Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16 июня 2008 г. N 17АП-3472/08

г. Пермь

16 июня 2008 г.

Дело N А60-6146/2008

Резолютивная часть постановления объявлена 10 июня 2008 года.

В полном объеме постановление изготовлено 16 июня 2008 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего: Нилоговой Т.С.,

судей: Савельевой Н.М.,

Осиповой С.П.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Тухватуллиной Э.Р.,

при участии:

от заявителя (ООО "Терминал "Чкаловский"): Дубовкина А.Ш., доверенность от 03.06.2008 г., паспорт

от заинтересованного лица (Управление государственного строительного надзора Свердловской области"): не явился, извещен надлежащим образом

рассмотрев в заседании суда апелляционную жалобу заявителя - ООО "Терминал "Чкаловский"

на решение Арбитражного суда Свердловской области

от 23 апреля 2008 года

по делу N А60-6146/2008

принятое судьей Италмасовой Е.Г.

по заявлению Общества с ограниченной ответственностью "Терминал "Чкаловский"

к Управлению государственного строительного надзора Свердловской области

об оспаривании постановления о привлечении к административной ответственности,

установил:

Общество с ограниченной ответственностью "Терминал Чкаловский" (далее - заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением к Управлению государственного строительного надзора Свердловской области (далее - заинтересованное лицо, административный орган, Управление) о признании незаконным и отмене постановления от 18.03.2008г. N 2008-29-чк-цо, которым общество привлечено к административной ответственности по ч.1 ст. 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях РФ (далее - КоАП РФ) и ему назначено наказание в виде штрафа в размере 700 000 рублей.

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 23.04.2008 г. (резолютивная часть решения объявлена 16.04.2008 г.) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с решением суда, заявитель обратился с апелляционной жалобой, в которой просит указанный судебный акт отменить, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права, а также несоответствие выводов суда обстоятельствам дела.

В обоснование жалобы ссылается на неправомерное привлечение общества к административной ответственности, в связи с тем, что на момент проверки предписание N 64-чк от 13.03.2008 г. было исполнено и все работы были прекращены. Также указывает на то, что строительство на складском терминале N 10 было выявлено не в ходе проверки 13.03.2008 г., а при проверках, которые происходили 21.02.2008 г. и 12.03.2008 г., были проверены складские терминалы NN 7, 8, 9, в том числе и N 10, составлены соответствующие акты, оформлен протокол и выдано предписание, а о проверке 13.03.2008 г. и ее результатах общество ничего не знало.

Заинтересованное лицо против доводов апелляционной жалобы возражает по основаниям, изложенным в письменном отзыве, оснований для отмены решения суда не усматривает.

Представитель административного органа, в судебное заседание не явился, в силу ч.3 ст. 156, ст.266 Арбитражного процессуального кодекса РФ (далее - АПК РФ) апелляционная жалоба рассмотрена в его отсутствие.

В судебном заседании удовлетворено ходатайство заявителя о приобщении к материалам дела дополнительных пояснений, приложений к апелляционной жалобе.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном ст.ст.266, 268 Арбитражного процессуального кодекса РФ (далее - АПК РФ).

Заслушав представителя заявителя, изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что решение суда подлежит отмене по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, 13.03.2008 г. административным органом проведена проверка состояния объекта строительства - торгово-складского комплекса "Терминал "Чкаловский" по адресу: г. Екатеринбург, ул. Черняховского, 82 а (складской терминал N 10). При проверке составлен акт от 13.03.2008 г. N 64-чк, в котором отражено, что на указанном объекте осуществляются строительно-монтажные работы (смонтировано 4 этажа) без разрешения на строительство (л.д. 84).

Главным специалистом Управления составлен протокол об административном правонарушении от 13.03.2008 г. N 29-чк (л.д. 101) и выдано предписание от 13.03.2008 г. N 64-чк о приостановлении строительства и необходимости проведения обследования возведенного объекта (л.д. 89).

18.03.2008 г. административным органом вынесено постановление N 2008-29-чк-цо, которым общество признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч.1 ст. 9.5 КоАП РФ, и ему назначено наказание в виде штрафа в размере 700 000 рублей (л.д.110).

Полагая, что данное постановление вынесено с нарушением норм действующего законодательства, заявитель обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к выводу о наличии и доказанности в действиях общества состава правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 9.5 КоАП РФ, о правильности определения размера наказания с учетом отягчающих обстоятельств (повторное совершение однородного правонарушения).

Данные выводы суда являются верными и соответствующими фактическим обстоятельствам дела.

В соответствии с ч. 1 ст. 9.5 КоАП РФ установлена ответственность за строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства без разрешения на строительство в случае, если для осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства предусмотрено получение разрешений на строительство.

Статья 51 Градостроительного кодекса РФ устанавливает, что разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, за исключением случаев, предусмотренных данным Кодексом.

Согласно п. 2 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ строительство, реконструкция объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов, осуществляется на основании разрешения на строительство.

