Толкование норм об избирательных правах граждан Конституционным Судом РФ (В.А. Черепанов, "Российская юстиция", N 8, август 2006 г.)

Толкование норм об избирательных правах граждан Конституционным Судом РФ

В практике Конституционного Суда РФ (далее по тексту - Суда) при определении конституционности законодательных ограничений прав и свобод человека и гражданина используются различные принципы: отсылки к закону, соразмерности ограничений, сохранения сущностного содержания прав и свобод*(1). При проверке жалоб граждан вопрос о допустимости ограничений их конституционных прав, как правило, исследуется самым тщательным образом.

Так, в Постановлении от 16 января 1996 г. N 1-П*(2) осуществлен подробный анализ соразмерности законодательного ограничения права наследования в связи с жалобой гражданина А.Б. Наумова. Законодательные нормы, закрепленные частями первой и второй статьи 560 ГК РСФСР, касались порядка наследования имущества в условиях колхозного двора и допускали открытие наследства лишь при прекращении колхозного двора, в том числе смерти последнего его члена. При наличии других членов двора после смерти завещателя наследство в колхозном дворе не открывалось, а завещание на долю в имуществе колхозного двора объявлялось недействительным. На основе детального рассмотрения вопроса Суд сформулировал положение о том, что указанные ограничения не соотносимы ни с одной из целей, перечисленных в части 3 статьи 55 Конституции РФ, которые могли бы оправдать ограничение прав граждан федеральным законом. Правила статьи 560 ГК РСФСР ограничивают конституционные права наследодателей и наследников не соответствующим Конституции образом, несоразмерны указанным в ней целям и в силу этого противоречат Конституции РФ. По справедливому мнению Г.А Гаджиева, "суд квалифицировал такие законодательные ограничения как чрезмерное ограничение субъективного права наследования, как посягательство на основное содержание данного конституционного права, то есть как умаление права (часть 2 статьи 55 Конституции РФ)"*(3).

Однако при рассмотрении дела о конституционности отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с жалобами ряда граждан (постановление от 21 декабря 2005 г. N 13-П*(4)) Суд применил иной подход. По мнению заявителей (58 человек из 15 субъектов РФ), законодательные нормы, которыми отменены прямые выборы руководителя субъекта РФ и установлен новый порядок замещения этой должности, нарушают их конституционное право избирать и быть избранными в органы государственной власти и тем самым противоречат Конституции РФ. Суд признал не противоречащими Конституции обжалуемые нормы; по делу высказаны особые мнения судей В.Т. Ярославцева и А.Л. Кононова.

Основное внимание Суда было уделено изучению вопросов компетенции. В результате конструирования сложной доказательственной цепочки в числе других сформулированы правовые позиции о том, что:

- федеральный законодатель вправе по собственному усмотрению устанавливать как выборный, так и невыборный порядок замещения должности руководителя субъекта РФ;

- наделение гражданина РФ полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ законодательным (представительным) органом субъекта РФ по представлению Президента РФ не нарушает конституционные принципы разделения властей и федерализма.

Истинность этих правовых позиций вызывает серьезные сомнения, что, однако, является предметом отдельного исследования. В рамках данной статьи анализу подлежат не вопросы компетенции, а то, как воспользовался субъект компетенции законодательными полномочиями. Необходимо выяснить, было ли нарушено конституционное право заявителей избирать и быть избранными в органы государственной власти обжалуемыми законодательными нормами.

Суд поступил весьма просто, исходя из ранее сформулированных по делу положений. Логику его рассуждений можно представить в виде следующего умозаключения.

Право принимать участие в прямых выборах руководителя субъекта РФ и быть избранным на эту должность Конституцией не закреплено; нет такого права и в числе общепризнанных прав и свобод человека и гражданина.

Без конституционного закрепления эта "возможность" не является необходимым элементом ни конституционного права граждан РФ избирать и быть избранными в органы государственной власти, ни иных конституционных прав граждан, таких как их право на участие в управлении делами государства и право на доступ к гражданской службе, установленных статьей 32 Конституции РФ.

Федеральный законодатель, исходя из ранее доказанной его компетенции в этой области, предоставил гражданам такую возможность, а затем исключил из числа "правомочий" граждан РФ их право избирать и быть избранными на эту должность.

Из Конституции РФ не вытекает, что прямые выборы являются единственно правомерным способом замещения этой должности.

Вывод. Новый порядок замещения должности руководителя субъекта РФ не может рассматриваться как ограничение конституционного права и тем самым как нарушение статей 32 и 55 Конституции РФ.

Таким образом, если в Конституции РФ текстуально не указано данное право, тогда его нельзя считать конституционным. По мнению Суда, законодательные нормы, отменившие прямые выборы руководителя субъекта РФ, не являются ограничением конституционного права и их вообще не нужно исследовать на предмет соответствия требованиям статьи 55 Конституции РФ. Они автоматически считаются не противоречащими этим конституционным требованиям и не нарушают конституционного права заявителей.

