Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 2 апреля 2009 г. N 07АП-1979/09

г. Томск

Дело N 07АП-1979/09

02.04.2009 г.

Седьмой арбитражный апелляционный суд

в составе: председательствующего Хайкиной С.Н.

судей: Солодилова А.В., Кулеш Т.А.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Ломиворотовым Л.М.

при участии:

от заявителя: без участия

от ответчика: без участия

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Алтайскому краю и Республике Алтай на решение Арбитражного суда Республики Алтай от 30.01.2009 года по делу N А02-1371/2008 по заявлению Администрации Бирюлинского сельского поселения Майминского района Республики Алтай к Управлению Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Алтайскому краю и Республике Алтай о признании незаконным постановления N 2-03 от 19.08.2008 года,

УСТАНОВИЛ:

Администрация Муниципального образования Бирюлинское сельское поселение (далее по тексту - Администрация поселения, заявитель) 17.12.2008 года обратилась в Майминский районный суд с заявлением о признании незаконным постановления N 2-03 от 19.08.2008 года о привлечении к административной ответственности по статье 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), принятого Управлением Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Алтайскому краю и Республике Алтай ( далее по тексту - Управление, Россельхознадзор).

Определением о передачи жалобы по подведомственности от 22.12.2008 года жалоба Администрации передана в Арбитражный суд Республики Алтай.

Решением от 30.01.2009 года по делу N А02-1371/2008 Арбитражный суд Республики Алтай заявленные требования удовлетворил.

Не согласившись с указанным решением, Управление Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Алтайскому краю и Республике Алтай обратилось с апелляционной жалобой в Седьмой арбитражный апелляционный суд, в которой просит решение Арбитражного суда Республики Алтай от 30.01.2009 года по делу N А02-1371/2008 отменить, производство по заявлению об оспаривании постановления N 2-03 - прекратить.

В обоснование апелляционной жалобы ее податель ссылается на следующее:

- суд первой инстанции необоснованно, без наличия уважительных причин восстановил срок на обжалование постановления N 2-03;

- вывод суд о том, что постановление N 2-03 принято Управлением с превышением полномочий, является необоснованным;

- доказательствами, имеющимися в деле, подтвержден факт наличия в действиях Администрации состава административного правонарушения, предусмотренного статьей 8.8 КоАП РФ.

Более подробно доводы изложены в апелляционной жалобе.

Лица, участвующие в деле о месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в судебное заседание представители не явились. В соответствии со ст. 156 АПК РФ дело рассмотрено в отсутствии лиц, участвующих в деле.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в соответствии со статьей 268 АПК РФ, суд апелляционной инстанции считает его не подлежащим отмене по следующим основаниям.

Из материалов дела следует, что 09.07.2008 года руководителем Управления был издан приказ N 643 о проведении плановой проверки Администрации поселения на предмет соблюдения требований земельного законодательства Российской Федерации и иных нормативно-правовых актов в области охраны и использования земель сельскохозяйственного назначения.

28.07.2008 года Управлением в присутствии главы Бирюлинского сельского поселения была проведена проверка земель сельскохозяйственного назначения на предмет выполнения требований Федерального закона "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" от 16.07.1998г., Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" от 24.07.2002г. N 101-ФЗ, Федерального закона "Об охране окружающей среды" от 10.10.2002г. N 7-ФЗ, Федерального закона " О мелиорации земель" от 10.01.1996г. N 7-ФЗ, Земельного кодекса Российской Федерации.

В ходе проверки было установлено, что за Бирюлинским сельским поселением закреплено 828 га земель сельскохозяйственного назначения, предназначенных для заготовки сена и выпаса скота 3-х населенных пунктов. Все земли сельскохозяйственного назначения расположены в окрестностях сел Бирюля, Александровка и Урлу-Аспак, а также у автодороги Бирюля - Аспак и используются населением по назначению. В ходе проверки были обследованы две действующие свалки бытовых отходов. Документы, санкционирующие функционирование данных свалок не были представлены. Установлено, что свалки расположены на пастбищах, т.е. на землях сельскохозяйственного назначения.