Факт осуществления строительства (возведение и монтаж 4 этажей) складского терминала N 10 торгово-складского комплекса "Терминал "Чкаловский" без соответствующего разрешения, предусмотренного ст. 51 Градостроительного кодекса РФ, и вина заявителя в совершенном правонарушении судом первой инстанции установлены, подтверждаются имеющимися в материалах дела документами.

Общество является инвестором и застройщиком (л.д.53-58, 95, 96-97, 98), и в силу п.п. 13 и 16 ст.1, ст.51 Градостроительного кодекса РФ, обязано было получить разрешение на строительство объекта как лицо, обеспечивающее на принадлежащем ему земельном участке строительство объектов капитального строительства, а также выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации для их строительства.

Таким образом, выводы суда первой инстанции о наличии в действиях общества состава вменяемого ему правонарушения являются обоснованными.

Также является обоснованным вывод о правильности определения административным органом размера налагаемого взыскания (700 000 руб. при минимальном размере штрафа, предусмотренном ч.1 ст.9.5. КоАП РФ, 500 000 руб.), поскольку в 2007 г. общество уже совершило однородное правонарушение, было привлечено к административной ответственности и уплатило соответствующий штраф (л.д.104, 105, 106).

Вместе с тем, судом не учтено, что административным органом были допущены существенные процессуальные нарушения при привлечении лица к ответственности.

В соответствии с ч. 6 ст. 210 Арбитражного процессуального кодекса РФ при рассмотрении дел об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании, в частности, проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

В силу статьи 26.2 КоАП РФ доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. Эти данные устанавливаются собранными в рамках административного дела доказательствами, в том числе актом проверки и протоколом об административном правонарушении. Составление протокола с нарушением установленного порядка исключает его из числа допустимых доказательств по делу об административном правонарушении.

Положения статьи 28.2 КоАП РФ, регламентирующие порядок составления протокола об административном правонарушении, предоставляют ряд гарантий защиты прав лицам, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении. В частности, в протоколе отражается объяснение законного представителя юридического лица по поводу вменяемого правонарушения (часть 2); при составлении протокола названным лицам разъясняются их права и обязанности, о чем надлежит сделать запись в протоколе (часть 3); указанные лица вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые к этому протоколу прилагаются (часть 4).

Толкование указанной нормы права позволяет сделать вывод о том, что КоАП РФ предусматривает необходимость принятия административным органом достаточных мер для извещения привлекаемого к административной ответственности лица либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении в целях обеспечения лицу возможности воспользоваться правами, предусмотренными статьей 28.2 КоАП РФ.

Частью 2 статьи 25.1 КоАП РФ предусмотрено, что дело об административном правонарушении рассматривается с участием лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. В отсутствие указанного лица дело может быть рассмотрено лишь в случаях, если имеются данные о надлежащем извещении лица о месте и времени рассмотрения дела и если от лица не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.

Из материалов дела следует, что основанием для привлечения общества к ответственности послужили акт проверки и протокол, составленные в один день (13.03.2008 г.). Доказательства того, что законный представитель общества был уведомлен о времени и месте составления протокола по результатам проверки, проведенной 13.03.2008 г., материалы дела не содержат.

Факт того, что акт проверки получил и при составлении протокола присутствовал заместитель директора общества Жученко В.А. (на основании доверенности от 26.12.2007 г. N 3), не может свидетельствовать об информированности законного представителя о проводимом административном преследовании в отношении общества.

К участию в совершении процессуальных действий (составление протокола, разъяснение предусмотренных КоАП РФ прав и обязанностей, ознакомление с содержанием протокола) было допущено лицо, не являющееся законным представителем заявителем и не уполномоченное на представление интересов общества по административному делу N 2008-29-чк-цо. Указанному лицу административным органом также было объявлено о необходимости явки 18.03.2008 г. руководителя общества для рассмотрения административного дела и вручена копия протокола.

В целях КоАП РФ законными представителями юридического лица являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица (часть 2 статьи 25.4 КоАП РФ).

Вместе с тем КоАП РФ допускает возможность участия в рассмотрении дела об административном правонарушении лица, действующего на основании доверенности, выданной надлежаще извещенным законным представителем, в качестве защитника. Такие лица допускаются к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента составления протокола об административном правонарушении и пользуются всеми процессуальными правами лица, в отношении которого ведется такое производство, включая предусмотренное частью 4 статьи 28.2 КоАП РФ право на представление объяснений и замечаний по содержанию протокола.

При этом полномочия законного представителя юридического лица должны быть подтверждены доверенностью на участие в конкретном административном деле.

В нарушение указанных норм на дату составления протокола об административном правонарушении и вынесения оспариваемого постановления у Жученко В.А. отсутствовала доверенность на представление интересов общества в конкретном административном деле.

Из содержания представленной в материалы дела доверенности от 26.12.2007 г. N 3 (л.д.93) не следует, что она выдана Жученко В.А. на участие в конкретном административном деле N 2008-29-чк-цо.

В судебном заседании представитель заявителя указал, что доверенность была выдана на представление интересов общества по делу о другом административном правонарушении, в свою очередь, руководитель общества не был осведомлен о привлечении общества к административной ответственности за отсутствие соответствующего разрешения на строительство складского терминала N 10.

