Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 15 мая 2008 г. N 01АП-1355/08

г. Владимир

15 мая 2008 г.

Дело N А39-711/2008-40/18

Первый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего судьи Кирилловой М.Н.,

судей Белышковой М.Б., Москвичевой Т.В., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Заглазеевой Н.В., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации городского округа Саранск на решение Арбитражного суда Республики Мордовия от 20.03.2008, принятое судьей Никишиной Т.Л. по заявлению открытого акционерного общества Проектно-строительной холдинговой компании "Саранскстройзаказчик" о признании недействительным и отмене постановления административной комиссии городского округа Саранск от 21.02.2008 N 1294 о привлечении к административной ответственности.

В судебном заседании принял участие представитель открытого акционерного общества Проектно-строительной холдинговой компании "Саранскстройзаказчик" - Палагин И.И. по доверенности от 10.03.2006. Администрация городского округа Саранск, надлежаще извещенная о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, явку полномочного представителя в судебное заседание не обеспечила.

Первый арбитражный апелляционный суд установил:

открытое акционерное общество Проектно-строительная холдинговая компания "Саранскстройзаказчик" (далее - общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Республики Мордовия с заявлением о признании недействительным и отмене постановления административной комиссии городского округа Саранск (далее - комиссия, административный орган) от 21.02.2008 N 1294 о привлечении к административной ответственности, предусмотренной статьей 13 Закона Республики Мордовия от 12.07.2002 N 25-З "Об административной ответственности на территории Республики Мордовия", в виде штрафа в размере 10 000 рублей.

Решением суда от 20.03.2008 заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с принятым судебным актом, комиссия обратилась в арбитражный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда и вынести новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований либо прекратить производство по делу.

Комиссия считает правомерным привлечение общества к административной ответственности.

По мнению административного органа, решение суда подлежит отмене в связи с несоответствием изложенных в нем выводов обстоятельствам дела.

Ссылаясь на Правила благоустройства, чистоты и порядка в г. Саранске, утвержденные решением Саранского городского Совета депутатов от 24.04.2003 N 304, пункт 9.1 главы 9 СНиП III-8-80* Техника безопасности в строительстве, комиссия считает, что общество, выступая в качестве подрядчика, не должно было приступать к производству земляных работ без наличия соответствующего разрешения.

Также комиссия указала, что протокол об административном правонарушении содержит ссылку на нарушенную обществом норму права, обязывающую его установить на строительной площадке аншлаг с наименованием организации. Вывод суда об обратном является ошибочным.

На момент проверки 06.02.2008 аншлага при въезде на объект не было. Данное обстоятельство подтверждается имеющимися в деле фотографиями и актом осмотра строящегося объекта.

Комиссия считает необоснованным вывод суда о нарушении ею процессуальных требований.

Ссылаясь на статью 28.1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, административный орган считает, что акт осмотра места административного правонарушения не противоречит нормам Кодекса.

Администрация заявила ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы в свое отсутствие.

Обществом не отрицается факт отсутствия разрешения на производство земляных работ. Следовательно, факт совершения административного правонарушения зафиксирован надлежащим образом, подтвержден материалами дела.

Общество, представив отзыв на апелляционную жалобу, считает ее не подлежащей удовлетворению, решение суда - законным и обоснованным, подлежащим оставлению без изменения.

Ссылаясь на статью 51, пункт 9 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации, общество считает, что законодательно не предусмотрена обязанность получения специального разрешения на производство земляных работ при строительстве объектов капитального строительства, на строительство которых выдано разрешение, предусмотренное статьей 51 Кодекса. Правила, являясь муниципальным нормативным актом, не могут регулировать данные правоотношения и устанавливать дополнительные обязанности по получению дополнительной разрешительной документации. У общества имеется разрешение на строительство объекта N ru13301000-283. В действиях общества отсутствует состав вменяемого ему административного правонарушения.

Общество считает необоснованной ссылку комиссии на СНиП Ш-4-80, поскольку общество привлечено к ответственности не за нарушение указанных норм, администрация не является организацией, обозначенной в пункте 9.1 СНиП Ш-4-80, эксплуатирующей подземные коммуникации.

Относительно нарушения пункта 110 Правил общество указало, что объекты строительства оснащены требуемыми табличками. Ссылка комиссии на фотографии является несостоятельной, поскольку ни протокол об административном правонарушении, ни акт осмотра строящегося объекта не содержит указание на то, что в момент осмотра или составления протокола велась видеосъемка. На фотографиях нет изображения ни одного фрагмента ограждения, где должен быть аншлаг. Указанной нормой не определен субъект, в обязанности которого входит оснащение въездов на строительную площадку аншлагами.

На основании статей 52, 53, 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации заявитель полагает, что должностные лица администрации необоснованно находились на территории строительной площадки.

В судебном заседании представитель общества поддержал изложенные доводы.

