Процессуальный порядок возбуждения уголовного
дела - соответствует ли он правовым реалиям
и правоприменительной практике?
В числе стоящих перед органами внутренних дел проблем одной из наиболее актуальных является повышение эффективности их деятельности по противодействию преступности в условиях функционирования нового уголовно-процессуального законодательства.
Необходимо отметить, что, с одной стороны, на первоначальном этапе действия Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (далее - УПК РФ) реакция многих ученых-процессуалистов и правоприменителей на него в целом была отрицательной. Этому способствовали изменение порядка возбуждения уголовного дела, невозможность избрания судом меры пресечения в виде заключения под стражу в отношении скрывшихся от органов расследования лиц, совершивших тяжкие и особо тяжкие преступления, значительное усложнение процедур принятия следователем и дознавателем процессуальных решений при одновременном ограничении законодателем их полномочий со стороны надзирающих прокуроров и судебных инстанций, ограничение роли и полномочий судьи в судебном разбирательстве и ряд других положений нового УПК *(1).
С другой стороны, несмотря на принимаемые меры по упрочению законности и правопорядка, многочисленные нарушения прав личности по-прежнему имеют место в уголовном судопроизводстве, публичный характер которого создает предпосылки для допустимого Конституцией Российской Федерации ограничения прав, свобод и законных интересов граждан, в том числе и на их доступ к правосудию*(2).
Одной из причин данного негативного явления в деятельности правоохранительных органов, как показывает анализ правоприменительной практики, явилось введение в уголовно-процессуальное законодательство такой новеллы, как получение согласия прокурора на возбуждение уголовного дела.
Учеными и практиками прогнозировалось, что установленный ч. 4 ст. 146 УПК РФ порядок, при котором прокурор дает согласие на возбуждение уголовного дела, после чего следователь, дознаватель вправе начать производство следственных действий и принимать процессуальные решения, будет серьезным препятствием к своевременному возбуждению уголовного дела, проведению неотложных следственных действий по раскрытию преступления, задержанию подозреваемого, закреплению следов преступления и сбору доказательств на первоначальном этапе расследования*(3).
Наиболее острым этот вопрос был и сегодня остается в регионах, где органы предварительного следствия и органы дознания территориально отдалены от мест дислокации органов прокуратуры на значительные расстояния.
Например, в Ханты-Мансийском автономном округе 585 сотрудников следственных подразделений обслуживают территорию в 544 тыс. кв. км. Следователи Кондинского района находятся на расстоянии 120 км от прокуратуры, сообщение с которой в период распутицы (3-4 месяца в год) осуществляется только вертолетом, а в летнее время - теплоходом со временем нахождения в пути 5-6 часов. Всего в 2005 году в Ханты-Мансийском автономном округе зарегистрировано почти 53 тыс. преступлений.
В Магаданской области протяженность территории обслуживания следственного подразделения при Тенькинском РОВД составляет 450 км. Для выезда следственно-оперативной группы на место происшествия в поселок Майуруст необходимо преодолеть 110 км до Охотского моря по суше и еще 15 км - на пароме. Аналогичная проблема возникает при выезде в поселок Оротук, расположенный на расстоянии 180 км от районного центра. И перечень таких следственных подразделений, значительно удаленных от мест дислокации прокуроров, можно продолжить.
О какой оперативности в расследовании преступлений может идти речь, если из имеющихся 2980 следственных подразделений органов внутренних дел Российской Федерации 432 (14,5%) расположены в населенных пунктах, удаленных от мест дислокации надзирающих прокуроров и судебных органов на расстояние от 10 до 600 км? В указанных подразделениях работают 1344 следователя, которыми в 2001 году возбуждено 75272 уголовных дела, задержано по ст. 122 УПК РСФСР 15309 подозреваемых, в отношении 12719 из них с санкции прокуроров была избрана мера пресечения в виде заключения под стражу. Аналогичное положение отмечается и с подразделениями органов дознания, 742 из которых отдалены на значительные расстояния от мест расположения органов прокуратуры.