При этом, из материалов дела апелляционный суд усматривает, что в отношении заявителя уже проводились проверки (28.02.2008 г., 04.03.2008 г., 06.03.2008 г.), были составлены соответствующие акты, протоколы, вынесены предписания. По результатам проверок приняты постановления (л.д.14, 15, 16) о привлечении общества к административной ответственности от 04.03.2008 г. (терминал N 7), от 06.03.2008 г. (терминал N 8), от 13.03.2008 г. (терминал N 9).

Кроме того, в отношении терминала N 10 административный орган провел проверку 12.03.2008 г. и вынес предписание о необходимости прекращения производства строительно-монтажных работ (л.д.64, 65). Данное предписание обществом было исполнено и в адрес подрядчика направлено письмо от 12.03.2008 г. N 334 (подрядчиком получено 13.03.2008 г. - л.д.66).

Согласно представленным в заседании суда апелляционной инстанции копиям акта N 32-чк и протокола N 17-чк, наличие разрешения при строительстве терминалов NN 7-10 проверялось Управлением ранее (21.02.2008 г.), в этот же день был составлен протокол об административном правонарушении по ч.1 ст.9.5 КоАП РФ. Однако, как пояснил представитель заявителя, постановление по данному протоколу не было вынесено.

Таким образом, оснований для вывода о том, что законный представитель общества знал о том, что 13.03.2008 г. будут проведена проверка терминала N 10 и составлен протокол, а также для вывода о том, что Жученко был наделен соответствующими полномочиями на участие в деле N 2008-29-чк-цо, у суда апелляционной инстанции не имеется.

Следуя правовой позиции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении Пленума от 02.06.2004 г. N 10 (в редакции от 26.07.2007 г. N 46), суд апелляционной инстанции считает, что заместитель директора Жученко В.А. не является надлежащим представителем общества, уполномоченным представлять его интересы при привлечении к административной ответственности в рамках настоящего дела об административном правонарушении, а также получать в административной органе какие-либо документы по этому делу.

Таким образом, протокол составлен в отсутствие законного представителя заявителя при неизвещении его о совершении указанных процессуальных действий и неразъяснении ему процессуальных прав и обязанностей, чем нарушены требования ст. 28.2 КоАП РФ.

Кроме того, судом апелляционной инстанции установлено, что оспариваемое постановление также вынесено в отсутствие законного представителя общества при ненадлежащем извещении о времени и месте рассмотрения административного дела.

Вручение протокола об административном правонарушении, в котором указано время и место рассмотрения дела, заместителю директора Жученко В.А. не может свидетельствовать о надлежащем извещении руководителя общества о дате вынесения оспариваемого постановления, поскольку, как установлено выше, данное лицо не являлось уполномоченным представителем заявителя и не наделялось правом на получение процессуальных документов.

В материалах дела отсутствуют иные доказательства уведомления заявителя о времени и месте рассмотрения материалов административного дела, поскольку процессуальный документ о назначении времени и места вынесения постановления Управлением не выносился, в адрес общества не направлялся, другие способы уведомления привлекаемого лица административным органом также не использовались, о чем свидетельствует копия административного дела (л.д.82-111).

В соответствии с пунктом 10 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП РФ, является основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности (часть 2 статьи 206 АПК РФ) либо для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа (часть 2 статьи 211 АПК РФ) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Существенный характер нарушений определяется исходя из последствий, которые данными нарушениями вызваны, и возможности устранения этих последствий при рассмотрении дела.

Исследовав имеющиеся в деле доказательства, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что допущенные административным органом нарушения являются существенными, поскольку общество было лишено предоставленных КоАП РФ гарантий защиты своих прав при рассмотрении вопроса о привлечении к административной ответственности, в том числе, прав на ознакомление с материалами дела, дачу объяснений по существу предъявленных обвинений, представления возражений на протокол, права пользоваться юридической помощью защитника.

Таким образом, суд апелляционной инстанции считает необходимым отменить обжалуемый судебный акт и признать постановление Управления от 18.03.2008 г. N 2008-29-чк-цо незаконным.

Руководствуясь ст.ст. 176, 258, 266, 268, 269, ч.1 и ч.2 ст.270, ст.271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Свердловской области от 23 апреля 2008 года по делу N А60-6146/2008 отменить.

Заявленные требования Общества с ограниченной ответственностью "Терминал "Чкаловский" удовлетворить.

Признать незаконным и отменить постановление Управления государственного строительного надзора свердловской области от 18.03.2008 г. N 2008-29-чк-цо о привлечении Общества с ограниченной ответственностью "Терминал "Чкаловский" к административной ответственности по ч.1 ст. 9.5 КоАП РФ.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Свердловской области.

Информацию о времени, месте и результатах рассмотрения кассационной жалобы можно получить на интернет-сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа www.fasuo.arbitr.ru.

Председательствующий

Т. С. Нилогова

Судьи

Н.М. Савельева С.П. Осипова