Совершенствование рентных отношений в сфере недропользования (В.В. Щукин, "Финансовые и бухгалтерские консультации", N 8, август 2004 г.)

Совершенствование рентных отношений в сфере недропользования

Необходимость совершенствования финансовых отношений в сфере природопользования стала в последнее время особенно актуальной. И это связано не только с более ясным пониманием ограниченности (невозобновляемости) многих видов природных ресурсов, но и с увеличением их экономической ценности, выражаемой в возможности получения дополнительного дохода при их эксплуатации, т.е. рентного дохода, который прямо не связан с предпринимательской деятельностью, а обусловлен естественными (природными) свойствами ресурсов.

В России экономически значимая часть природных ресурсов пока остается в собственности государства, поэтому для решения вопроса об обеспечении условий получения существенного рентного дохода от эксплуатации ресурсов необходимо серьезное изменение законодательства, регулирующего платность природопользования.

Реализация той или иной идеи по совершенствованию рентных отношений требует первоначального решения задачи об определении тех видов природных ресурсов, использование которых наиболее выгодно осуществлять на рентной основе взамен ныне действующего порядка налогообложения при их эксплуатации.

По нашему мнению, таких видов ресурсов в России несколько. Это, в первую очередь, полезные ископаемые, а также лесной фонд.

В настоящее время основная часть доходов от добычи полезных ископаемых действительно формируется за счет использования углеводородного сырья. В связи с этим в данной статье сначала рассматриваются проблемы, связанные с развитием рентных отношений в недропользовании при добыче и реализации нефти.

Самое упрощенное понимание ренты в сфере пользования недрами заключается в определении этой категории дохода, т.е. рента - это "незаработанная" часть прибыли (т.е. сверхприбыль), возникающая при разработке лучших по качеству и условиям залегания месторождений полезных ископаемых. Поскольку ее величина определяется как разность между расчетной и заработанной прибылью добывающей организации, рента поглощает прибыль и из-за разницы между внутренними и внешними ценами на соответствующую продукцию. Данная рента частично взимается и через действующую налоговую систему, но, по мнению практически всех экспертов, в совершенно недостаточном размере.

Напомним, что еще в 2001 г., когда обсуждался вопрос о введении налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ) как альтернативы существовавшей системе платежей в области недропользования, высказывались многочисленные опасения, суть которых сводилась к тому, что НДПИ приведет к размыванию экономической сущности налогообложения недропользования и резкому сокращению активной части минерально-сырьевой базы.

Переход в 2002-2003 гг. к платежам, не зависящим от качества месторождений, состоял из двух взаимосвязанных этапов: введения НДПИ и фактического отказа от дальнейшего развития соглашений о разделе продукции под давлением крупнейших недропользователей. Ошибочность принятых решений, как уже отмечалось, теперь стала очевидной и привела к резкому обострению вопроса о путях и направлениях перераспределения природной ренты, в том числе к появлению самых радикальных проектов на эту тему д-ра экон. наук С.Ю. Глазьева и академика Д.С. Львова.

Следует отметить, что необходимость перехода от существующей системы налогообложения пользования отдельными видами природных ресурсов к действительно рентным платежам не раз отмечалась не только в научном сообществе, но и исполнительными и законодательными органами России.

Если говорить о текущем 2004 г., то в самом его начале в Правительстве Российской Федерации и в Государственной Думе нового созыва активно стал обсуждаться вопрос о необходимости разработки экономического механизма перераспределения природной ренты. Далее была широко озвучена идея о том, что совершенствование платежей, связанных с использованием природных ресурсов, станет основной задачей текущего года. Однако не было ясно, насколько радикально должна решаться эта проблема.

Напомним также, что еще раньше в стенах Государственной Думы были разработаны проекты двух федеральных законов. Один из них называется "О правах граждан на доходы от использования природных ресурсов Российской Федерации". Причиной разработки данного законопроекта было стремление законодательным путем разрешить ряд основополагающих проблем современного российского общества, в том числе:

проблему присвоения ограниченной группой лиц сверхдоходов от эксплуатации общенационального достояния - природных ресурсов;

проблему рационального использования природных ресурсов;

проблему выравнивания условий деятельности и рентабельности добывающего и обрабатывающего секторов отечественной экономики.

