Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 13 ноября 2008 г. N 01АП-3499/08

г. Владимир

13 ноября 2008 г.

Дело N А43-1893/2008-4-73

Резолютивная часть постановления объявлена 07 ноября 2008 года.

Полный текст постановления изготовлен 13 ноября 2008 года.

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Ершовой О.А.,

судей Казаковой Н.А., Аксеновой Г.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Скрипачевой Л.А., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства финансов Нижегородской области, г. Нижний Новгород, на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 27.09.2008 по делу N А43-1893/2008-4-73, принятое судьей Снегиревой И.Г., по иску муниципального унитарного предприятия "Экспресс", г. Дзержинск, к Министерству финансов Нижегородской области, г. Нижний Новгород, о взыскании 36 286 840 руб.,

при участии: от заявителя - Евсеевой Н.А. по доверенности N 4 от 09.01.2008 (сроком действия до 31.12.2008);

от истца - Бардиной Н.В. по доверенности от 05.11.2008, Чуниной Л.Ф. по доверенности от 05.11.2008 N 24;

от третьего лица (Департамента финансов г. Дзержинска Нижегородской области) - Валеевой Н.Б. по доверенности от 06.11.2008, Кулагиной Г.В. по доверенности от 11.08.2008 N 01-36/1092;

от третьего лица (Управления социальной защиты г. Дзержинска Нижегородской области) - представитель не явился, о месте и времени судебного разбирательства извещен надлежащим образом (почтовое уведомление N 56403);

от третьего лица (Департамента транспорта Нижегородской области г. Нижний Новгород) - представитель не явился, о месте и времени судебного разбирательства извещен надлежащим образом (почтовое уведомление N 56406);

от третьего лица (Департамента социальной защиты, труда и занятости Нижегородской области г. Нижний Новгород) - Рабежа Д.И. по доверенности от 19.12.2007,

установил:

муниципальное унитарное предприятие "Экспресс" обратилось в Арбитражный суд Нижегородской области с уточненным иском к Министерству финансов Нижегородской области о взыскании задолженности по компенсационным выплатам, связанным с предоставлением льготного проезда гражданам в городском электротранспорте при наличии единого социального проездного билета за период с марта по декабрь 2005 года в сумме 35 316 650 руб. Определением от 19.03.08 суд: по ходатайству заявителя иска привлек к участию в процессе в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований на предмет спора, Департамент финансов г. Дзержинска Нижегородской области; по ходатайству ответчика привлек к участию в процессе в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования на предмет спора, Департамент транспорта Нижегородской области и Департамент социальной защиты, труда и занятости Нижегородской области.

Исковые требования мотивированы тем, что МУП "Экспресс" в 2005 году предоставляло региональным льготникам: ветеранам, инвалидам и пенсионерам - гражданам г. Дзержинска Нижегородской области льготный проезд на электротранспорте в соответствии с Федеральным законом от 12.01.1995 N 5-ФЗ "О ветеранах", Федеральным законом от 24.11.1995 N ФЗ-181 "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" и постановлением Правительства Нижегородской области от 21.01.2005 N 3.

Поскольку указанные расходы истцу не возмещены, заявитель на основании статей 16, 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации обратился в суд с иском о взыскании внедоговорного вреда в сумме 35 316 650 руб. за счет казны Нижегородской области.

Решением Арбитражного суда Нижегородской области от 27.08.2008 исковые требования удовлетворены. Взыскано с Нижегородской области в лице Министерства финансов Нижегородской области, г. Нижний Новгород, за счет казны Нижегородской области в пользу муниципального унитарного предприятия "Экспресс", г. Дзержинск Нижегородской области, 35 316 650 руб. внедоговорного вреда и 100 000 руб. госпошлины.

Не согласившись с принятым решением, Министерство финансов Нижегородской области обратилось в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить принятое решение в соответствии со статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Заявитель считает, что суд неправильно применил нормы материального права (статью 6 Бюджетного кодекса РФ) и не применил нормы материального права, подлежащие применению (статьи 29, 31, 135, 139 Бюджетного кодекса РФ), а также, что выводы суда, изложенные в решении суда, не соответствуют обстоятельствам дела. По мнению заявителя, ответчиком по делу должен выступать Департамент финансов администрации г. Дзержинска, так как Министерством финансов Нижегородской области предоставлены дотации на возмещение убытков, возникших от перевозок льготных категорий пассажиров электротранспортом. Просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт.