По результатам проверки Управление 28.07.2008 года составило акт N 02-03 и протокол об административном правонарушении N 2-03, в которых указало на наличие признаков административного правонарушения, предусмотренного статьей 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях

Протокол N 2-03 был составлен в присутствии законного представителя Администрации поселения.

19.08.2008 года старшим государственным инспектором отдела земельного контроля Управления Качкышевым А.Т. в присутствии главы Администрации поселения было вынесено постановление N 2-03 о привлечении Администрации поселения к административной ответственности в виде штрафа в сумме 10 000 руб., за совершение административного правонарушения, предусмотренного статьей 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Постановление N2-03 было вручено главе Администрации 19.08.2008 года.

Не согласившись с указанным постановлением, Администрация обжаловала его в судебном порядке.

Решением от 30.01.2009 года по делу N А02-1371/2008 Арбитражный суд Республики Алтай заявленные требования удовлетворил, признал незаконным и отменил постановление Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Алтайскому краю и Республике Алтай N 2-03 от 19.08.2008г., и прекратил производство по делу об административном правонарушении, возбужденное в отношении Администрации Муниципального образования Бирюлинское сельское поселение по статье 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В решении суд первой инстанции указал, что факт наличия состава административного правонарушения, предусмотренного, статьей 8.8 КоАП РФ является недоказанным.

С данным выводом суда, суд апелляционной инстанции не может согласиться по следующим основаниям.

В соответствии со статьей 8.8 КоАП РФ использование земель не по целевому назначению, не использование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение срока, установленного федеральным законом, а равно невыполнение установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель, влечет наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей.

В соответствии со статьей 42 Земельного кодекса от 25.10.2001 N 136-ФЗ собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.

Согласно статьи 13 Земельного кодекса от 25.10.2001 N 136-ФЗ в целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия по сохранению почв и их плодородия, ликвидации последствий загрязнения, в том числе биогенного загрязнения и захламления земель.

В соответствии с частью 1 статьи 6 Федерального закона от 24.07.2002 N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы, арендаторы земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения обязаны использовать указанные земельные участки в соответствии с целевым назначением данной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны причинить вред земле как природному объекту, в том числе приводить к деградации, загрязнению, захламлению земель, отравлению, порче, уничтожению плодородного слоя почвы и иным негативным (вредным) воздействиям хозяйственной деятельности.

Факт нецелевого использования земель сельскохозяйственного назначения подтверждается актом N 02-13 от 28.07.2008 года (л.д.6-8), протоколом N 2-03 об административном правонарушении, сведениями из государственного земельного кадастра от 07.07.2008 (л.д.50-51), объяснениями главы администрации Бирюлинского сельского поселения Чунжековой Р.К. (л.д.7), данными ею при составлении акта N 02-13 о проведении контрольно-надзорных мероприятий, и другими материалами административного дела.

Таким образом, объективная сторона административного правонарушения, предусмотренного статьей 8.8 КоАП РФ подтверждается материалами дела.

Субъектами данного административного правонарушения выступают граждане и юридические лица, являющиеся собственниками, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков.

Как следует из Акта проверки ( л.д. 11, 12 т.1) за Бирюлинским сельским поселением закреплено 828 га земель сельскохозяйственного назначения ( что подтверждается сведениями из государственного земельного кадастра от 07.07.08г. л.д. 110 т.1), предназначенных для заготовки сена и выпаса скота 3-х населенных пунктов. Все земли расположены в окрестностях сел Бирюля, Александровка, Урлу-Аспак, автодороги Бирюля-Аспак. Свалка около с. Бирюля находится севернее села, примерно в 1.5 км от села, площадь около 0,06 га. Свалка около с. Александровка находится на расстоянии 1 км севернее села, в заброшенной силостной бетонированной траншее, площадью около 0,02 га. На день проверки документов санкционирующих функционирование свалок не представлено.

Таким образом, в состав данных земель входят, в том, числе земли, на которых не санкционировано организованны свалки.

