кровли и подрядчику предписано устранить данные нарушения в определенный срок, 18.07.2007 г. принято решение о согласовании всех разработанных узлов со специализированной проектной организацией.

Выездное совещание Управления - это единственное мероприятие, которое было проведено Управлением, но проведено только после обращения ТСЖ с жалобой на качество ремонта и за два дня до момента проверки. При этом было принято решение (протокол от 26.06.2007 г.), в срок до 27.06.2007 г. выдать подрядчику разработанный узел по примыканиям. Доказательств того, что данное решение выполнено и в установленный срок материалы дела не содержат.

Что касается протокола совещания от 18.07.2007 г., то он не может свидетельствовать о принятии заявителем достаточных мер по контролю до инспекционной проверки.

В соответствии с п.6.1 муниципального контракта на заказчика возложена обязанность по осуществлению контроля за ходом производства работ. Из содержания данного пункта, а также п.п.5.9, 6.6, 7.6, 7.8 следует, что такой контроль должен осуществляться систематически, в том числе путем анализа отчетов о ходе выполнения работ на объекте, который должен представляться не реже одного раза в месяц.

Доказательств того, что такие отчеты представлялись либо истребовались Заказчиком материалы дела не содержат. Имеющиеся акты о приемке выполненных работ по форме N КС-2 (л.д.23-29 т.1) не могут служить такими доказательствами, поскольку данные документы составлены после инспекционной проверки, не свидетельствуют о качестве выполненных работ и составлены в целях производства расчетов между сторонами договора.

Контрольные функции Заказчика должны были реализовываться также посредством присутствия уполномоченного представителя на объекте производства работ, проверки журнала производства работ, в случае необходимости выдачи распоряжения о частичной или полной приостановке производства работ. В материалы дела не представлены какие-либо доказательства, свидетельствующие о надлежащем выполнении Управлением контрольных функций заказчика.

Довод заявителя о том, что подрядчик является компетентной организацией, победителем конкурса на размещение муниципального заказа и в силу муниципального контракта обязан выполнять ремонтные работы в соответствии со всеми требованиями строительных норм, признается несостоятельным. Суд апелляционной инстанции считает, что при наличии должного контроля со стороны заказчика с момента начала производства работ (по контракту начало работ предусмотрено с 11.05.2007 г.) Управление должно было убедиться в качестве производимых работ, а при неудовлетворительной работе подрядчика (по причине небрежности либо технической неосведомленности) имело возможность принять необходимые меры для устранения допущенных недостатков при проведении капремонта и обеспечения качества дальнейших работ.

Оценив в совокупности представленные в материалы дела доказательства, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о наличии в действиях заявителя состава административного правонарушения по ст. 7.22 КоАП РФ, в связи с тем, что Управление не обеспечило и не создало условия для проведения качественных ремонтных работ, в том числе не осуществило надлежащим образом контроль при выполнении подрядчиком указанных работ.

Исходя из вышеизложенного, следует, что административный орган правомерно привлек Управление к административной ответственности.

Нарушений порядка привлечения к административной ответственности арбитражным апелляционным судом не установлено. Наказание применено инспекцией в минимальном размере, установленном ст. 7.22 КоАП РФ для юридических лиц.

При таких обстоятельствах, решение суда первой инстанции подлежит отмене, апелляционная жалоба - удовлетворению.

Руководствуясь ст.ст. 176, 258, 266, 268, 269, ч.ч.1-2 ст.270. ст. 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Пермского края от 13 декабря 2007 года по делу N А50-16644/2007 отменить.

В удовлетворении требований Управления жилищно-коммунального хозяйства администрации г. Перми о признании незаконным и отмене постановления Государственной жилищной инспекции Пермского края от 27.08.2007 г. N 1166/1 о привлечении заявителя к административной ответственности по ст. 7.22 КоАП РФ отказать.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Пермского края.

Информацию о времени, месте и результатах рассмотрения кассационной жалобы можно получить на интернет-сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа www.fasuo.arbitr.ru.

Председательствующий

Т. С. Нилогова

Судьи

Т.И. Мещерякова Л.Х. Риб