Теоретические и практические проблемы привлечения к ответственности за административные правонарушения (П.П. Серков, "Российская юстиция", N 8, август 2006 г.)

Теоретические и практические проблемы привлечения к ответственности
за административные правонарушения

Согласно ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Из смысла приведенной нормы следует, что Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях является единственным законодательным актом федерального уровня, регулирующим вопросы ответственности за административные правонарушения. Фактически это не так, поскольку имеются еще законы, содержащие нормы об административной ответственности.

Такая непоследовательность законодателя наблюдается уже в Федеральном законе N 196 от 30.12.2001 года "О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", в статье 5 которого предусмотрены:

прекращение с 1 июля 2002 года (даты введения в действие КоАП РФ) всех дел об административных правонарушениях, возбужденных за те или иные действия (бездействие) на основании действовавших правовых норм, но не признаваемых административными правонарушениями Кодексом об административных правонарушениях;

неисполнение неисполненных постановлений о наложении административных взысканий за административные правонарушения, не являющиеся таковыми согласно КоАП РФ;

передача на рассмотрение по подведомственности и подсудности согласно КоАП РФ нерассмотренных дел об административных правонарушениях должностными лицами, не уполномоченными на их рассмотрение в соответствии с КоАП РФ.

Эти три положения согласуются с приведенной выше ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ. Названный вводный Закон в статье 2 предусмотрел также перечень нормативных правовых актов, регулировавших вопросы об административной ответственности и утративших силу в связи с введением в действие КоАП РФ. С учетом правовой позиции, закрепленной в ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ о монопольном праве данного Кодекса на регламентацию вопросов ответственности за административные правонарушения на федеральном уровне, представляется, что вводный Закон должен был признать утратившими силу все действовавшие на тот период времени нормативные правовые акты об административной ответственности. Однако этого не произошло. В частности, продолжают действовать ст. 87 ФЗ N 119 от 21.07.1997 года "Об исполнительном производстве" и нормы, содержащиеся в Налоговом кодексе РФ. С учетом того что согласно ст. 7 Конституции РФ ни один федеральный закон не обладает большей юридической силой по отношению к другому федеральному закону, возникают закономерные вопросы о том, нет ли конкуренции между нормами названных законов и нормами КоАП РФ, должны ли они применяться, какова процедура их применения и т.д. Поиск ответов на эти вопросы имеет большое значение, так как правоприменительная практика напрямую затрагивает права физических и юридических лиц, в частности тех, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении.

Сначала рассмотрим соотношение с нормами КоАП РФ нормы, содержащейся в 1-й части статьи 87 ФЗ "Об исполнительном производстве", согласно которой за невыполнение гражданами и должностными лицами законных требований судебного пристава-исполнителя и нарушение законодательства Российской Федерации об исполнительном производстве, а равно за утрату исполнительного документа либо несвоевременное его отправление, представление недостоверных сведений о доходах и об имущественном положении должника, а также несообщение должником об увольнении с работы, о новом месте работы или месте жительства виновные граждане и должностные лица подвергаются судебным приставом-исполнителем штрафу в размере до ста минимальных размеров оплаты труда.

Из приведенной нормы следует, что речь идет о правонарушении и ответственности за него.

Действующее законодательство для подобных случаев традиционно предусматривает три вида ответственности: гражданско-правовую, уголовную, административную.

Несмотря на то что правовая природа данной ответственности в названном законе не определена, несомненно, что это ответственность не гражданско-правовая, а тем более не уголовная.

КоАП РФ в ст. 17.8 также установил административную ответственность за воспрепятствование законной деятельности судебного пристава-исполнителя. Найти смысловые различия в диспозициях названных норм крайне затруднительно. По крайней мере, законодатель не ввел каких-либо критериев, позволяющих бесспорно отделить одно от другого. Правоприменение названных норм усложняется и потому, что они по своему содержанию имеют многочисленные различия. Во-первых, они существенно отличаются по своим санкциям. ФЗ "Об исполнительном производстве" в ч. 1 ст. 87 предусматривает штраф до 100 МРОТ, а ст. 17.8 КоАП РФ - штраф на граждан от 10 до 15 МРОТ, на должностных лиц - от 20 до 30 МРОТ. Во-вторых, нет совпадения в процедуре привлечения к ответственности.