Законность принятого судебного акта проверена Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, Инспекцией Министерства Российской Федерации по налогам и сборам по Ленинскому району г. Саранска Республики Мордовия 02.09.2002 в отношении общества в Единый государственный реестр юридических лиц внесена запись о юридическом лице, зарегистрированном до 27.06.1994 N 861.

Главным специалистом управления административно-технического контроля и охраны окружающей среды администрации городского округа Саранск Аксеновым А.В. в отношении общества проведена проверка соблюдения Правил благоустройства, чистоты и порядка в городском округе Саранск, утвержденных решением Саранского городского Совета депутатов от 24.04.2003 N 304 (далее - Правила).

В ходе проверки установлено, что в нарушение пункта 110 Правил 06.02.2008 на строительной площадке, расположенной по адресу: Республика Мордовия, г. Саранск, ул. Советская, отсутствует табличка с наименованием организации - заказчика строительства, организации - генерального подрядчика, номерами их телефонов, схемой въезда и выезда автотранспорта со строительной площадки; в нарушение пункта 84 Правил общество производит земляные работы, связанные с устройством фундаментов под первую очередь строительства, не имея разрешения (ордера) на производство работ.

По результатам проверки комиссией оформлен акт осмотра строящегося объекта (первая очередь строительства) от 06.02.2007, в отношении общества составлен протокол от 06.02.2008 N 560 о совершении административного правонарушения, предусмотренного статьей 13 Закона Республики Мордовия от 12.07.2002 N 25-3 "Об административной ответственности на территории Республики Мордовия". По результатам рассмотрения административного дела комиссией вынесено постановление от 21.02.2008 N 1294 о привлечении общества к административной ответственности по указанной норме права в виде штрафа в размере 10 000 рублей.

Посчитав неправомерным указанное постановление, общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании его недействительным.

Суд первой инстанции на основании части 1 статьи 1.6, части 2 статьи 2.1, части 3 статьи 4.1, части 3 статьи 25.4, статей 26.1, 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях пришел к выводу о неправомерности оспоренного постановления ввиду существенного нарушения комиссией процедуры привлечения общества к административной ответственности, недоказанности вины общества и события вменяемого ему правонарушения. Суд посчитал, что представление разрешительной документации на проведение земельных работ возложено на заказчика.

Первый арбитражный апелляционный суд считает решение суда первой инстанции подлежащим оставлению без изменения.

Статьей 13 Закона Республики Мордовия от 12.07.2002 N 25-3 "Об административной ответственности на территории Республики Мордовия" предусмотрена административная ответственность за нарушение правил благоустройства, чистоты и порядка.

В соответствии с пунктом 84 Правил благоустройства, чистоты и порядка в г.Саранске, утвержденных решением Саранского городского совета депутатов от 24.04.2003 N 304 (далее - Правила) земляные работы, связанные с прокладкой, переустройством и ремонтом подземных и надземных сооружений, дорог, проведением благоустройства и озеленения территорий, бурением скважин, рытьем шурфов, установкой средств наружной рекламы и иными работами, могут производиться только после получения специального разрешения (ордера).

Ордер выдает уполномоченный орган на основании проектных согласований и рабочей документации лицам инженерно-технического персонала, представляющим в установленном порядке интересы заказчика (генподрядчика) земляных работ, предусмотренных пунктом 84 настоящих Правил (далее по тексту - заказчик), согласно заявке.

Из договора строительного подряда от 02.12.2007 N И210-п/07 следует, что общество при выполнении земляных работ являлось подрядчиком (л.д. 42).

Следовательно, обязанность по получению ордера лежит на заказчике. Выполнение земляных работ, указанных в пункте 84 Правил, без такого ордера образует состав административного правонарушения, предусмотренного статьей 13 Закона Республики Мордовия от 12.07.2002 N 25-3 "Об административной ответственности на территории Республики Мордовия". Субъектом такого правонарушения является заказчик.

Таким образом, заявитель является ненадлежащим субъектом спорного правонарушения.

Ссылка общества на отсутствие состава вменяемого ему правонарушения ввиду наличия у него разрешения на строительство N ru 13301000-283 обоснованно отклонена судом первой инстанции.

Пунктом 84 Правил предусмотрена необходимость получения специального разрешения на осуществление земляных работ.

Отсутствие такого разрешения обществом не оспаривается.

Довод общества о несоответствии указанной нормы положениям пункта 9 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации не может быть принят судом, поскольку пункт 84 Правил является действующим и не признан несоответствующим требованиям федерального законодательства полномочным органом в установленном порядке.

Суд первой инстанции пришел также к верному выводу о недоказанности вины заявителя в нарушении пункта 110 Правил.

Согласно указанной норме при въезде на строительную площадку устанавливается табличка с наименованием организации - заказчика строительства, организации - генерального подрядчика, номерами их телефонов, схемой въезда и выезда автотранспорта со строительной площадки.

