Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 19 января 2009 г. N 07АП-7467/08

г. Томск

Дело N 07АП-7467/08

19.01.2009 г.

Резолютивная часть объявлена14.01.2009 года.

Полный текст постановления изготовлен 19.01.2009 года.

Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Залевской Е.А.,

судей: Кулеш Т.А., Солодилова А.В.,

при ведении протокола судебного заседания судьёй Кулеш Т.А.,

при участии представителей:

от заявителя Департамента земельных и имущественных отношений Мэрии Новосибирска - Бердникова Д.В. по доверенности от 31.12.2008 года,

от Отдела государственного пожарного надзора Ленинского района г.Новосибирска - без участия,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Департамента земельных и имущественных отношений Мэрии Новосибирска от 21.11.2008 года на решение Арбитражного суда Новосибирской области от 07.11.2008 года по делу N А45-16689/2008 по заявлению Департамента земельных и имущественных отношений Мэрии Новосибирска к Отделу государственного пожарного надзора Ленинского района г.Новосибирска о признании недействительным постановления и отмене предписания,

УСТАНОВИЛ:

Департамент земельных и имущественных отношений мэрии г. Новосибирска (далее по тексту - Департамент, апеллянт) обратился в Арбитражный суд Новосибирской области с заявлением к Отделу Государственного пожарного надзора по Ленинскому району г. Новосибирска (далее - административный орган, ОГПН) о признании недействительным постановления главного государственного инспектора Ленинского района г. Новосибирска по пожарному надзору от 01.10.2008 года N 1420, прекращении дела по административному производству и отмене предписания государственного инспектора Ленинского района г. Новосибирска по пожарному надзору от 23.09.2008г. N 731 в отношении Департамента.

Решением Арбитражного суда Новосибирской области от 07.11.2008 года по делу N А45-16689/2008 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с постановленным решением суда первой инстанции, Департамент обратился с апелляционной жалобой в Седьмой арбитражный апелляционный суд, просит решением Арбитражного суда Новосибирской области отменить, принять по делу новый судебный акт.

В обоснование жалобы указывает, что вывод суда о том, что он является субъектом правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 20.4 Кодекса РФ об административных правонарушениях, основан на неправильном толковании и применении норм материального права, поскольку обязанность по обеспечению соблюдения требований пожарной безопасности, в соответствии с действующим законодательством, возложена на заведующую детского сада - Парфенову Любовь Николаевну, которая и является субъектом данного правонарушения.

Основанием для привлечения к ответственности за нарушения правил пожарной безопасности Департамента послужили постановления о прекращении производства по делам об административных правонарушениях в отношении заведующей детским садом, вынесенные мировыми судьями Ленинского района г. Новосибирска. Однако, заведующая МДОУ "Детский сад N 15" Парфенова Л.Н. не надлежащим образом исполнила возложенные на нее обязанности: не обращалась в надлежащий орган - Главное управление образования мэрии города Новосибирска с просьбой о финансировании мер противопожарной безопасности, не представляла дефектные ведомости на выполнение проектно-сметной документации. Таким образом, несмотря на наличие постановлений о прекращении дел об административных правонарушениях в отношении Парфёновой Л.Н. субъектом правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 20.4 Кодекса об административных правонарушениях (далее по тексту - КоАП РФ) является она как заведующая МДОУ "Детский сад N 15".

Кроме того, полагает, что установленный законом срок давности привлечения к административной ответственности истек.

Подробно доводы жалобы изложены в письменном виде.

Административный орган в отзыве на апелляционную жалобу указал, что с доводами апелляционной жалобы не согласен, просит оставить решение суда первой инстанции без изменений и отказать в удовлетворении апелляционной жалобы. При этом указывает, что Департамент несёт ответственность за нарушение требований пожарной безопасности как собственник здания, в котором расположен МДОУ "Детский сад N 15". Передача здания в оперативное управление указанному учреждению не может служить основанием для устранения собственника от обязанностей по контролю за выполнением учреждением требований правил пожарной безопасности, направленных в том числе, на обеспечение сохранности муниципального имущества.

В судебном заседании представитель Департамента поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе и отзыве на апелляционную жалобу.

Административный орган, надлежащим образом извещённый о времени и месте судебного разбирательства, в судебное заседание представителя не направил, просит рассмотреть дело. Суд апелляционной инстанции счёл возможным в порядке части 2 стати 156, части 1 статьи 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации рассмотреть дело в его отсутствие.

