Судебная защита прав образовательных учреждений (В.В. Спасская, "Право и экономика", N 9, сентябрь 2006 г.)

Судебная защита прав образовательных учреждений

В силу специфики правового статуса образовательных учреждений (организаций) и их многогранной деятельности юридические споры с их участием отличаются большим разнообразием и рассматриваются как судами общей юрисдикции, так и арбитражными судами*(1). С точки зрения проблемы урегулированности прав образовательных учреждений (организаций) в российском законодательстве и возможности практического пользования этими правами, наибольший интерес представляют материалы судебной практики арбитражных судов.

Одной из распространенных причин возникновения юридического спора с участием образовательных учреждений в 90-е годы являлись арендные отношения в сфере образования. В частности, ставилось под сомнение право государственных и муниципальных образовательных учреждений сдавать в аренду имущество, закрепленное за ними на праве оперативного управления. Между тем, данное право предусмотрено нормами п. 11 ст. 39 Закона РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании". Это не противоречит ст. 296 и 298 ГК РФ, но конкретизирует и дополняет их (а также ст. 608 ГК РФ) применительно к специфике сферы образования. На данное обстоятельство обратил внимание ФАС Северо-Западного округа: "Право сдачи имущества в аренду согласно статье 608 Гражданского кодекса Российской Федерации принадлежит как собственнику, так и лицам, уполномоченным законом или собственником сдавать имущество в аренду. Закон Российской Федерации "Об образовании" (пункт 11 статьи 39, пункты 1, 2 статьи 47) управомочил образовательное учреждение выступать арендодателем закрепленных за ним объектов собственности"*(2). Право образовательного учреждения выступать в качестве арендодателя учитывалось также при вынесении решения Арбитражного суда Пермской области, при рассмотрении данного дела в апелляционной и кассационной инстанциях и подтверждалось в письме заместителя председателя ВАС РФ.*(3)

Вынесению единообразных судебных решений по делам о субсидиарной ответственности, а также в отношении права образовательного учреждения сдавать закрепленное за ним имущество в аренду во многом способствовала согласованность норм гражданского и образовательного законодательства. Гораздо более сложным (до вступления в силу Федерального закона от 22 августа 2004 N 122-ФЗ) представлялся вопрос о собственности образовательных учреждений, сама постановка которого, по мнению исследователей-цивилистов, противоречила принципиальным положениям гражданского законодательства, не наделяющим учреждение правом собственности и рассматривающим его в качестве носителя ограниченных вещных прав (ст. 120, 296 ГК РФ).*(4)

Тем не менее при рассмотрении дел с участием образовательных учреждений суды не всегда оставляли преимущество за гражданским законодательством, ссылаясь на п. 3 ст. 120 ГК РФ, допускающий наличие особенностей в правовом положении отдельных видов государственных и иных учреждений, определяемых законом и иными правовыми актами. На этом основании суды, в частности, не подвергали сомнению право образовательных учреждений участвовать в уставных фондах товариществ (акционерных обществ) и других организаций "своей собственностью", т.е. имуществом, приобретаемым за счет предпринимательской и иной деятельности (п. 4 ст. 43 Закона).*(5)

В то же время кассационная инстанция (ФАС Московского округа) признала правомерность отказа государственному образовательному учреждению в оформлении права собственности путем государственной регистрации на здание, приобретенное за счет внебюджетных средств. В постановлении было отмечено, что суды первой и апелляционной инстанций правомерно не применили п. 7 ст. 39 Закона РФ "Об образовании" и п. 2 ст. 27 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", поскольку "государственное образовательное учреждение не является собственником имущества, переданного ему учредителем в качестве вкладов, а также имущества, приобретенного по иным основаниям". При этом суд обратил внимание на то обстоятельство, что указанные нормы образовательного законодательства противоречат ст. 235 и 217 ГК РФ, в соответствии с которыми имущество, находящееся в государственной собственности отчуждается в собственность юридических лиц по решению собственника и в порядке, предусмотренном законами о приватизации*(6).