Согласно объяснению Главы поселения Чунжековой Р.К. работа по оформлению свалок в соответствии сантребованиям начата с апреля 2008 г., правоустанавливающие документы отсутствуют. Предполагаемые сроки регистрации свалок в течении 1 года.

Таким образом, субъектом административного правонарушения предусмотренного статьей 8.8 КоАП РФ, является Администрация Муниципального образования Бирюлинское сельское поселение.

Ссылки заявителя на то что он не является пользователем земель на которых расположены свалки на том основании, что данные земли переданы по договору аренды ООО "Степанько" сроком на 49 лет, судом апелляционной инстанции отклоняются поскольку в материалах дела отсутствуют доказательства свидетельствующие о том, что земельные участки на которых расположены свалки совпадают или входят в состав земель переданных в аренду ООО "Степанько".

В соответствии со статьей 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое данным кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность. Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

При осуществлении деятельности по использованию земель сельскохозяйственного назначения у администрации Бирюлинского сельского поселения Майминского района Республики Алтай имелась возможность использовать земельный участок, предназначенный для сельскохозяйственного использования, выполнять требования, а равно обязательные мероприятия по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель. Однако администрацией не были приняты все зависящие от нее меры для недопущения названного нарушения, что свидетельствует о наличии вины.

Таким образом, факт наличия в действиях (бездействиях) Администрации состава административного правонарушения, предусмотренного статьей 8.8 КоАП РФ, подтверждается материалами дела.

При этом несмотря на наличие состава административного правонарушения, Администрация не может быть привлечена к ответственности по статьей 8.8 КоАП РФ на основании следующего.

Удовлетворяя требования о признании постановления незаконным, суд указал, что постановление N 2-03 вынесено с превышением полномочий, что свидетельствует о его незаконности.

Данный вывод суда первой инстанции признается Седьмым арбитражным апелляционным судом, обоснованным на основании следующего.

Как обоснованно отметил суд первой инстанции, диспозиция статьи 8.8 КоАП РФ содержит три самостоятельных состава административного правонарушения:

- использование земель не по целевому назначению;

- неиспользование земельного участка, предназначенного для сельского производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение срока, установленного Федеральным законом;

- невыполнение установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель.

Согласно пункту 3 части 1 статьи 22.1 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом, рассматриваются в пределах компетенции, установленной главой 23 настоящего Кодекса, федеральными органами исполнительной власти, их учреждениями, структурными подразделениями и территориальными органами, а также иными государственными органами, уполномоченными на то исходя из задач и функций, возложенных на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации постановлением от 15.11.2006 N 689 "О государственном земельном контроле" утвердило Положение о государственном земельном контроле.

Названным Положением установлен порядок осуществления государственного земельного контроля Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости, Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору и их территориальными органами.

Согласно пункту 3 Положения Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости и его территориальные органы осуществляют контроль за соблюдением:

а) выполнения требований земельного законодательства о недопущении самовольного занятия земельных участков, самовольного обмена земельными участками и использования земельных участков без оформления на них в установленном порядке правоустанавливающих документов, а также документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности;

б) порядка переуступки права пользования землей;

в) выполнения требований земельного законодательства об использовании земель по целевому назначению и выполнении обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению;

г) выполнение требований о наличии и сохранности межевых знаков границ земельных участков;

д) порядка представления сведений о состоянии земель;

е) исполнения предписаний по вопросам соблюдения земельного законодательства и установления нарушений в области земельных отношений;

ж) выполнения иных требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель в пределах установленной сферы деятельности.

В силу пункта 5 приведенного Положения Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору и ее территориальные органы осуществляют на землях сельскохозяйственного назначения и земельных участках сельскохозяйственного использования в составе земель поселений контроль за соблюдением:

а) выполнения в соответствии с Федеральным законом "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" мероприятий по сохранению и воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения, включая мелиорированные земли;

б) выполнения требований по предотвращению самовольного снятия, перемещения и уничтожения плодородного слоя почвы, а также порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления;

в) выполнения иных требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель в пределах установленной сферы деятельности.