Однако при таком выводе Суда его действия противоречат Федеральному конституционному закону от 24 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации".*(5) Суд, сделав заключение о том, что обжалуемые нормы не нарушают конституционного права заявителей, должен был признать жалобу недопустимой (статья 97 ФКЗ) и отказать в ее принятии (статья 43 ФКЗ) либо прекратить производство по делу, если эти обстоятельства выявлены в ходе заседания (статья 68 ФКЗ). По этому вопросу была сформулирована даже специальная правовая позиция Суда: "Если оспариваемое положение не нарушает конституционное право гражданина, хотя и ограничивает его в соответствии с частью 3 статьи 55 Конституции, то жалоба гражданина не является допустимой" (Определение от 17 мая 1995 г. N 31-О).

Противоречивость возникшей ситуации лишний раз убеждает в том, что при рассмотрении жалоб о нарушении конституционных прав нельзя обойтись грамматическим и логическим толкованием, причем преимущественно компетенционных норм. Необходимы систематическое толкование исходя из основ конституционного строя и обязательная оценка проверяемых законодательных норм на предмет допустимости ограничения ими прав и свобод человека и гражданина.

Фундаментальными конституционными принципами, из которых произрастает все древо основ конституционного строя, наряду с другими являются принципы народовластия и приоритета прав человека. При таком систематическом толковании конституционно-правовых норм, определяющих правовой статус гражданина РФ, получается вывод, противоположный тому, который сделан в решении Суда.

Принцип народовластия. Государственная власть не существует сама по себе, не дарована сверху и не является наследственной. Единственным ее носителем и источником является многонациональный народ: в отношении власти всего федеративного государства - народ России, в отношении региональной - народ субъекта РФ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением воли народа являются референдум и свободные выборы (статья 3 Конституции РФ). "Народ обладает учредительной властью, которая не может передаваться кому бы то ни было, - подчеркивает Б.С. Эбзеев. - Народ передает государству не саму власть, а право на власть".*(6) По этой причине убедительной и обоснованной выглядит его позиция о том, что действующая Конституция РФ основана на доктрине делегирования народом права на власть, которым пользуются должностные лица, осуществляя принадлежащие им по Конституции и законам полномочия. Учредительная власть сохраняется при этом за народом.*(7)

Право народа на власть проявляется в наиболее общем праве участвовать в управлении государством как непосредственно, так и через своих представителей (статья 32 Конституции РФ). Право народа на участие в управлении государством, в том числе право избирать и быть избранным в органы публичной власти (часть 2 статьи 32 Конституции РФ), несмотря на связь этого права с гражданством, выступает инструментом реального осуществления суверенитета народа*(8) и является естественным правом, которое нельзя рассматривать в качестве "дарованного", предоставленного государством.*(9)

"Таким образом, - справедливо считает В.Т. Ярославцев в особом мнении по данному делу, - народовластие является существенным элементом и качественным показателем демократического правового государства как такового. Отсюда с очевидностью следует, что отчуждение народа от принятия государственно-властных решений, в частности посредством запрета свободных выборов органов государственной власти, ведет к искажению самой сути такого государства".

Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, по образному выражению М.В. Баглая, "своеобразный суперпринцип всего конституционного строя"*(10), проявляется во многих нормах Основного закона страны. Представляется необходимым обозначить основные из них:

- человек, его права и свободы являются высшей ценностью, признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства (статья 2 Конституции РФ);

- права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими, они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельности законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (статья 18 Конституции РФ);

- в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (части 2 и 3 статьи 55 Конституции РФ).

Однако в рассматриваемом деле вопрос о законодательном ограничении конституционного права граждан РФ избирать и быть избранными в органы государственной власти вообще не исследовался. По мнению Суда, это право не включает в себя в качестве необходимого элемента правомочия граждан избирать и быть избранными на должность руководителя субъекта РФ. В этой связи априори отсутствуют ограничения конституционного права, а следовательно, нет необходимости в анализе их конституционности. Данный подход представляется неверным.

Конституционное право граждан РФ избирать и быть избранными в органы государственной власти в силу федеративного устройства Российского государства содержит в своей структуре два вида конституционных прав: право избирать и быть избранными в органы государственной власти Российской Федерации и право избирать и быть избранными в органы государственной власти субъекта РФ. По мнению Суда, конституционное право граждан РФ избирать и быть избранными в органы государственной власти субъекта РФ может включать, а может не включать в себя их правомочие избирать и быть избранным на должность руководителя субъекта РФ, которое в этой связи не рассматривается в качестве необходимого элемента соответствующего конституционного права. Все дело в усмотрении федерального законодателя и политической целесообразности в соответствии с "развивающимся социально-историческим контекстом".