В судебном заседании представитель заявителя доводы апелляционной жалобы поддержал.

Представители истца в судебном заседании доводы апелляционной жалобы отклонили. Считают, что апелляционная жалоба заявлена необоснованно, так как Министерством финансов Нижегородской области не представлены доказательства перечисления денежных средств для возмещения в 2005 году убытков, возникших у транспортных предприятий в связи с предоставлением льготного проезда региональным категориям льготников в городском общественном транспорте. Указывает, что Департамент финансов администрации г. Дзержинска частично возместил МУП "Экспресс" расходы, связанные с предоставлением льготного проезда учащимся и студентам в сумме 30 573 550 рублей 28 копеек. Просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Представитель Департамента финансов администрации г.Дзержинска с доводами апелляционной жалобы также не согласен. Считает, что в силу статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации в случаях, когда на основании закона установлены льготы за перевозку пассажиров, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета. Согласно пункту 16 Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами Бюджетного кодекса Российской Федерации" организации, непосредственно предоставившие потребителям услуги по льготной цене, имеют право получать с надлежащего публично-правового образования компенсации в виде не полученной с потребителей платы. Считает, что Департамент финансов администрации г. Дзержинска может выступать ответчиком только по делам, связанным с расходными обязательствами муниципального образования г.Дзержинск. Просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Представитель третьего лица (Департамента социальной защиты, труда и занятости Нижегородской области) считает решение суда законным и обоснованным.

Представитель третьего лица (Управления социальной защиты г. Дзержинска Нижегородской области) в судебное заседание не явился, отзыва не представил, о месте и времени судебного разбирательства извещен надлежащим образом.

Представитель третьего лица (Департамента транспорта Нижегородской области г. Нижний Новгород) в судебное заседание не явился, отзыва не представил, о месте и времени судебного разбирательства извещен надлежащим образом.

Законность и обоснованность принятого по делу решения проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Повторно рассмотрев дело, проверив доводы заявителя апелляционной жалобы, арбитражный апелляционный суд не нашел оснований для отмены судебного акта.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, МУП "Экспресс" за период с марта по декабрь 2005 года в соответствии с постановлением Правительства Нижегородской области от 21.01.2005 N 3, в редакции подписанных приложений NN 1-3 (с последующими изменениями и дополнениями от 28.01.05 N 12), осуществляло перевозку граждан, имеющих право на бесплатный проезд в общественном транспорте (электротранспорте) на основании единого социального проездного билета.

В подтверждение своих требований истец представил в суд первой инстанции: перечни с указанием количества льготников регионального значения воспользовавшихся проездом за период с марта по декабрь 2005 года с разбивкой по месяцам, всего 207 745 человек (л.д. 21-30); акт сверки о количестве граждан, воспользовавшихся правом льготного проезда в электротранспорте г. Дзержинска Нижегородской области за период с марта по декабрь 2005 года, подписанный уполномоченными представителями истца и Управления социальной защиты г. Дзержинска Нижегородской области (л.д. 101); реестры льготников регионального значения за период с марта по декабрь 2005 года (на обозрение суда).

Размер реального ущерба, связанного с предоставлением проезда льготникам регионального значения, рассчитан заявителем исходя из разницы между стоимостью проездного билета, на предъявителя и стоимостью единого социального проездного билета умноженного на количество граждан, имеющих региональные льготы (270 руб. - 100 руб. х 207745 человек), и составляет 35 316 650 руб., которая также подтверждена актом сверки по количеству льготников регионального значения за 2005 год, подписанным уполномоченными представителями истца и Управления социальной защиты г. Дзержинска Нижегородской области.

Согласно п. 5 ст. 790 Гражданского кодекса Российской Федерации в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовым актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров, багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета.

В соответствии с ФЗ "О государственной социальной помощи" от 17.07.1999 N 178-ФЗ (в редакции от 22.08.04, 29.12.04) оказание мер социальной поддержки гражданам, нуждающимся в ней, производится как за счет средств субъектов Российской Федерации на основании нормативных правовых актов и региональных программ субъектов Российской Федерации, так и за счет средств Российской Федерации. При этом обязанность по учету граждан, имеющих право на получение государственной социальной помощи, возложена на органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, путем составления областного и федерального регистров.