Весьма негативная оценка нововведений в порядок возбуждения уголовного дела нашла свое отражение в рамках первого этапа мониторинга действия УПК, проводимого на основании совместно принятого Комитетом по законодательству Государственной Думы РФ и Администрацией Президента Российской Федерации решения, в ходе которого в числе других отслеживалась практическая реализация данной процессуальной нормы.
По проблеме реализации ст. 146 УПК РФ в рамках научно-практической конференции, состоявшейся 8 октября 2002 года в Южном федеральном округе, с участием представителей органов предварительного следствия и дознания всех правоохранительных органов, а также прокуроров, судей и ряда российских ученых был проведен "круглый стол"*(4), а 10 февраля 2003 года - парламентские слушания с участием депутатов, представителей правоохранительных органов как на уровне руководителей центральных аппаратов МВД России и Генеральной прокуратуры РФ, так и регионов, а также представителей адвокатуры, правозащитников, российских ученых*(5).
На парламентских слушаниях, конференциях, "круглых столах" значительная часть ученых-процессуалистов и абсолютное большинство практических работников правоохранительных органов, в том числе часть прокуроров низового звена, непосредственно осуществляющих надзор за органами предварительного расследования, высказалась за отмену согласия прокурора на возбуждение уголовного дела. Необходимость принятия такого решения подтверждают и статистические сведения Федеральной службы государственной статистики (Росстат России) о состоянии следственной работы.
Официальная статистика свидетельствует, что за последние пять лет действия УПК РСФСР (1997-2001 гг.), когда существовал уведомительный порядок извещения прокурора о возбуждении следователем, дознавателем, органом дознания уголовного дела, количество отмененных прокурорами постановлений следователей органов внутренних дел о возбуждении уголовного дела составляло порядка 0,3% от числа возбужденных уголовных дел. Во втором полугодии 2002 года прокурорами на основании положений ч. 4 ст. 146 УПК РФ отказано в даче согласия на возбуждение уголовного дела по 0,5% вынесенных следователями постановлений о возбуждении уголовных дел (чуть более трех тысяч). В 1-м и 2-м полугодиях 2003 года количество отказов прокуроров в даче согласия на возбуждение следователями уголовных дел сократилось до 0,4%, составив соответственно 2631 и 3187 фактов. Но уже в 2005 году доля отказов прокуроров в даче согласия сократилась до 0,3% от числа вынесенных следователями постановлений о возбуждении уголовного дела. Правда, по органам дознания этот показатель в 2003-2005 годах несколько хуже - соответственно 1,3, 1,2 и 1,5% таких решений.
Приведенные цифры свидетельствуют, что у прокуроров и по УПК РСФСР, когда действовал институт уведомления прокурора о возбуждении уголовного дела, было достаточно полномочий по проверке законности и обоснованности возбуждения уголовного дела и этими правами они пользовались в полной мере.
В то же время говорить о том, что с введением института получения согласия прокурора сократится возбуждение так называемых "заказных" уголовных дел, на что, в первую очередь, были направлены данные изменения, сегодня нет достаточных оснований. Например, в целях установления места нахождения и последующего изъятия реестра акционеров Антоновского рудоуправления (Кемеровская область), несмотря на наличие судебных решений о регистрации акций у соответствующих реестродержателей, с согласия исполняющего обязанности прокурора Центрального района г. Кемерово были незаконно возбуждены два уголовных дела: одно - следователем, а другое дознавателем. Последним - в отношении депутата, обладавшего информацией о месте нахождения реестра, несмотря на то что прерогатива возбуждения такого уголовного дела в силу положений п. И ч. 1 ст. 448 УПК РФ принадлежит исключительно прокурору Кемеровской области, чего надзирающий прокурор не мог не знать. Более того, этот депутат дознавателем был задержан в качестве подозреваемого в порядке ст. 91 РФ УПК. Впоследствии уголовные дела прекращены за отсутствием состава преступления. Подобные факты порождают отрицательное отношение граждан к деятельности следователей, дознавателей и органов внутренних дел в целом.