Однако до законодательных новаций правовая возможность граждан РФ избирать и быть избранными на должность руководителя субъекта РФ, закрепленная федеральным и региональным законодательством, входила в качестве необходимого элемента в состав конституционного права избирать и быть избранными в органы государственной власти и являлась в этой связи конституционным правом. В обществе и государстве был достигнут определенный уровень непосредственной и представительной демократии, определенный уровень народовластия.

В дальнейшем данное конституционное право было отменено Федеральным законом от 11 декабря 2004 г. N 159-ФЗ*(11). Тем самым произошло уменьшение объема общего конституционного права граждан РФ избирать и быть избранными в органы государственной власти, то есть умаление этого конституционного права*(12), и отмена составляющего его более частного, но также конституционного (на момент принятия данного Закона) права граждан РФ избирать и быть избранными на должность руководителя субъекта РФ. А это противоречит части 2 статьи 55 Конституции РФ, согласно которой в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Таким образом, законодательные нормы, отменившие выборы руководителя субъекта РФ и установившие новый порядок замещения этой должности, вопреки итоговому решению Суда противоречат Конституции РФ.

Отсюда также с необходимостью можно сделать вывод о том, что изменение правового регулирования прав и свобод человека и гражданина не может уменьшить уже установленный действующим законодательством объем этих прав и свобод. В противном случае происходит их умаление, что противоречит Конституции РФ.

Возьмем, к примеру, изменение порядка формирования Совета Федерации. Заключительными и переходными положениями Конституции РФ установлено, что первый созыв Совета Федерации формируется выборным путем. Тем самым в обществе и государстве был достигнут определенный уровень непосредственной и представительной демократии, определенный уровень народовластия, при котором верхняя палата парламента избиралась непосредственно народом Российской Федерации, а общее конституционное право граждан РФ избирать и быть избранными в органы государственной власти включало в качестве необходимого элемента их правомочие избирать и быть избранными в Совет Федерации. Дальнейшие законодательные изменения привели к отстранению народа от непосредственного участия в формировании Совета Федерации, уменьшению уровня народовластия, умалению права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти в нарушение части 2 статьи 55 Конституции РФ.

Подытожим сказанное. Решение Конституционного Суда РФ не устранило правовую неопределенность, многие правовые позиции представляются спорными. Ограничившись исследованием "компетенционных" вопросов, Суд устранился от конституционного толкования законодательных ограничений прав и свобод человека и гражданина и не дал оценку обжалуемым нормам на предмет их соответствия требованиям статьи 55 Конституции РФ. Проведенное в статье доктринальное толкование позволяет утверждать, что Федеральным законом от 11 декабря 2004 г. N 159-ФЗ, вопреки части 2 статьи 55 Конституции РФ, осуществлены умаление общего конституционного права граждан РФ избирать и быть избранными в органы государственной власти и отмена составляющего его более частного, но также конституционного (на тот момент) права граждан РФ избирать и быть избранными на должность руководителя субъекта РФ.

В.А. Черепанов,

руководитель Ставропольского центра мониторинга

права при Государственной думе Ставропольского края,

доктор юридических наук, заслуженный юрист РФ

"Российская юстиция", N 8, август 2006 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Конституционное законодательство России / Под ред. Ю.А. Тихомирова. - М., 1999. С. 74-75; Гаджиев Г.А. Конституционные принципы рыночной экономики (Развитие основ гражданского права в решениях Конституционного Суда Российской Федерации). - М., 2004. С. 71-82.

*(2) Собрание законодательства Российской Федерации. 1996, N 1, ст. 408.

*(3) Комментарий к постановлениям Конституционного Суда Российской Федерации / Отв. ред. Б.С. Эбзеев: В 2 томах. Том 2: Защита прав и свобод граждан. - М., 2000. С. 296.

*(4) Собрание законодательства Российской Федерации. 2006, N 3, ст. 336.

*(5) Собрание законодательства Российской Федерации. 1994, N 13, ст. 1447.

*(6) Эбзеев Б.С. Конституция. Правовое государство. Конституционный суд: Учебное пособие для вузов. - М., 1997. С. 25.

*(7) Эбзеев Б.С. Указ. соч. С. 30-31.

*(8) Лебедев В.А. Конституционно-правовая охрана и защита прав и свобод человека и гражданина в России (теория и практика современности). - М., 2005. С. 30.

*(9) Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. - 3-е изд., перераб. и доп. - М., 2003. С. 267.

*(10) Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. - М., 2003. С. 100.

*(11) Собрание законодательства Российской Федерации. 2004, N 50, ст. 4950.

*(12) По обоснованному мнению М.В. Баглая, термин "умаление" в части 2 статьи 55 Конституции РФ, при юридически недостаточной ясности, "означает любое сокращение объема разрешаемых действий": Баглай М. В. Указ. соч. С. 167.