Авторами законопроекта отмечалось, что сегодня государство определяет для лиц, эксплуатирующих природные ресурсы, лишь небольшие фиксированные платежи, оставляя им все сверхдоходы. И если государство действительно призвано быть рачительным собственником, то оно должно работать с добывающими природоресурсными организациями исключительно на условиях концессии, оставляя им только компенсацию их обоснованных затрат с разумной нормой заработанной прибыли и изымая все остальное.

Основная часть изъятой ренты должна по законопроекту направляться в созданный государственный целевой внебюджетный фонд, через который она должна далее распределяться среди граждан. Решение первой составляющей, т.е. изъятие ренты, должно осуществляться за счет качественной перестройки налоговой системы путем внесения соответствующих изменений в налоговое законодательство.

Для реализации этого направления в Государственную Думу был внесен уже другой законопроект "О рентных платежах за пользование отдельными видами природных ресурсов", касающийся изъятия ренты от добычи углеводородов, черных и цветных металлов, драгоценных металлов, т.е. наиболее сверхприбыльных подземных ископаемых. Реализация одного только указанного законопроекта позволит получать, по мнению его разработчиков, более 1100 млрд руб. в год. В дальнейшем рассматривалась также идея о распространении указанных принципов изъятия ренты на пользование всеми основными видами природных ресурсов.

Однако в процессе обсуждения данных вопросов оказалось, что мнения известных ученых, а также экспертов Минфина России, МПР России, МНС России и Минэкономразвития России расходятся по самым принципиальным моментам.

При этом следует отметить, что одна из многочисленных групп, как сторонников введения природной ренты, так и ее противников, практически единодушна в понимании, что природная рента является налогом и должна взиматься через налоговую систему. Поэтому спор оппонентов внутри этой группы шел в одной лишь плоскости: сколько дополнительных денежных средств в бюджет государства можно изъять через систему измененного налогообложения.

Есть принципиально иная точка зрения: природная рента - не налог и налогом быть не может. Прежде всего потому, что ренту должен платить тот, у кого она возникает, а не другие граждане, оплачивающие в конечном счете товары и услуги, в цену которых включена рента и другие налоги за пользование природными ресурсами.

Пока же теоретический и практический спор в порядке определения подходов к усилению рентной направленности в платежах за добываемое углеводородное сырье уже привел к принятию известных решений по изменению системы налогообложения и таможенного регулирования в части добычи и реализации нефти. Так, Федеральным законом от 7 мая 2004 г. N 33-ФЗ были внесены изменения в п. 4 ст. 3 Закона РФ от 21 мая 1993 г. N 5003-I "О таможенном тарифе" и в ст. 5 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 126-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие акты законодательства Российской Федерации, а также о признании утратившими силу отдельных актов законодательства Российской Федерации". Суть этих изменений заключается в установлении новой ставки вывозной таможенной пошлины на сырую нефть и повышении налоговой ставки за 1 тонну добываемой нефти с 347 руб. до 400 руб.

Далее следует пояснить, что, по мнению разработчиков, указанный Федеральный закон от 7 мая 2004 г. позволяет усилить рентную составляющую при налогообложении добычи нефти и обеспечивает дополнительное изъятие доходов, не зависящих от деятельности нефтедобывающих организаций. При этом в отличие от других обсуждающихся предложений (в частности, указанного законопроекта о рентных платежах, подготовленного группой депутатов Государственной Думы), вносимые предложения не приведут к негативным последствиям для экономики нефтяной отрасли, поскольку объем дополнительно изымаемых из нефтяной отрасли средств напрямую зависит от уровня мировых цен на этот товар.

Если условно определить сверхприбыль в нефтяной отрасли как часть прибыли, получаемой в результате превышения уровня рентабельности над уровнем рентабельности в целом по промышленности, то величина сверхприбыли по расчетам разработчиков составит примерно 4,2 млрд дол. США. С учетом роста добычи нефти в 2005 г. по сравнению с 2002 г. сверхприбыль в нефтяной отрасли при цене на нефть 24 дол. за баррель можно оценить на уровне 5 млрд дол. Допускается, что такая сверхприбыль включает в себя помимо природной ренты и дополнительные доходы, обусловленные другими факторами (в том числе применением высокоэффективных технологий нефтедобычи, более квалифицированной рабочей силы).