Главная, по нашему мнению, причина возбуждения "заказных" уголовных дел состоит в том, что отдельные следователи и руководители органов предварительного следствия идут на поводу оперативных служб, представителей различных коммерческих структур, должностных лиц, нередко лоббирующих чьи-то интересы, возбуждая уголовные дела по фактам, из которых усматриваются гражданско-правовые отношения, разрешаемые на основе норм арбитражного права. А в ряде случаев возбуждение уголовных дел инициируют, и это не секрет, представители органов власти, а руководители органов предварительного следствия, молчаливо с ними соглашаясь, обеспечивают процессуальными мерами их расследование в "нужном" направлении.
Данный тезис подтверждается, например, фактами возбуждения уголовных дел с согласия прокурора следователями органов внутренних дел Астраханской и Владимирской областей, расследовавших по четыре уголовных дела в отношении одного и того же гражданина, которые в дальнейшем были прекращены за отсутствием состава преступления*(6).
Значительная часть практических работников органов предварительного следствия и сотрудников органов дознания, а также ряд ученых*(7) уверены в том, что усложнение порядка возбуждения уголовного дела самым негативным образом повлияло на раскрываемость общеуголовных преступлений, а это 90% уголовных дел, по которым следователи, дознаватели, взаимодействующие с сотрудниками других служб органов внутренних дел, оказались фактически лишенными возможности их раскрытия по горячим следам. Это явилось одной из причин увеличения почти в два раза количества нераскрытых преступлений (с 881,4 тысячи в 2001 году до 1659 тысяч в 2005 году), что фактически повлекло значительный рост нарушений конституционных прав граждан (ст.ст. 2, 17, 35, 45, 46, 53 Конституции Российской Федерации) на их защиту от преступных посягательств.
Весьма характерным для этой ситуации является пример, когда для возбуждения уголовного дела по факту задержания с похищенными на Рыбинском авиационном заводе запасными частями к самолетам на десятки тысяч рублей согласие прокурора на возбуждение уголовного дела по ч. 2 ст. 158 УК РФ было получено через 3,5 месяца и только после третьего обращения в органы прокуратуры. К этому времени основные фигуранты от следствия скрылись*(8). И таких примеров в практике работы органов внутренних дел десятки тысяч.
Реализация предусмотренной ч. 4 ст. 146 УПК РФ процедуры получения согласия прокурора на возбуждение уголовного дела на практике привела к ситуации, когда в течение суток органами внутренних дел уголовные дела возбуждаются в среднем лишь по 5-10% заявлений и сообщений о преступлениях (например, в ГУВД Ставропольского края - всего 6%), а в УВД Орловской и Тверской областей, а также в органах внутренних дел на транспорте по изученным более 100 уголовным делам в течение суток не было возбуждено ни одного уголовного дела.
Тем самым действующий порядок возбуждения уголовного дела при его неукоснительном выполнении не позволяет следователю, дознавателю ни задержать лицо, застигнутое, например, владельцами квартиры в момент совершения кражи, по подозрению в совершении преступления, ни допросить в качестве потерпевшего лицо, которому нанесены телесные повреждения, способные привести к смерти пострадавшего. И, только получив согласие прокурора, который нередко от места происшествия может находиться на весьма значительном расстоянии, следователь, о чем сказано выше, вправе приступить к выполнению следственных действий.
С другой стороны, и это ни для кого не является секретом, согласие прокурора на возбуждение уголовного дела следователь, дознаватель получает, как правило, утром следующего за днем принятия им процессуального решения о возбуждении уголовного дела рабочего дня, что может повлечь за собой серьезную правовую коллизию.
Так, органами прокуратуры было возбуждено уголовное дело по признакам преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 301 УК РФ (незаконное задержание), в отношении следователя следственного управления при УВД Мотовилихинского района г. Перми И., которая по факту причинения тяжкого вреда здоровью потерпевшему И. в 21 ч. 30 мин. вынесла постановление о возбуждении уголовного дела по признакам ч. 1 ст. 111 УК РФ и в 22 ч. 15 мин. была вынуждена составить в порядке статьи 92