Приведенные примеры свидетельствуют о том, что у арбитражных судов отсутствовала единая позиция в отношении разрешения коллизий между нормами гражданского и образовательного законодательства. Постановления Верховного Суда РФ также свидетельствуют о том, что в спорных случаях преимущество могло быть отдано нормам образовательного, а не гражданского законодательства. В частности, вопрос о совместном учредительстве государственных и муниципальных образовательных учреждений (что не предусмотрено нормами гражданского законодательства) предлагалось решать в соответствии с нормами образовательного законодательства (ст. 11; п. 3 ст. 33 Закона). В соответствующем Постановлении Верховного Суда отмечалось, что Закон РФ "Об образовании", являющийся специальным законом, определяющим отношения в области образования и регулирующим вопросы создания образовательных учреждений, предоставляет право создавать образовательное учреждение нескольким учредителям"*(7).

Гораздо большим единством отличалась позиция арбитражных судов по спорным вопросам, возникавшим (до 1 января 2005 г.) между нормами образовательного и налогового законодательства. Основанием для юридических споров было нежелание налогового ведомства считаться с режимом льготного налогообложения, установленным п. 2 ст. 40 Закона РФ "Об образовании" и не предусмотренным законодательством РФ по налогам и сборам. Тем не менее до вступления в силу части второй Налогового кодекса РФ арбитражные суды неизменно защищали право образовательных учреждений и организаций на льготное налогообложение, руководствуясь нормами о налоговых льготах, предусмотренными образовательным законодательством*(8). При этом суды исходили из того, что Закон РФ "Об образовании" является федеральным законом прямого действия и применяется независимо от других норм налогового законодательства с учетом требований ст. 75 Конституции РФ, а решение вопроса о месте расположения той или иной нормы находится в компетенции законодателя, а не суда. Такая позиция была признана правомерной ВАС РФ, о чем было проинформировано МНС России*(9).

В целях обеспечения единообразных подходов к применению положений части первой Налогового кодекса РФ соответствующие указания арбитражным судам были даны Пленумом ВАС РФ*(10). В Постановлении, в частности, отмечалось, что "до момента введения в действие соответствующих глав части второй НК РФ судам надлежит применять принятые в установленном порядке нормы закона, касающиеся налоговых льгот, независимо от того, в какой законодательный акт они включены: связанный или не связанный с вопросами налогообложения" (п. 15).

Министерство РФ по налогам и сборам вынуждено было согласиться с указаниями ВАС РФ и дать соответствующие инструкции налоговым органам. В соответствующем письме Министерства РФ по налогам и сборам рекомендовалось при осуществлении налоговых проверок руководствоваться правовой нормой, закрепленной в п. 3 ст. 40 Закона РФ "Об образовании", предусматривающей освобождение образовательных учреждений от всех видов налогов в части осуществляемой непредпринимательской деятельности, предусмотренной уставами образовательных учреждений, если иное не предусмотрено соответствующими главами части второй НК РФ*(11).

В то же время неконкретность норм образовательного законодательства, регламентирующих режим льготного налогообложения, а также особый режим предпринимательской деятельности (ст. 47) влекли за собой правомерное налогообложение той части дохода образовательного учреждения, которая оставалась в его распоряжении на конец налогового периода и (независимо от целей дальнейшего использования этих средств) признавалась "предпринимательским доходом". Показательно, что на необходимость совершенствования образовательного законодательства в указанной части обратил внимание начальник Правовой службы УФСНП России по г. Москве. В целях стимулирования развития образовательных учреждений целесообразно конкретизировать условия признания непредпринимательскими доходов от оказания образовательных услуг и относить к облагаемым налогами только средства, именно истраченные на иные цели, и не реинвестированные в образовательный процесс. "Такое изменение позволило бы стимулировать инвестиции в развитие образования, которые создают базу для повышения его качества, являющегося, в свою очередь, основой поступательного развития всей страны"*(12).

Однако рассмотренное предложение оказалось невостребованным. Введение в действие части второй НК РФ фактически лишило образовательные учреждения (организации) права на налоговые льготы, а коллизии между образовательным и налоговым законодательством были устранены путем отмены льготного налогового режима и исключения соответствующих норм из Закона РФ "Об образовании" на основании Федерального закона от 8 августа 2004 г. N 122-ФЗ.