При разработке данного закона сначала было откровенно признано, что наиболее привлекательным, с точки зрения изъятия рентных доходов, является налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ). Ставка этого налога устанавливается в расчете на 1 тонну добытой нефти, что важно, поскольку объем добытой нефти государство в достаточной мере контролирует благодаря монополии на ее транспортировку. В принципе было бы возможно такое изменение формулы расчета ставки НДПИ, чтобы при росте цен на нефть изымалась значительная часть дополнительного дохода, вплоть до полного изъятия прибыли, получаемой нефтяными компаниями от роста мировой цены на нефть выше определенного уровня. Однако реализация такого подхода привела бы к переложению суммы налога на внутренних потребителей, что напрямую приведет к росту внутренних цен на нефть и нефтепродукты. В большей степени от такой меры пострадали бы организации, имеющие меньший объем экспорта, а также добывающие и реализующие "рисковую" нефть. Поэтому для обеспечения большей части изъятия прибыли более предпочтительным признан вариант, предполагающий увеличение экспортных пошлин.

Рассмотрение различных вариантов изменения ставок НДПИ и экспортных пошлин показало, что наиболее целесообразным является комбинированный вариант, в соответствии с которым были изменены как ставки экспортных пошлин на нефть и нефтепродукты, так и формула расчета ставки НДПИ. При выборе такого варианта должно быть обеспечено следующее:

объем дополнительного изъятия и его доля в цене реализуемой нефти должны прогрессивно увеличиваться с ростом мировой цены на нефть;

возможный рост НДПИ и экспортных пошлин не должен привести к убыточности организаций, занятых преимущественно добычей и реализацией "рисковой" нефти;

при сравнительно низких мировых ценах на нефть (менее 18 дол. США за баррель) совокупная сумма НДПИ и экспортных пошлин должна быть ниже существующего уровня. Это обеспечит сохранение у нефтяных компаний части средств, необходимых для технического поддержания нефтедобычи.

Произведенный анализ показал, что с соблюдением указанных условий и ограничений при цене нефти на уровне 24 дол. за баррель совокупная сумма дополнительного изъятия средств из нефтяной отрасли может составить около 1 млрд дол. в год, а при цене 27 дол. за баррель - около 2 млрд дол. в год. При высоком уровне цен на нефть примерно две трети дополнительного изъятия средств должно приходиться на экспортные пошлины и одна треть - на увеличение НДПИ.

Указанным Федеральным законом от 7 мая 2004 г. предусматривается изменить действующую шкалу экспортной пошлины на нефть, введя в нее дополнительный интервал при цене нефти от 20 до 25 дол. за баррель со ставкой в размере 45% и установив при цене нефти свыше 25 дол. за баррель ставку экспортной пошлины в размере 65%.

При условии, что средневзвешенный размер экспортной пошлины на нефтепродукты составит 90% размера экспортной пошлины на нефть, дополнительные поступления от экспортных пошлин на нефть и нефтепродукты в расчете на год (без учета снижения налога на прибыль организаций) могут составить при цене нефти:

22 дол. за баррель - 397 млн дол.;

24 дол. за баррель - 794 млн дол.;

27 дол. за баррель - 1982 млн дол.;

30 дол. за баррель - 3477 млн дол.

Одновременно признано обоснованным и некоторое увеличение размеров НДПИ, что позволит компенсировать снижение налоговой нагрузки на нефтяную отрасль, обусловленное укреплением рубля по отношению к иностранным валютам.

Формула, по которой рассчитывается ставка НДПИ, содержит коэффициент, равный отношению текущего курса доллара к среднему прогнозному его значению в 2002 г., принятому в размере 31,5 руб. При введении этого коэффициента предполагалось, что с его помощью ставка НДПИ будет автоматически корректироваться на инфляцию. Однако в связи с укреплением рубля в последнее время наблюдается обратный эффект и по сравнению с максимальным значением ставки НДПИ, достигнутой в конце 2002 г., в начале 2004 г. эта ставка снизилась на 12%.

Чтобы компенсировать этот эффект, вместо действующей ставки НДПИ (СТ), рассчитываемой по формуле

СТ = 347 руб. х [(Ц - 8) х Р / (8 х 31,5 руб.)]*(1),

где Ц - средний за налоговый период уровень цен сорта нефти "Юралс" в дол. США за баррель;

Р - среднее значение за налоговый период устанавливаемого ЦБ РФ курса дол. США к рублю Российской Федерации, осуществлен переход к ставке, рассчитываемой по формуле

СТ = 400 руб. х [(Ц - 9) х Р / (9 х 29 руб.)].