Законность и обоснованность судебного акта Арбитражного суда Новосибирской области проверена Седьмым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ, в полном объёме в пределах доводов, изложенных в апелляционной жалобе.

Как следует из материалов дела, должностными лицами административного органа проведена внеплановая проверка МДОУ "Детский сад N 15", расположенного по адресу: г. Новосибирск, 4-й пер. Римского-Корсакова, 14 по результатам проверки составлен акт N 1427 от 23.09.2008 года ( лист дела 11).

В результате проверки были установлены следующие нарушения требований пожарной безопасности:

-в нарушение пункта 6.12 СНиП 21-09-97 из групп, расположенных в помещениях 2-го этажа, отсутствуют наружные эвакуационные лестницы 3-го типа;

-в нарушение приложения N 1 пункта 2 СНиП 2.07.02-89 не обеспечен проезд вокруг здания для проезда и установки пожарной техники.

12.09.2008 года государственный инспектор по пожарному надзору Ленинского района Новосибирской области Утробин А.А. вынес определение N 1420 о возбуждении в отношении департамента дела об административном правонарушении в отношении Департамента по части 1 статьи 20.4 КоАП РФ (лист дела 29) и предписание N 731 по устранению допущенных нарушений требований пожарной безопасности (лист дела 10).

23.09.2008 года государственный инспектор по пожарному надзору Ленинского района г. Новосибирска Утробин А.А., полагая, что лицом ответственным за соблюдение требований пожарной безопасности в данном случае является собственник здания - Департамент, составил в отношении Департамента протокол N 1420 об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 20.4 Кодекса РФ об административных правонарушениях.

01.10.2008г. по результатам рассмотрения материалов административного дела, главный государственный инспектор ОГПН Ленинского района г. Новосибирска Баевкин С.Г. вынес Постановление N 1420 о привлечении к административной ответственности, предусмотрена частью 1 статьи 20.4 Кодекса РФ об административных правонарушениях в виде штрафа в размере 10 000 рублей.

Полагая постановление о привлечении к административной ответственности незаконным, Департамент обжаловал его в арбитражный суд.

Арбитражный суд Новосибирской области, принимая решение об отказе в удовлетворении заявленного требования, исходил из того, что факт нарушений требований противопожарной безопасности в здании, расположенном по адресу: г. Новосибирск, 4-й пер. Римского-Корсакова, 14 установлен, а передача здания в оперативное управление не может служить основанием для устранения собственника от обязанностей по контролю за выполнением требований пожарной безопасности, направленных, в том числе, на обеспечение сохранности муниципального имущества. Суд первой инстанции также указал, что Департамент имел возможность для получения информации об имеющихся нарушениях требований пожарной безопасности, однако, заявителем не были приняты все зависящие от него меры по соблюдению правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность.

Заслушав представителя апеллянта, исследовав материалы дела, проверив доводы апелляционной жалобы, апелляционная инстанция считает, что решение суда первой инстанции подлежит отмене.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из смысла приведенной нормы следует, что ненормативный правовой акт может быть признан недействительным при наличии одновременно двух условий: 1) акт не соответствует закону или иному правовому акту; 2) акт нарушает права заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В рассматриваемом деле такими ненормативными правовыми актами, которые обжалует Департамент являются :

-предписание государственного инспектора Ленинского района г. Новосибирска по пожарному надзору от 23.09.2008г. N 731 об устранении нарушений требований противопожарной безопасности в отношении Департамента,

-постановление главного государственного инспектора Ленинского района г. Новосибирска по пожарному надзору от 01.10.2008 года N 1420 о привлечении Департамента к ответственности по части 1 статьи 20.4 КоАП РФ.

Согласно части 1 статьи 20.4 КоАП РФ нарушение требований пожарной безопасности, установленных стандартами, нормами и правилами, за исключением случаев, предусмотренных статьями 8.32, 11.16 настоящего Кодекса, влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от пятисот до одной тысячи рублей; на должностных лиц - от одной тысячи до двух тысяч рублей; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - от одной тысячи до двух тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток; на юридических лиц - от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

Согласно статье 210 Гражданского кодекса Российской Федерации собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.

На основании статьи 37 Федерального закона от 21.12.1994 года N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" руководители организации, в том числе обязаны соблюдать требования пожарной безопасности, а также выполнять предписания, постановления и иные законные требования должностных лиц пожарной охраны; разрабатывать и осуществлять меры по обеспечению пожарной безопасности; содержать в исправном состоянии системы и средства противопожарной защиты, включая первичные средства тушения пожаров, не допускать их использования не по назначению.

Ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, в том числе руководители организаций, лица, в установленном порядке назначенные ответственными за обеспечение пожарной безопасности (статья 38 Федерального закона от 21.12.1994 года N 69-ФЗ "О пожарной безопасности").

Пунктом 10 Правил пожарной безопасности в Российской Федерации утвержденных Приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 18.06.2003 N 313, установлено, что собственники имущества, лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, в том числе руководители и должностные лица организаций, лица, в установленном порядке назначенные ответственными за обеспечение пожарной безопасности, должны обеспечивать своевременное выполнение требований пожарной безопасности, предписаний, постановлений и иных законных требований государственных инспекторов по пожарному надзору.

Из материалов дела следует, что здание, расположенное по адресу: г. Новосибирск, 4-й пер. Римского-Корсакова, 14 является муниципальной собственностью и передано на праве оперативного управления МДОУ "Детский сад N 15", что подтверждается договором N 350/02-0 от 26.11.1999 года о порядке использования закрепленного за МДОУ детский сад N 15 имущества на праве оперативного управления ( лист дела 20-22), инвентаризационной описью (лист дела 23), приказом Департамента N 1121-од от 13.09.2006 года "О закреплении муниципального имущества на праве оперативного управления за муниципальным дошкольным образовательным учреждением детский сад N 15 общеразвивающего вида с приоритетным осуществлением физического развития воспитанников" (лист дела 14), актом приёма-передачи N 138-02-о-н от 13.09.2006 года (лист дела м13).

Согласно пункта 2.1 представленного в материалы договора N 350/02-0 от 26.11.1999 года (листы дела 20-21), МДОУ детский сад N 15 владеет, пользуется и распоряжается муниципальным имуществом, закрепленным за ним на праве оперативного управления.

Согласно акту приёма - передачи N 138-02-о-н от 13.09.2006 года МДОУ детский сад N 15 Департамент передал во исполнение приказа от 13.09.2006 года N 1121-од, а МДОУ детский сад N 15 принял в оперативное управление недвижимое имущество в виде зданий, расположенных по адресу: г. Новосибирск, 4-й пер. Римского-Корсакова, 14,в том числе 2 этажное здание детских яслей. Право оперативного управления МДОУ детский сад N 15 зарегистрировано УФРС по Новосибирской области, то есть прошло установленную законом государственную регистрацию (лист дела 13- оборотная сторона).

Пунктом 1 статьи 299 ГК РФ установлено, что право оперативного управления имуществом, в отношении которого собственником принято решение о закреплении за унитарным предприятием или учреждением, возникает у этого предприятия или учреждения с момента передачи имущества.

Согласно пункта 1 статьи 296 ГК РФ учреждения, за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления, владеют, пользуются и распоряжаются этим имуществом в пределах, установленных законом.

В силу статьи 216 ГК РФ право оперативного управления имуществом является наряду с правом собственности и правом хозяйственного ведения вещным правом, лицо, владеющее имуществом на праве оперативного управления вправе владеть пользоваться и распоряжаться им на правах собственника в пределах, установленных законом.

В силу пункта 3.1 договора N 350/02-0 от 26.11.1999 года о порядке использования закрепленного за МДОУ детский сад N 15 имущества на праве оперативного управления (лист дела 20-22) МДОУ детский сад N 15 обязуется обеспечивать сохранность имущества.

Анализ приведённых правовых норм позволяет сделать вывод о том, что в соответствии с пунктом 10 Правил пожарной безопасности в Российской Федерации, утверждённых Приказом МЧС России от 18.05.2003 года N 313 лицом, ответственным за выполнение правил пожарной безопасности является лицо, владеющее имуществом на праве оперативного управления, как лицо, владеющее и пользующееся недвижимым имуществом на законных основаниях.

Материалами дела подтверждено, что здание, расположенное по адресу: г. Новосибирск, 4-й пер. Римского-Корсакова, 14 является муниципальной собственностью, МДОУ детский сад N 15 владеет проверяемыми помещениями на праве оперативного управления, а значит Департамент не является субъектом правонарушения, предусмотренного в данном случае частью 1 статьи 20.4 КоАП РФ, поскольку полномочия по владению, распоряжению и пользованию имуществом переданы им МДОУ детский сад N 15. Данный вывод подтверждается и судебной практикой (Постановление Второго Арбитражного апелляционного суда от 28.01.2008 года по делу N А82-12260/2007-39, Постановление ФАС Центрального округа от 18.08.2008 года по делу N А35-676/08-С26, Постановление Семнадцатого Арбитражного апелляционного суда от 27.07.2007 года N 17АП-4855/07-АК)

Суд апелляционной инстанции считает, что ссылка суда первой инстанции на то, что в действиях Департамента имеется состав вменяемого правонарушения, поскольку передача имущества в оперативное управление не освобождает Департамент от контроля за обеспечением сохранности имущества муниципальной казны ошибочна.