Так, процедура привлечения к административной ответственности по ч. 1 ст. 87 ФЗ "Об исполнительном производстве" (поскольку иного нет), надо полагать, прописана в ч. 2 этой же статьи всего в двух предложениях: "Постановление судебного пристава-исполнителя утверждается старшим судебным приставом-исполнителем. Оно может быть обжаловано в соответствующий суд в 10-дневный срок". Бесспорно, что этого явно недостаточно, так как неясен, например, вопрос о сроке давности привлечения к ответственности или о том, в какой процедуре должна рассматриваться жалоба на постановление судебного пристава-исполнителя. Рассмотрение таких жалоб по нормам ГПК РФ невозможно, так как они предусмотрены для регулирования других правоотношений. Остается один вариант - руководствоваться КоАП РФ. При этом нельзя не учитывать, что его нормы предусматривают специальную процедуру производства по делам об административных правонарушениях, ни в чем не совпадающую хотя и с очень краткой процедурой, предусмотренной Законом РФ "Об исполнительном производстве". Коренное отличие заключается, в частности, в том, что КоАП РФ не наделяет судебных приставов-исполнителей правом на рассмотрение дел об административных правонарушениях. Они могут составить протокол об административном правонарушении, предусмотренном ст. 17.8 КоАП РФ (ч. 2 п. 77 ст. 28.3 КоАП РФ), а рассматриваться дело должно мировым судьей (ч. 1 ст. 23.1 КоАП РФ).

О соотношении КоАП РФ и Налогового кодекса РФ.

Согласно ст. 126 Налогового кодекса РФ наступает ответственность за непредоставление налоговому органу сведений, необходимых для осуществления налогового контроля. В соответствии со ст. 129-1 Налогового кодекса РФ ответственность наступает также за неправомерное несообщение сведений налоговому органу. Данные статьи включены в Раздел VI под названием "Налоговые правонарушения и ответственность за их совершение". Естественно, что здесь также в первую очередь возникает вопрос, о какой ответственности идет речь, так как ее характер не называется. Вряд ли можно говорить о том, что существует и имеется в виду самостоятельный вид такой ответственности, как налоговая. Представляется, что точнее и правильнее говорить об ответственности за правонарушения в области налогового законодательства. Понятно, что в названных выше нормах об уголовной ответственности речи идти не может, так как она предусмотрена ст.ст. 199, 199-1, 199-2 УК РФ. Нет никаких правовых предпосылок и к выводу о том, что это гражданско-правовая ответственность. Все более или менее становится ясным, если сравнить понятие налогового правонарушения (ст. 106 НК РФ) и понятие административного правонарушения (ст. 2.1 КоАП РФ). Согласно ст. 106 НК РФ налоговым правонарушением признается виновно совершенное противоправное (в нарушение законодательства о налогах и сборах) деяние (действие или бездействие) налогоплательщика, налогового агента и иных лиц, за которое настоящим Кодексом установлена ответственность.

В соответствии с ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Из изложенного следует, что понятия, по существу, идентичны. Совпадают все основные признаки: виновности, противоправности и установления ответственности. Вместе с тем КоАП РФ наряду с Налоговым кодексом РФ устанавливает административную ответственность в области налогового контроля. Так, за непредоставление сведений, необходимых для осуществления налогового контроля, предусмотрена административная ответственность в ст. 15.6 КоАП РФ. Какие же ясные и четкие критерии отличают данный состав от составов, предусмотренных в ст. 126 и 129-1 Налогового кодекса? Причем проблема заключается не только в туманной разнице диспозиций названных норм. От того, какой закон будет применен, зависит наступление разных последствий. Так, по ч. 1 ст. 126 Налогового кодекса РФ санкция составляет 50 рублей штрафа за каждый непредставленный документ, по ч. 2 - штраф в размере 5000 рублей, а по ст. 129-1 - штраф в размере от 1000 до 5000 рублей. Санкция же по ч. 1 ст. 15.6 КоАП РФ составляет штраф в размере от 1 до 3 МРОТ на граждан и от 3 до 5 МРОТ на должностных лиц. Разница, как видим, существенная.