Согласно п. "ж" ст. 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной защиты населения, включая социальной обеспечение, отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" с 01.01.2005 отменены отдельным категориям граждан льготы по проезду в транспорте общего пользования.

Одновременно закон предписал субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств.

Так, в целях обеспечения социальной поддержки ветеранов Великой Отечественной войны, ветеранов боевых действий, ветеранов труда, тружеников тыла, инвалидов, пенсионеров Правительством Нижегородской области принято постановление от 21.01.2005 N 3, в редакции подписанных приложений NN 1-3 и последующих изменений и дополнений от 28.01.05 N 12 "О введении на территории Нижегородской области единого социального проездного билета" (л.д. 8-18), согласно которому с 01.03.2005 на территории Нижегородской области установлен единый порядок предоставления льготного проезда гражданам при наличии единого социального проездного билета, дающего право на льготы при проезде на всех видах транспорта в городском и внутрирайонном пригородном сообщении, кроме маршрутного такси.

В соответствии с приложением 1 к постановлению Правительства Нижегородской области от 21.01.2005 N 3 определен перечень категорий граждан, имеющих право на приобретение единого социального проездного билета, который сформирован на основе разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти Нижегородской области (субъекта Российской Федерации).

Таким образом, Нижегородская область (субъект Российской Федерации) приняла на себя обязанность полного возмещения транспортным предприятиям расходов по предоставлению региональным пассажирам льготного проезда за счет средств бюджета Нижегородской области.

Стоимость льготного именного проездного билета в сумме 100 руб. установлена п. 1.4 Положения о едином социальном проездном билете (Приложение 2 к постановлению Правительства Нижегородской области от 21.01.05 N 3).

Порядок выдачи бланков единых социальных проездных билетов предприятиям транспорта предусмотрен приложением 3 в редакции изменений и дополнений от 28.01.05 N 12, в соответствии с которым МУП "Экспресс", г. Дзержинск Нижегородской области, имеет право на реализацию указанных бланков.

Постановлением от 19.11.2004 N 2801 (в редакции подписанного приложения) Администрацией г. Дзержинска Нижегородской области были утверждены тарифы на услуги муниципального унитарного предприятия "Экспресс", согласно п. 2.1 которого для граждан на предъявителя стоимость месячных проездных билетов за проезд в трамваях и троллейбусах составляла 270 руб. (л.д. 19, 20).

01.01.2005 вступили в действие новые редакции статей 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статья 26.3 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий.

Следовательно, в силу вышеуказанных Законов и постановления Правительства Нижегородской области от 21.01.2005 N 3 обязанность по финансированию транспортным предприятиям затрат, связанных с перевозкой граждан, имеющих региональные льготы, возложена на Нижегородскую область (субъект Российской Федерации).

Как следует из закона Нижегородской области от 31.12.2004 N 169-3 "Об областном бюджете на 2005 год", городу Дзержинску Нижегородской области были предусмотрены межбюджетные трансферты в общей сумме 493 395 000 руб., из которых: субсидии и субвенции в сумме 381 265 000 руб. с целевым назначением; финансовая помощь нижестоящим бюджетам в виде дотации в сумме 112 230 000 руб. без целевого назначения (л.д. 82).

Однако среди указанных выше субвенций с целевым назначением субвенции на возмещение убытков транспортных организаций, предоставивших в 2005 году льготный проезд, в областном бюджете Нижегородской области на 2005 год предусмотрены не были.

Неисполнение субъектом Российской Федерации - Нижегородской областью обязательств по компенсации затрат, произведенных организацией в связи с предоставлением льготного проезда в электротранспорте пассажирам регионального значения, повлекло возникновение у муниципального унитарного предприятия "Экспресс" реальных убытков.

В силу ст. ст. 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

По смыслу ст. 124 Гражданского кодекса Российской Федерации субъекты Российской Федерации: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования - выступают в качестве самостоятельных субъектов гражданских правоотношений.