Это позволяет не допустить чрезмерного роста налоговой нагрузки при сравнительно низких мировых ценах на нефть.

При внесении указанных изменений в формулу расчета ставки НДПИ при цене нефти 17,9 дол. за баррель сумма поступления НДПИ будет соответствовать сумме, которая могла бы быть получена при применении действующего порядка определения ставки. Соответственно, при более высоких ценах суммы дополнительного поступления этого налога увеличатся, а при более низких ценах - снизятся.

* * *

Наряду с произведенными изменениями серьезно обсуждалась проблема дифференциации ставок НДПИ в связи с разными условиями добычи нефти. Правительством РФ было подчеркнуто, что эта мера может быть реализована только после выработки абсолютно прозрачных, объективных, защищенных от возможной коррупции и легко отслеживаемых показателей, применяемых при такой дифференциации.

Таким образом, зафиксированные в настоящее время в законодательстве принципы налогообложения обеспечили задачу изъятия только незначительной части сверхдоходов, получаемых в добывающих отраслях в условиях высоких мировых цен на углеводородное сырье. Действующая система налогообложения по-прежнему не содержит механизмов, стимулирующих недропользователей к воспроизводству минерально-сырьевой базы, разработке высокозатратных и выработанных месторождений, полномасштабному проведению природоохранных мероприятий.

Следствием установления единой для всех участников разработки недр ставки НДПИ является отработка наиболее рентабельных участков недр и, одновременно, запретительная налоговая нагрузка для организаций, осваивающих сложные месторождения. Значительное число добывающих организаций, в первую очередь сравнительно небольших, работает на истощенных месторождениях, находящихся на поздних стадиях разработки, число которых ежегодно увеличивается: в настоящее время около 60% всех отечественных запасов углеводородов относятся к трудно извлекаемым, более 80% учтенных месторождений классифицируются по запасам как малые, т.е. могут быть отнесены к низкорентабельным.

При этом эксперты обращают внимание на снижение разведанных запасов нефти и газа и низкие темпы их воспроизводства. Объем разведочного бурения нефти за 10 лет уменьшился более чем в четыре раза, произошло пятикратное сокращение ввода новых скважин. Одновременно возросло количество бездействующих скважин с потенциальной добычей до 80 млн тонн нефти в год. Это приводит к безвозвратным потерям части извлекаемых запасов и является грубым нарушением Закона РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-I "О недрах".

По мнению нового руководства МПР России, существующий в России механизм налогообложения уникален, в мире такого больше нет. Например, везде стараются стимулировать экспорт, а у нас повышают экспортные пошлины. При этом единый налог с добычи полезных ископаемых не очень способствует ни инвестициям на первой стадии разработки месторождений, ни разработке месторождения после того, как запасы истощаются и добывать ископаемые становится труднее и дороже.

Если осуществлять дифференциацию налогообложения путем введения различных коэффициентов, применяемых к ставке НДПИ, то законодательством должны быть однозначно установлены критерии, по которым определяется ставка этого налога для каждой категории плательщиков с применением коэффициентов, учитывающих различные условия (и сочетания этих условий). Но для этого необходимо провести сложные, многовариантные расчеты, обосновывающие соответствующие коэффициенты и их влияние на экономику нефтегазовых проектов и на доходы бюджета.

Тем не менее, в настоящее время наиболее вероятным подходом к усилению рентной составляющей в системе платежей за недропользование остается все же изменение в порядке исчисления именно НДПИ. Об этом свидетельствуют выступления представителей Правительства РФ и многочисленных компаний нефтегазовой отрасли на специально организованных по данному вопросу парламентских слушаниях в апреле текущего года.

И хотя наметилось определенное совпадение позиций со стороны государственных структур с мнениями руководства организаций топливно-энергетического комплекса, много неясных и спорных моментов все равно осталось. Так, многие федеральные органы согласны с тем, что НДПИ должен быть дифференцирован, однако критерии для проведения этого механизма, которые бы устраивали всех участников экономических отношений (т.е. налогоплательщиков и контрольных органов), до сих пор однозначно не определены. Основные требования к критериям со стороны государственных органов - чтобы они были легко администрируемы. Но не следует забывать, что здесь имеем дело с природными объектами, а не с готовой продукцией. Природный объект не может быть подогнан к определенным стандартам, а следовательно, к такому объекту очень сложно подобрать критерии, которые в равной степени учитывали бы многообразие горно-геологических особенностей нефтегазовых месторождений (фазовое состояние, сложность строения структуры, глубину залегания, качество продукции, продуктивность скважины, стадию освоения и т.д.).