В отличие от ГК РФ, допускающего наличие определяемых законом особенностей в правовом положении учреждений (п. 3 ст. 120), Бюджетный кодекс РФ, как и налоговое законодательство, таких особенностей не допускает. Несмотря на однозначность формулировки ст. 7 Федерального закона от 9 мая 1999 г. N 159-ФЗ "О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации", признававшей, что "законодательные акты Российской Федерации в области образования, науки, научно-технической политики, культуры, принятые до введения в действие Кодекса, содержащие нормы, регулирующие бюджетные отношения, действуют, если они не признаны утратившими силу", возникла коллизия между принципиальными положениями бюджетного законодательства и нормами образовательного законодательства. В частности, было поставлено под сомнение право государственных образовательных учреждений высшего и среднего профессионального образования "самостоятельно определять направления и порядок использования своих бюджетных и внебюджетных средств, в том числе их долю, направляемую на оплату труда и материальное стимулирование работников этого учреждения" (п. 5 ст. 42 Закона). Данная норма соответствует принципу автономности образовательных учреждений; уже на этом основании она могла бы являться дополнением бюджетного законодательства применительно к сфере образования. Тем не менее, БК РФ требует определять полномочия получателя бюджетных средств, исходя из п. 6 ст. 161. Согласно указанной норме "бюджетное учреждение использует бюджетные средства в соответствии с утвержденной сметой доходов и расходов", а права бюджетного учреждения по перераспределению расходов по предметным статьям и видам расходов при исполнении сметы "определяет Федеральное казначейство РФ либо другой орган, исполняющий бюджет, совместно с главными распорядителями бюджетных средств". То есть, согласно нормам БК РФ, бюджетное учреждение в принципе не может обладать самостоятельностью в части распределения бюджетных средств.

Между тем судебное решение Арбитражного суда Республики Хакасия в интересах Хакасского государственного университета было принято, в том числе, на основании п. 5 ст. 42 Закона РФ "Об образовании". Данное решение было изменено апелляционной инстанцией, которая, не дав исчерпывающего ответа на вопрос о правомерности применения п. 5 ст. 42 в отношении получателя бюджетных средств, тем не менее, не отрицала возможность применения указанной нормы*(13). К сожалению, четкая позиция ВАС РФ по данному вопросу не была сформулирована, что не способствует выработке единого подхода к принятию судебных решений по таким делам, тем более что норма п. 5 ст. 42 не подверглась редактированию и по-прежнему является действующей.

Таким образом, анализ материалов арбитражной практики показывает, что почва для возникновения юридических споров с участием образовательных учреждений создавалась, прежде всего, многочисленными коллизиями, возникавшими между нормами образовательного законодательства и нормами ГК РФ, БК РФ и НК РФ, что со всей остротой ставило вопрос о согласовании норм. К настоящему времени подавляющее большинство коллизий устранено, главным образом за счет ограничения прав образовательных учреждений. Такой подход к вопросу разрешения коллизий, возникших между нормами образовательного законодательства и нормами других отраслей, с учетом исключительной значимости системы образования для российского общества, необходимости обеспечения ее эффективного функционирования нельзя признать целесообразным. Представляется, что законодатель мог бы признать приоритет за образовательно-правовыми нормами, которые, как показывают материалы судебной практики, были успешно "работающими" и "имели на это право"*(14).

В.В. Спасская,

начальник Административно-правового управления Федеральной службы

по надзору в сфере образования и науки, кандидат

исторических наук, докторант Российской академии

государственной службы при Президенте РФ,

специалист в области образовательных

правоотношений и законодательства об образовании

"Право и экономика", N 9, сентябрь 2006 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Основные критерии разграничения подведомственности дел между судами общей юрисдикции и арбитражными судами были определены совместным постановлением Пленумов Высшего Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, которым предписывается определять подведомственность дела исходя из субъектного состава участников и характера правоотношений, если иное не предусмотрено законом. В соответствии с этими критериями специальная компетенция арбитражных судов ограничивается делами, вытекающими из предпринимательской и иной экономической деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. См.: Постановление Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 18 августа 1992 г. N 12/12 "О некоторых вопросах подведомственности дел судам и арбитражным судам" // Вестник ВАС РФ. 1992. N 1. С. 84; Федеральный конституционный закон от 28 апреля 1995 г. N 1-ФКЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N 18. Ст. 1589.

*(2) Постановление ФАС Северо-Западного округа от 10 октября 2000 г. по делу N А56-9112/00).