В соответствии с п. 19 постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 23 при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществленным после 01.01.2005 предоставлением потребителям по льготным ценам услуг, судам необходимо иметь в виду, что положения Бюджетного кодекса Российской Федерации о совместном финансировании расходов на указанные цели и ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" разграничивают полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливают принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого отнесено финансирование соответствующих льгот.

Кроме того, в соответствии с пунктом 17 указанного постановления Пленума ВАС ответчиком по делам о взыскании убытков, вызванных неисполнением публично-правовым образованием обязанности по возмещению платы, не полученной от льготных категорий потребителей, является непосредственно публично-правовое образование.

Если требования истца являются обоснованными по существу, то суммы подлежат взысканию с публично-правового образования на основании статьи 16 Гражданского кодекса Российской Федерации. Взыскание производится с публично-правового образования и в случае, когда средства на возмещение неполученной платы фактически были предоставлены распорядителю бюджетных средств, но последний не исполнил возложенные на него обязанности.

Таким образом, ответственность за причиненный заявителю внедоговорный вред возлагается на Нижегородскую область.

На основании ст. 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации от имени казны субъекта Российской Федерации выступают соответствующие финансовые органы, поэтому ответственность возлагается на Министерство финансов Нижегородской области как на орган, осуществляющий обеспечение исполнения областного бюджета.

С учетом изложенного реальные убытки, возникшие у МУП "Экспресс" в результате реализации постановления Правительства Нижегородской области от 21.01.2005 N 3 "О введении на территории Нижегородской области единого социального проездного билета", подлежат возмещению за счет казны субъекта Российской Федерации - Нижегородской области.

Факт предоставления истцом льготного проезда в соответствии с вышеуказанным постановлением Нижегородской области подтвержден материалами дела и лицами, участвующими в деле, не оспаривается.

Доводы заявителя проверены судом апелляционной инстанции и отклонены в связи со следующим.

Ответчик не представил суду доказательств выделения субвенций на возмещение компенсационных выплат, связанных с проездом в электротранспорте региональных категорий льготников в 2005 году. Утверждение ответчика о том, что дотации в сумме 112 230 000 руб. были выделены бюджету города Дзержинска именно для целей возмещения указанной компенсации и равнозначны субвенциям, неосновательны, поскольку противоречат смыслу понятий, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Так, в соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации дотациями являются межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования, в то время как субвенции - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов.

Кроме того, в отличие от дотации субвенция предоставляется на финансирование конкретного мероприятия в течение определенного срока и в случае неиспользования ее в срок или использования не по назначению подлежит возврату предоставившему ее органу, а в случае нарушения условий предоставления и использования субвенций выделение их прекращается.

Размер убытков подтвержден материалами дела. На истца как на коммерческую организацию не возложено бремя расходов по реализации федеральных законов. Выполнение этой обязанности юридическим лицом противоречит целям его деятельности. Субъект Российской Федерации, Нижегородская область, издав постановление от 21.01.2005 N 3, в редакции подписанных приложений N 1-3 и последующих изменений и дополнений от 28.01.05 N 12 "О введении на территории Нижегородской области единого социального проездного билета", приняла на себя и обязанность возмещения транспортным предприятиям расходов по предоставлению этой льготы за счет средств областного бюджета.

Исходя из вышеизложенного, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что исковые требования подлежат удовлетворению в полном объеме.

С учетом изложенного обжалуемый судебный акт соответствует нормам материального права, а содержащиеся в нем выводы - установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам. Нарушений норм процессуального права, являющихся согласно пункту 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

В порядке статьи 333.41 Налогового кодекса Российской Федерации заявителю была предоставлена отсрочка в уплате государственной пошлины до окончания рассмотрения апелляционной жалобы.

В силу статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по госпошлине относятся на заявителя апелляционной жалобы.

Руководствуясь статьями 110, 176, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Нижегородской области от 27.09.2008 по делу N А43-1893/2008-4-73 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Министерства финансов Нижегородской области, г. Нижний Новгород, - без удовлетворения.

Взыскать с Министерства финансов Нижегородской области, г. Нижний Новгород, в доход федерального бюджета государственную пошлину за рассмотрение апелляционной жалобы в размере 1 000 рублей.

Исполнительный лист выдать.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в кассационную инстанцию Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

О.А. Ершова

Судьи

Н.А. Казакова Г.А. Аксенова