В настоящее время уже многие эксперты придерживаются однотипной позиции в части выделения основных факторов образования ренты на лучших месторождениях. К этим факторам, например (мнение д-ра экон. наук С.А. Андрюшина, Институт экономики РАН), относится:

1. Количество нефти, добываемое в единицу времени. Для углеводородного сырья оно измеряется среднесуточным дебитом нефтяных скважин. В настоящее время нормальная прибыль в России обеспечивается на месторождениях с дебитами 2-7 тонны в сутки. Ясно, что при более высоких дебитах возникает дополнительный доход в виде горной ренты, дарованной природой. Например, в нашей стране существуют скважины, начальные дебиты которых достигают 1000 и более тонн нефти в сутки.

2. Качество добываемого минерального сырья. С точки зрения реализации продукции качество нефти оказывает заметное воздействие на показатели эффективности деятельности недропользователя. В нефтепроводе тяжелые и легкие фракции нефти смешиваются, цена реализации соответствует цене смеси в трубе. В мировой практике принято создавать банк качества нефти. В результате одни организации получают надбавки к цене на выходе нефти из трубы, а другие, наоборот,- убытки из-за снижения цены на нефть.

3. Стадия жизненного цикла разработки месторождения. Известна закономерность разработки нефтяных месторождений, согласно которой в первые 10-15 лет после начала эксплуатации рентабельность добычи возрастает, затем держится на пике в течение 5-10 лет, после чего начинает снижаться по мере истощения запасов месторождения.

4. Экономико-географические условия. К ним относятся: наличие социальной (железные дороги, линии электропередач, населенные пункты и пр.), производственной и промысловой инфраструктур (близость магистральных нефтепроводов, насосных станций и т.д.); труднодоступность; климатические факторы и др. Экономико-географические условия предопределяют капитальные и текущие (эксплуатационные) затраты, технологию разработки, а в конечном счете, и нормативные затраты на разработку и обоснование критериев "нормального" месторождения.

Отметим, что в Великобритании и в Норвегии применяется дифференцированная шкала роялти, которая учитывает степень истощенности залежи, ее размеры, продуктивность, труднодоступность местности. В Канаде действует система предложений цен на нефть и газ, закрепленная законом, которая обеспечивает интерес компаний к разработке различных по характеристике (продуктивности, степени сложности извлечения нефти) нефтегазовых месторождений.

В настоящее время сторонниками введения рентных платежей через корректировку НДПИ уже внесены и другие предложения по учету различных факторов при разработке месторождений. Но при анализе этих предложений возникают некоторые резонные опасения о получении обратного (отрицательного) результата при введении многочисленных критериев, которые, казалось бы, направлены на наиболее полный учет региональных особенностей месторождений, и при создании, таким образом, равных условий налогообложения. Например, предлагается учитывать коэффициент извлечения нефти (газа). Отметим, что государство в принципе заинтересовано, чтобы сырья из земли извлекалось как можно больше. Но при введении дифференцированного налогообложения с учетом данного критерия может появиться проблема сокрытия организацией потенциала месторождения. То есть организации с целью уменьшения суммы налога перестанут показывать реальный потенциал используемого месторождения. А не афишируя настоящие свои запасы, они, таким образом, не покажут и реальные уровни добычи, которых могут достичь на данном месторождении. В результате исказится план разработки, и государство не только потеряет деньги, но и перестанет иметь объективную картину возможного извлечения запасов стратегического сырья.

В связи с этим целесообразно привести данные об опыте других стран в этой сфере. Например, в Канаде с 1930 г. применяется особая система менеджмента с целью совершенствования разработки месторождений. Ключевым моментом этой системы является требование, в соответствии с которым все данные, относящиеся к бурению и эксплуатации, должны быть опубликованы. Данные по эксплуатации скважин могут оставаться конфиденциальными не более одного года. Таким образом, свободное предложение всех данных позволяет обеспечить объективность тендеров и чистоту конкурентных отношений для всех фирм, желающих участвовать в разработке соответствующих месторождений. Информационная прозрачность исключает возможность продажи информации о скважинах.