*(3) См.: Решение Арбитражного суда Пермской области от 8 февраля 2001 г. (дело N А50-180/2001-ГК). Постановление апелляционной инстанции Арбитражного суда Пермской области от 10 апреля 2001 г. (дело N А50-180/2001-ГК). Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 5 июля 2001 г. (дело N Ф09-1035/01 ГК). Письмо заместителя председателя Высшего Арбитражного Суда РФ от 3 декабря 2001 г. N 9048/01 // Судебная практика по спорам в сфере образования. Ч. 2: Сб. судебных актов арбитражных судов по спорам в сфере образования. М., 2003. С. 131-142.

*(4) См., напр.: Максимец Л.Г. Образовательное учреждение как субъект гражданского права: Дисс. : канд. юрид. наук. М., 2001; Леонова Г.Б. Учреждение как субъект гражданского права // Вестник МГУ. М., 1998. N 1; Твердова Т.В. Образовательное учреждение - субъект гражданского права // Право и образование. 2003. N 6; 2004. N 1, 2; Кванина В.В. Гражданско-правовое регулирование отношений в сфере высшего профессионального образования. М., 2005.

*(5) См.: Постановление ФАС Северо-Западного округа от 14 мая 1998 г. по делу N А56-17760/97 // Судебная практика арбитражных судов по спорам в сфере образования. М., 2003. С. 28-31.

*(6) Постановление ФАС Московского округа от 18 июня 2001 г. по делу N КГ-А40/2995-01 // Там же. С. 66-68.

*(7) Постановление Верховного Суда N 44г-116 // Бюллетень Верховного Суда РФ, Обзор судебной практики за I квартал 2002 г.

*(8) Об этом, в частности, свидетельствуют следующие решения арбитражных судов: от 13 августа 1998 г. (дело N А40-18678/98-75-251а) - удовлетворен иск негосударственного образовательного учреждения "Международный центр развития ребенка" к ГНИ N 34 СЗАО г. Москвы по вопросу уплаты налогов на прибыль и на рекламу; от 18 ноября 1997 г. (дело N А40-31385/97-14-353а) и от 7 декабря 1999 г. (дело N А40-43105/99-75-813)- удовлетворены иски негосударственного образовательного учреждения Лицей "Столичный" к ГНИ N 25 ЮАО г. Москвы по вопросу уплаты налога пользователей автомобильных дорог; от 7 декабря 1999 г. (дело N А40-19993/99-107-5) и от 16 ноября 1999 г. (дело N А40-41269/99-108-444) - удовлетворен иск автономной некоммерческой организации "Заочная школа МИФИ" к ГНИ N 24 ЮАО по вопросу уплаты налогов на пользователей автомобильных дорог и на рекламу. Об этом также свидетельствуют постановления кассационных инстанций . См.: Судебная практика по спорам в сфере образования. М., 2003. С. 209-226; 23-235; 237-248.

*(9) Письмо заместителя председателя Высшего Арбитражного Суда РФ О.В. Бойкова от 3 июня 1999 г. N С5-5/уп-618 // Судебная практика арбитражных судов. Сборник судебных актов по делам с участием образовательных учржедений и их учредителей в качестве истцов и ответчиков. М., 2001. С. 176.

*(10) Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 28 февраля 2001 г. N 5 "О некоторых вопросах применения части первой Налогового кодекса Российской Федерации" // Вестник ВАС РФ. 2001. N 7.

*(11) Письмо МНС России от 31 июля 2001 г. N ВГ-6-03/592@ "О предоставлении льгот по налогам образовательным учреждениям" // Официальные документы в образовании. 2001. N 29.

*(12) Пастухов И.Н. О проблемах применения законодательства о налогах и сборах учреждениями образования // Закон и право. 2001. N 9. С. 6.

*(13) Постановление апелляционной инстанции Арбитражного суда Республики Хакасия от 11 июля 2002 г. по делу N А74-346/02-К2 // Судебная практика по спорам в сфере образования. М., 2003. С. 190-208.

*(14) В частности, данный подход не противоречил гражданскому законодательству, поскольку и ГК РФ (п. 3 ст. 120), и Федеральный закон "О некоммерческих организациях" (ст. 9.1) предусматривают наличие определяемых законом и иными правовыми актами особенностей правового положения отдельных видов государственных и иных учреждений.