Кроме того, процедура привлечения к одной и той же ответственности в каждом названном законодательном акте построена по разным правилам. Остановимся только на нескольких моментах.

Так, нет единой позиции у Налогового кодекса РФ и КоАП РФ по сроку давности привлечения к административной ответственности. Согласно ст. 113 Налогового кодекса РФ он составляет 3 года, а по КоАП РФ - 1 год.

Нет правовой определенности и в определении обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении, как они названы в ст. 24.5 КоАП РФ. Налоговый кодекс РФ в ст. 109 говорит об обстоятельствах, исключающих привлечение лица к ответственности за совершение налогового правонарушения, и в ст. 111 - об обстоятельствах, исключающих вину лица в совершении налогового правонарушения. Несовпадение происходит не только на уровне определения понятий указанных обстоятельств. Количество таких обстоятельств в одном Законе больше, чем в другом.

Далее, по КоАП РФ процедура привлечения к административной ответственности в своей основе во многом схожа с процедурой привлечения к уголовной ответственности (имеющиеся отличия для обсуждаемой проблемы являются непринципиальными). И там и там дела возбуждаются специальными уполномоченными должностными лицами исполнительных органов государственной власти. Рассмотрение дел, пересмотр судебных постановлений и их исполнение проводится в специально определенной процедуре. Производство и по уголовным делам, и по делам об административных правонарушениях строится на одинаковых принципах, таких как принцип равенства (ст. 4 УК РФ и ст. 1.4 КоАП РФ), презумпции невиновности (ст. 14 УПК РФ и ст. 1.5 КоАП РФ), законности (ст. 3 УК РФ, ст. 7 УПК РФ и ст. 1.6 КоАП РФ).

Схожесть методологии регулирования процедуры привлечения к административной ответственности не случайна. Это объясняется тем, что административные правонарушения по своей правовой природе очень близки к уголовным преступлениям. Такой вывод следует из сравнительного анализа понятий административного правонарушения и уголовного преступления. Так, согласно ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

В соответствии с ч. 1 ст. 14 УК РФ преступлением признается виновно совершенное общественно опасное деяние, запрещенное настоящим Кодексом под угрозой наказания.

Таким образом, административное правонарушение от уголовного преступления отличает только один критерий: наличие общественной опасности в последнем случае. Именно этот критерий положен в основу разграничения, например, мелкого хищения (ст. 7.27 КоАП РФ) от кражи (ст. 158 УК РФ), нарушения Правил дорожного движения и правил эксплуатации транспортного средства, повлекшего причинение легкого или средней тяжести вреда здоровью потерпевшего (ст. 12.24 КоАП РФ), от нарушения Правил дорожного движения и эксплуатации транспортных средств, повлекшего по неосторожности причинение тяжкого вреда здоровью человека, смерть одного человека или двух и более (ст. 264 УК РФ). Такое отношение к административным правонарушениям является оправданным и с точки зрения международной практики, где уголовное преступление отделяется от уголовных проступков.