Обратив внимание на указанные негативные последствия учета всевозможных факторов при дифференцированном налогообложении, целесообразно рассмотреть и позицию критиков подхода к совершенствованию рентных отношений через изменения размера НДПИ. Таких противников в настоящее время достаточно много и в научной среде, и среди добывающих организаций.

По мнению директора научно-консалтинговой компании "СРП-Экспертиза", канд. экон. наук М.А. Субботина, ни одно из предложений Минфина России, Минэкономики России и Минпромэнерго России по изменению налогообложения сырьевых отраслей не является приемлемым, так как все они исходят из неправильного принципа использования налоговых инструментов изъятия ренты "для простоты администрирования и некоррупционности налогообложения". Изобретаемые ныне рафинированные схемы противоречат и международной практике. Нынешние попытки дифференцирования НДПИ имеют чисто научный интерес, поскольку в конкретных проектах всегда найдутся десятки законодательно неучтенных факторов, которые будут оказывать решающее влияние на инвестиционную привлекательность разработки соответствующих месторождений.

Эксперты Б. Петров и С. Гусев (Минэкологии и природных ресурсов Республики Татарстан) тоже считают, что никаким сколь угодно большим набором коэффициентов не удастся отразить в налоговой ставке все многообразие факторов, влияющих на размер "дифференцированной надбавки" к "ренте редкости". По их мнению, также не понятно, как увязать значение того или иного поправочного коэффициента со значением фактора, избранного для описания качества участка недр. Допустим, необходимо будет определить: насколько должна снижаться базовая ставка НДПИ, если выработанность месторождения очень высока, например превышает 90% начальных извлекаемых запасов? Современная экономическая наука не способна ответить на такие вопросы, поскольку количественная взаимосвязь динамики одного из редких факторов и образуемой им дифференциальной ренты совершенно не очевидна.

Принимая во внимание изложенное выше, предлагается дифференцировать не НДПИ, а всю систему рентных платежей - от месторождения к месторождению, как всякий инвестиционный проект, чью экономическую привлекательность можно посчитать. Это можно сделать только на неналоговой основе, совершенствуя тендерные процедуры предоставления прав пользования недрами, вводя институт горного аудита, укрепляя систему независимой экспертизы.

Выполнение таких действий позволит привлечь к освоению различных месторождений не только крупнейшие компании, но и массу средних и малых компаний, что положительно скажется на всей экономике добывающей отрасли.

Сейчас же, по мнению генерального директора Ассоциации малых и средних нефтегазодобывающих организаций "АссоНефть" Е.В. Корзун, плоское налогообложение нефтедобычи и связанное с ним ценообразование на внутреннем рынке препятствуют развитию независимых нефтяных компаний (ННК). Они экспортируют в дальнее зарубежье 30-35% своей продукции, а остальную часть в виде сырья реализуют на внутреннем рынке и в ближнем зарубежье. При возрастании НДПИ, как это предусмотрено законодательством, треть ННК могут оказаться нерентабельными. Простаивающий эксплуатационный фонд уже в настоящее время возрос до 1,5 тыс. скважин, и более чем в два раза снизилась инвестиционная активность ННК. Нынешнее увеличение экспортной пошлины и НДПИ приведет не только к полному изъятию прироста в цене нефти сорта "Юралс", но и к значительному сокращению доходов. Причиной этому служит виртуальная привязка НДПИ по внутреннему рынку к котировкам мировых цен, устанавливающая квазиренту в добыче за счет высокой доли реализации нефти внутри страны по низким ценам. Поэтому, по оценке Ассоциации, доля ННК в 2005 г. на нефтяном рынке России еще раз сократится вдвое. Несколько иная картина складывается по крупным вертикально интегрированным нефтяным компаниям, экспортирующим половину своей добычи. Хотя и здесь объемы изъятия прироста цены и дохода компаний могут быть слишком высоки. Инвестиционная привлекательность нефтяных проектов при таком подходе снизится, а риски существенно возрастут. И главное, предложенные меры по плоскому увеличению налоговой нагрузки не позволят изымать сверхдоходы по лучшим участкам недр, так как в таких условиях налоговая база будет существенно сокращаться за счет выбытия части разрабатываемых месторождений и дальнейшего увеличения фонда простаивающих скважин.