Таким образом, из постановления Правительства Российской Федерации от 15.11.2006 N 689 усматривается, что Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору и ее территориальные органы не уполномочены на рассмотрение дел об использовании земель не по целевому назначению, в том числе, и земель сельскохозяйственного назначения.

Таким образом, признается обоснованным вывод суда первой инстанции о том, что государственный земельный контроль состоит из контроля за землей, как природным правовым ресурсом.

Все виды контроля за землей, в том числе и землей сельскохозяйственного назначения, осуществляет Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости. Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору осуществляет контроль лишь в части состояния и характеристик земель, то есть она вправе контролировать выполнение требований по предотвращению самовольного снятия, перемещения и уничтожения плодородного слоя почвы, а также порчи земель.

Доводы апелляционной жалобы в части наличия полномочий признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными исходя из следующего.

Управление ссылается на подпункт 2.2 пункта 2 Перечня должностных лиц Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору и территориальных Управлений Россельхознадзора, которые в соответствии со статьей 28.3 КоАП РФ в пределах компетенции Россельхознадзора уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях, утвержденного приказом Россельхознадзора от 12.04.2005 N 138. Как указывает ответчик, протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 8.8 КоАП РФ, уполномочены составлять начальники отделов территориальных управлений Россельхознадзора, заместители начальников отделов территориальных управлений Россельхознадзора и другие должностные лица территориальных управлений Россельхознадзора, осуществляющие функции надзора и контроля в пределах своей компетенции.

Действительно, такие полномочия предоставлены названным Перечнем указанным должностным лицам.

Вместе с тем, утверждая названный Перечень, Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору уполномочила должностных лиц Россельхознадзора составлять протоколы в пределах компетенции Россельхознадзора.

При этом компетенция Россельхознадзора установлена приведенным выше постановлением Правительства Российской Федерации от 15.11.2006 N 689, а также Положением о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 327.

Из указанных нормативных правовых актов не усматривается право Управления составлять протоколы об административных правонарушениях за нецелевое использование земель, в том числе, земель сельскохозяйственного назначения.

Следовательно, является правильным вывод суда первой инстанции о том, что статья 8.8 КоАП РФ содержит три самостоятельных состава административного правонарушения, в том числе, и невыполнение установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель.

Должностные лица Россельхознадзора вправе составлять протоколы и привлекать к административной ответственности по статье 8.8 КоАП РФ в части нарушений, касающихся земель сельскохозяйственного назначения (невыполнение установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель).

Таким образом, суд правильно посчитал, что Управление Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Красноярскому краю не является уполномоченным органом по рассмотрению дел об административных правонарушениях, выразившихся в нецелевом использовании земель.

С учетом изложенного, вывод суда о незаконности постановления Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Алтайскому краю и Республике Алтай N 2-03 от 19.08.2008 года, признается судом апелляционной инстанции правомерным.

Довод апелляционной жалобы о том, что суд первой инстанции необоснованно, без наличия уважительных причин восстановил срок на обжалование постановления N 2-03 не принимается судом апелляционной инстанции, так как восстанавливая срок на подачу заявления, суд оценил фактические обстоятельства и представленные в материалы дела документы по своему внутреннему убеждению и обоснованно пришел к выводу об уважительности причин пропуска срока и необходимости его восстановления в целях реализации права на судебную защиту.

При изложенных обстоятельствах, принятое Арбитражным судом Республики Алтай решение является законным и обоснованным, нарушений норм материального и процессуального права не допущено, оснований для отмены решения суда первой инстанции, установленные статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса РФ, а равно принятия доводов апелляционной жалобы, у суда апелляционной инстанции не имеется.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской федерации, апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ

Решение Арбитражного суда Республики Алтай от 30.01.2009 года по делу N А02-1371/2008 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в арбитражный суд кассационной инстанции.

Председательствующий

Хайкина С. Н.

Судьи

Солодилов А.В. Кулеш Т.А.