Налоговый кодекс РФ, регламентируя вопросы ответственности за административные правонарушения, не учитывает изложенного выше и тяготеет к гражданско-процессуальному законодательству. Так, согласно ч. 1 ст. 114 Налогового кодекса РФ мерой ответственности за совершение налогового правонарушения является налоговая санкция. В соответствии с ч. 2 ст. 105 Налогового кодекса РФ дела о взыскании налоговых санкций по иску налоговых органов к физическим лицам, не являющимся индивидуальными предпринимателями, рассматриваются судами общей юрисдикции в соответствии с гражданским процессуальным законодательством Российской Федерации. Вместе с тем с 1 февраля 2003 года действует ГПК РФ, который хотя и предусматривает перечень дел, возникающих из публичных правоотношений, но ничего не говорит о таком виде производства, как взыскание налоговых санкций, что, по существу, как указывалось выше, является мерой административной ответственности. Процедура привлечения к административной ответственности носит публично-правовой характер и не может протекать, в частности, в рамках искового производства, имеющего иную правовую природу (строится на принципах равенства сторон и диспозитивности и т.д.). Кроме того, данный вид производства не знает принципа презумпции невиновности. Налоговый кодекс РФ, хотя и провозглашает этот принцип в ч. 1 ст. 108, в то же время делает это непоследовательно. Так, в ст. 111 этого Кодекса предусматриваются обстоятельства, исключающие вину лица в совершении налогового правонарушения. В частности, в п. 2 ч. 1 названной нормы в качестве одного из таких обстоятельств признается совершение деяния, содержащего признаки налогового правонарушения, налогоплательщиком - физическим лицом, находящимся в момент его совершения в состоянии, при котором это лицо не могло отдавать себе отчета в своих действиях или руководить ими вследствие болезненного состояния (указанные обстоятельства доказываются предоставлением в налоговый орган документов, которые по смыслу, содержанию и дате относятся к налоговому периоду, в котором совершено налоговое правонарушение).

Из выделенной части названной нормы следует, что кто-то должен предоставить в налоговый орган соответствующие документы. Однако кроме лица, в отношении которого ведется производство по делу за налоговое правонарушение (не считая самого налогового органа), никого другого нет. Таким образом, получается, что это лицо и должно доказать налоговому органу наличие или отсутствие обстоятельств, исключающих его вину.

ГПК РФ, регулируя в исковом производстве отношения процессуально равных сторон, предусматривает возможность подачи жалобы в суд надзорной инстанции в течение года со дня вступления судебного постановления в законную силу (ч. 2 ст. 376 ГПК РФ). Таким образом, при решении вопроса об административной ответственности по правилам искового производства неизбежно создается ситуация, когда привлеченное к такой ответственности лицо не вправе будет обжаловать судебное решение по истечении года со дня его вступления в законную силу. Бесспорно, что это является нарушением конституционного права на защиту, ибо для "реабилитации" по обвинению в совершении правонарушения срок давности не установлен.

Из изложенного выше следует вывод о том, что поскольку КоАП РФ - закон, специально предназначенный для регулирования вопросов об административной ответственности, - принят позже, то согласно известному правилу он и должен применяться.

Вместе с тем представляется, что процедура привлечения к административной ответственности должна получить ясное и непротиворечивое законодательное регулирование. Для решения данной проблемы, конечно же, требуется внесение соответствующих изменений в Федеральный закон "Об исполнительном производстве" и Налоговый кодекс РФ. Так, например, принимая в 2003 году новый Таможенный кодекс РФ, законодатель не стал здесь регулировать проблемы административной ответственности в отличие от Таможенного кодекса в редакции 1993 года.

Кроме того, необходимы более четкие формулировки и в самом КоАП РФ. Речь, в частности, идет о ч. 2 ст. 1.4 и ч. 1 и 2 ст. 1.6 КоАП РФ. Данные нормы, говоря о законности при производстве по делу об административном правонарушении, в одном случае, имеют в виду федеральные законы, а в другом - закон. Такая формулировка, с одной стороны, не способствует надлежащей кодификации норм, регулирующих производство по делам об административных правонарушениях, а с другой - консервирует действие множественности законов в этой области. Поэтому в названных нормах следует сделать ссылки не просто на законы РФ, а непосредственно на Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, то есть подобно тому, как это сделано в ст. 34 УК РФ.

П.П. Серков,

кандидат юридических наук

"Российская юстиция", N 8, август 2006 г.