Однако, по мнению Минфина России, ситуация не будет столь негативной. На жалобы нефтяников о том, что с введением повышенных пошлин и НДПИ у них может не остаться средств на проведение геолого-разведочных работ, Минфин России ответил отказом, мотивируя это тем, что в прошлом году отечественные нефтяные компании истратили не менее 5,5 млрд дол. США на приобретение разного рода непрофильных активов (т.е. осуществили затраты, не связанные с добычей нефти).

По мнению автора данной статьи, дело здесь не в наличии или отсутствии достаточных средств для инвестирования нефтедобычи, а в том, что мы имеем, как уже отмечалось, явную тенденцию к извлечению только лучшего и наиболее доступного сырья без оглядки на то, что будет в ближайшем будущем с состоянием отечественных запасов. А ведь еще в утвержденном в 1806 году российском "Горном праве" содержались установки по контролю "не сколько за увеличением добычи, сколько за исправлением рудников, за равною добычею руд богатых и руд убогих, за приведением сих промыслов в самое прочное положение на будущие времена". Во многих странах проводится именно такая политика. Федеральное Правительство США исходя из национальных интересов установило, что путем разработки более дешевой нефти за пределами США можно отсрочить исчерпание собственных запасов. Поэтому у себя они эксплуатируют месторождения очень рационально и экономно. Например, в Калифорнии до сих пор работают скважины, пущенные в 80-х годах позапрошлого века. В Великобритании закон предоставляет право министру промышленности на любом месторождении откладывать дальнейшую разработку или сокращать на нем добычу в целях полнейшего извлечения запасов.

* * *

Говоря о направлениях в развитии рентных отношений в недропользовании, нельзя не упомянуть про давно уже разработанный проект главы Налогового кодекса Российской Федерации "Налог на дополнительный доход от добычи углеводородов" (НДД). Многие считают, что НДД носит ярко выраженный рентный характер, так как его концепция заключается в налогообложении доходов от добычи нефти после возмещения всех понесенных на разработку проекта затрат с целью изъятия природной ренты по каждому конкретному лицензионному участку. Предполагается, что НДД должен уплачиваться только после достижения определенного порога доходности. Налогом облагается только та часть прибыли, которая превышает этот порог. Размер налога на дополнительный доход от добычи углеводородов напрямую зависит от экономических условий деятельности организаций, от доходности добычи.

В течение 2002-2003 гг. проект указанной выше главы НК РФ разрабатывался Минфином России. Учитывая отсутствие в законодательстве о недрах концептуальных положений, позволяющих взимать данный налог, соответствующим министерствам финансово-экономического блока поручено доработать и внести в Правительство РФ проект указанной главы, имея в виду внесение данного законопроекта в Государственную Думу в 2005 г. и введение его в действие с 1 января 2006 г.

Однако по мнению ряда экспертов, отстаивающих интересы добывающих компаний, НДД - это просто мистификация. Еще в середине 90-х годов прошлого века этот налог задумывался как один из трех основных элементов налоговой системы топливно-энергетического комплекса: роялти (плата за пользование недрами), налог на прибыль и НДД. Его пытались тогда ввести, чтобы дифференцировать крайне неудобный всем нефтяникам акциз на нефть. Потом, как известно, этот налог вместе с отчислениями на ВМСБ и роялти заменили на НДПИ. Но сама идея нового налога все-таки осталась. При попытке введения НДД возникнут проблемы не только с налогом на прибыль, но и с необходимостью увязки НДПИ с экспортной пошлиной. А для действующих проектов с многолетними, уже осуществленными инвестициями, НДД, по мнению М.А. Субботина, вообще не годится.

Отметим также, что и по мнению некоторых специалистов МНС России (в частности, Ю.Л. Воробей) введение НДД осуществить не так просто. Причин несколько, так как перед введением данного налога необходимо решить, как минимум, три проблемы:

1) обеспечить раздельный учет текущих доходов от разработки отдельного месторождения полезного ископаемого;

2) провести раздельный учет расходов, понесенных при разработке этого месторождения (в частности, косвенных и общехозяйственных расходов);

3) решить вопрос учета доходов и расходов за все предыдущие периоды времени.