Действительно, в соответствии с пунктом 3.2 Положения о Департаменте земельных и имущественных отношений Мэрии города Новосибирска, утверждённого Решением Совета депутатов города Новосибирска N 708 от 09.10.2007 года, к числу функций Департамента относится осуществление контроля за обеспечением сохранности имущества муниципальной казны, в указанном пункте оговорено также полномочие Департамента передать имущество в оперативное управление.

Согласно статье 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

В силу части 2 статьи 2.2 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Согласно определению от 21.04.2005г. N 122-О Конституционного Суда Российской Федерации, назначение административного наказания за нарушение тех или иных правил, установленных компетентными органами законодательной или исполнительной власти, возможно лишь при наличии закрепленных статьей 2.1 КоАП РФ общих оснований привлечения к административной ответственности, предусматривающих необходимость доказывания в действиях (бездействиях) физического или юридического лица признаков противоправности и виновности.

Согласно п. 16 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004г. N 10 выяснение виновности лица в совершении административного правонарушения осуществляется на основании данных, зафиксированных в протоколе об административном правонарушении, объяснений лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, в том числе об отсутствии возможности для соблюдения соответствующих правил и норм, о принятии всех зависящих от него мер по их соблюдению, а также на основании иных доказательств, предусмотренных частью 2 статьи 26.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Суд апелляционной инстанции не усматривает в действиях Департамента вины в совершении административного правонарушения, которое, по мнению Арбитражного суда Новосибирской области выразилась в неосуществлении контроля за сохранностью муниципальной собственности, так как состав административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 20.4 КолАП РФ не устанавливает административную ответственность за невыполнение контрольных функций за лицом, ответственным за выполнение требований пожарной безопасности.

Таким образом, суд апелляционной инстанции пришёл к выводу о том, что Департамент не может являться лицом, ответственным за нарушение требований противопожарной безопасности, а значит в его действиях отсутствует состав правонарушения, предусмотренный частью 1 статьи 20.4 КоАП РФ. Действия по неосуществлению контроля за сохранностью муниципального имущества указанный состав также не образуют.

При этом на сделанный вывод факт прекращения производства по делу об административном правонарушении в отношении руководителя МДОУ детский сад N 15 (лист дела 24) по фактам нарушения требований правил противопожарной безопасности, аналогичным фактам, установленным в акте проверки от 23.09.2008 года, не влияет, так как не означает, что ответственным за нарушения является Департамент.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при отсутствии состава административного правонарушения.

Поскольку состав в действиях Департамента не установлен суд апелляционной инстанции сроки привлечения Департамента к административной ответственности и соблюдение процедуры привлечения к такой ответственности не обсуждает.

Учитывая изложенное, суд апелляционной инстанции считает, что постановленное решение суда первой инстанции подлежит отмене в силу пункта 2 части 1 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с недоказанностью имеющих значение для дела обстоятельств, которые суд посчитал установленными, поскольку обжалуемые предписание и постановление органа пожарного надзора вынесены в отношении лица, не несущего ответственность за соблюдение требований противопожарной безопасности.

По правилам, предусмотренным частью 4 статьи 208 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционная жалоба на решение суда по делу об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 258, 268, частью 1 статьи 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ

Решение Арбитражного суда Новосибирской области от 07.11.2008 года по делу N А45-16689/2008 по заявлению Департамента земельных и имущественных отношений Мэрии Новосибирска к Отделу государственного пожарного надзора Ленинского района г.Новосибирска о признании недействительным постановления и представления отменить.

Принять по делу новое решение.

Признать незаконными и отменить предписание государственного инспектора Ленинского района г. Новосибирска по пожарному надзору об устранении нарушений требований пожарной безопасности от 23.09.2008 года N 731, постановление главного государственного инспектора Ленинского района г. Новосибирска по пожарному надзору о назначении административного наказания от 01.10.2008 года N 1420.

Производство по делу об административном правонарушении N 1420 в отношении Департамента земельных и имущественных отношений Мэрии Новосибирска прекратить.

Постановление может быть обжаловано в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий:

Залевская Е.А.

Судьи

Кулеш Т.А. Солодилов А.В.