Пунктом 10 Правил не установлено лицо, ответственное за установление такой таблички.

Как обоснованно указал суд первой инстанции, ни постановление от 21.02.2008 N 1294, ни протокол об административном правонарушении от 06.02.2008 N 560 не содержат ссылки на конкретную норму права, устанавливающую обязанность общества как подрядчика осуществлять монтаж спорной таблички.

Кроме того, общество ссылается на наличие требуемой таблички.

При этом ее отсутствие комиссией вопреки требованиям части 4 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не доказано.

Ссылка на имеющиеся в материалах дела фотографии не принимается судом, поскольку в протоколе об административном правонарушении не имеется указаний на проведение в ходе проверки фотосъемки. Указание об этом в акте от 06.02.2007 (л.д. 35) не может быть принято во внимание, поскольку акт составлен в нарушение статьи 27.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях без участия понятых, в силу чего не может быть признан надлежащим доказательством по делу.

Также на основании части 1 статьи 1.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

Из содержания статей 26.2, 28.2, части 1 статьи 25.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях следует, что административный орган обязан соблюдать процедуру оформления протокола в целях предоставления возможности лицу, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, реализовать гарантии защиты, предусмотренные названной нормой.

Протокол об административном правонарушении составляется в присутствии лица, привлекаемого к ответственности. В случае извещения административным органом лица, привлекаемого к ответственности, о факте, месте и времени составления протокола об административном правонарушении протокол может быть составлен в отсутствие этого лица, поскольку его неявка или уклонение не свидетельствует о нарушении предоставленных ему гарантий защиты.

В постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" указано, что нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, является основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело. Существенный характер нарушений определяется исходя из последствий, которые данными нарушениями вызваны, и возможности устранения этих последствий при рассмотрении дела. При выявлении в ходе рассмотрения дела факта составления протокола в отсутствие лица, в отношение которого возбуждено дело об административном правонарушении, суду надлежит выяснить, было ли данному лицу сообщено о дате и времени составления протокола, уведомило ли оно административный орган о невозможности прибытия, являются ли причины неявки уважительными.

Как усматривается из материалов дела, Управление административно-технического контроля и охраны окружающей среды администрации городского округа Саранск уведомлением от 05.02.2008 N 2261 приглашало 06.02.2008 к 10 час. 00 мин. законного представителя общества и ответственное должностное лицо для участия в комиссионном осмотре строящегося объекта (л.д.66). Однако 06.02.2008 был составлен протокол об административном правонарушении.

Доказательств надлежащего извещения общества о времени и месте составления протокола об административном правонарушении комиссией не представлено.

При этом протокол об административном правонарушении составлен в присутствии начальника Управления строительства общества Сиволдаева А.П. (л.д. 7), действующего на основании общей доверенности от 06.08.2007, не содержащей указаний на преставление указанному лицу соответствующих полномочий по участию в конкретном административном деле (л.д. 15).

Данное обстоятельство на основании пункта 24 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" не может служить обстоятельством, подтверждающим надлежащее извещение заявителя о месте и времени составления протокола об административном правонарушении.

Обжалованное постановление принято без участия законного представителя общества, извещенного о месте и времени рассмотрения административного дела (л.д. 36).

Такое нарушение установленных законом процессуальных требований при составлении протокола расценивается судом в качестве существенного, поскольку привело к нарушению процессуальных прав заявителя и лишению его прав возражать и давать объяснения по существу предъявленных обвинений, а также воспользоваться помощью защитника; устранение этих недостатков невозможно.

Также в оспариваемом постановлении не отраженно, с учетом каких обстоятельств заявителю назначено наказание в размере 10 000 рублей, предусмотренное статьей 13 Закона Республики Мордовия от 12.07.2002 N 25-З "Об административной ответственности на территории Республики Мордовия".

При этом пунктом 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" разъяснено, что при рассмотрении заявления об оспаривании постановления административного органа о привлечении к административной ответственности судам необходимо исходить из того, что оспариваемое постановление не может быть признано законным, если при назначении наказания не были учтены обстоятельства, указанные в частях 2 и 3 статьи 4.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к верному выводу о неправомерности оспоренного постановления.

Арбитражный суд Республики Мордовия не допустил нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта.

Вопрос о распределении расходов по государственной пошлине с апелляционной жалобы не рассматривался в связи с учетом части 4 статьи 208 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается.

Руководствуясь статьями 266 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Мордовия от 20.03.2008 по делу N А39-711/2008-40/18 оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации городского округа Саранск - без удовлетворения.

Возвратить администрации городского округа Саранск из федерального бюджета государственную пошлину в размере 1 000 (Одна тысяча) рублей, перечисленную по платежному поручению от 02.04.2008 N 425, как излишне уплаченную.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня принятия.

Председательствующий судья

М.Н. Кириллова

Судьи

Т.В. Москвичева М.Б. Белышкова