Для правильного определения ставки налога необходимо учесть все доходы и расходы с начала разработки месторождения. Однако большинство месторождений в России были введены в разработку много лет назад. Раздельный учет в полном объеме тогда не осуществлялся. А поскольку срок хранения первичных документов бухгалтерского учета составляет в основном пять лет, то восстановить раздельный учет за более ранний период не представляется возможным. Кроме того, правилами бухгалтерского учета не предусматривается никаких методик косвенного распределения доходов и расходов, которые могут быть применены в данном случае. А введение же НДД только для новых месторождений нецелесообразно, так как именно сейчас в разработку передаются месторождения в основном со сложным геологическим строением и трудноизвлекаемыми запасами. Для таких месторождений, наоборот, требуется стимулирование капиталовложений, а не введение дополнительной налоговой нагрузки.

По мнению С.Ю. Глазьева, при переходе месторождения на НДД необходимо вновь рассчитать чистый доход от начала разработки (или приватизации) как разницу между выручкой по рыночным ценам (по методу начислений) и затратами (включая инвестиции). В этом случае амортизация, начисленная на оборудование месторождения, не учитывается в затратах, как и убытки от неоплаченной продукции. Затем рассчитывается НДД и уменьшается на величину уже уплаченного налога на прибыль. Все показатели дисконтируются по темпам инфляции. Тем самым определяется "цена" перехода на НДД. Если она неприемлема для недропользователя, то государство может разрешить переход на НДД старых месторождений с "нуля", т.е. считая, что инвестиции уже давно окупились. Для пользователей старых месторождений такой подход может быть более выгодным, чем уплата НДПИ по единой ставке.

В заключение можно констатировать, что пока единственным механизмом индивидуального подхода в налогообложении недропользования является режим СРП (соглашение о разделе продукции). Понятно, что распространение его на всю сырьевую базу нереально. Тем не менее, по мнению бывшего министра МПР России д-ра экон. наук В.П. Орлова (ныне заместителя председателя Комитета по природным ресурсам Совета Федерации), более 1200 находящихся в разработке нефтяных месторождений можно объединить в 5-7 групп объектов со схожими особенностями - условиями залегания, качеством сырья и т.д. Критерии отнесения месторождений к той или иной группе должны быть формализованы.

По мнению д-ра экон. наук, академика РАСХИ И. Бузгалова, практика государственного и хозяйственного управления, действующий экономический механизм не опираются на четкую научную концепцию рентных отношений и адекватную рентную составляющую этого механизма. Отсутствуют и законодательные акты, которые содержали бы научные принципы и правовые нормы учета ренты, и основанные на мировом опыте нормативы ее распределения между хозяйствующими субъектами и государством, в том числе прогрессивные ставки рентного налога, изымаемого из прибыли сверх оптимального уровня рентабельности. А этот уровень еще предстоит определить и обосновать соответствующие нормативы и ставки как в целом по совокупности отраслей, приносящих ренту, так и по организациям каждой отдельной отрасли. Здесь, учитывая меняющиеся условия рыночной конъюнктуры, региональные особенности и другие многочисленные факторы, не может быть применена единая для всех схема.

Вопрос о природной ренте - ее формах, условиях образования, методах учета, принципах и механизме распределения, является одним из самых сложных не только в отечественной, но и в мировой экономике.

Однако дальнейшее затягивание решения данного вопроса в России совершенно не оправдано. Последствием сохранения действующей налоговой системы в недропользовании может стать существенное сокращение через несколько лет налогооблагаемой базы в добывающих отраслях промышленности. Поэтому для предупреждения этой ситуации необходимо заблаговременно разработать и утвердить такой порядок изъятия ренты у соответствующей категории пользователей недр, который будет стимулировать их к рациональному использованию запасов полезных ископаемых и разработке не только наиболее рентабельных месторождений, но и тех участков, которые требуют относительно больших вложений. Стимулирующий характер налогообложения может быть обеспечен только в том случае, если платежи будут обоснованы для каждого хозяйствующего субъекта. В связи с этим надо использовать весь положительный опыт стран, которые уже давно внедрили рентные подходы в регулирование отношений государства и недропользователя.

Необходима действительно экономически обоснованная и общественно ориентированная методика выявления и изъятия ренты. При этом наполнение бюджета не должно стать единственной целью введения ренты. Главным здесь должно являться достижение баланса интересов государства, общества и недропользователя.

В.В. Щукин

"Финансовые и бухгалтерские консультации", N 8, август 2004 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Статья 5 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 126-ФЗ.