Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 13 марта 2008 г. N 07АП-366/08

г. Томск

Дело N 07АП-366/08

"13" марта 2008 г.

Резолютивная часть постановления объявлена 11 марта 2008 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 13 марта 2008 года

Седьмой арбитражный апелляционный суд

в составе:

Председательствующего Ждановой Л. И.

судей: Журавлевой В. А., Усаниной Н. А.

при ведении протокола судебного заседания судьей Журавлевой В. А.

при участии:

от заявителя: Королько Е. В., доверенность N 4 от 06.11.2007 года

от ответчика: Лисина А. С., доверенность N 17 от 05.02.2008 года (сроком 1 год)

от третьего лица: без участия (извещен)

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу

Управления Федеральной антимонопольной службы по Кемеровской области (Кемеровское УФАС России), г. Кемерово

на решение Арбитражного суда Кемеровской области

от 10.12.2007 года по делу N А27-9301/2007-5 (судья Смычкова Ж. Г.)

по заявлению Юргинского городского Совета народных депутатов, г. Юрга

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Кемеровской области (Кемеровское УФАС России), г. Кемерово

третье лицо: Закрытое акционерное общество "Военно-мемориальная компания" Кемеровский филиал, г. Кемерово

о признании недействительными решения от 27.07.2007 года, предписания N 1 от 27.07.2007 года,

УСТАНОВИЛ:

Юргинский городской Совет народных депутатов (далее - ЮГСНД) обратился в Арбитражный суд Кемеровской области с заявлением о признании недействительными решения от 27.07.2007 года в части признания ЮГСНД нарушившим требования п. 2 ч. 1 ст. 15 Федерального закона "О защите конкуренции" и предписания N 1 от 27.07.2007 года Управления Федеральной антимонопольной службы России по Кемеровской области (далее - Управление), о прекращении нарушений антимонопольного законодательства, в части, касающейся ЮГСНД.

Решением Арбитражного суда Кемеровской области от 10.12.2007 года заявленные ЮГСНД требования удовлетворены.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Управление обратилось в арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение Арбитражного суда Кемеровской области от 10.12.2007 года отменить и принять новый судебный акт, в том числе по следующим основаниям:

- Вывод суда о том, что дело о нарушении ЮГСНД Федерального закона от 26.07.2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" в нарушении ст. 39 данного закона было рассмотрено Управлением не по месту совершения нарушения или по месту нахождения заявителя, а в г. Кемерово, необоснован, так как наличие представительств территориального органа Федеральной антимонопольной службы в муниципальных образованиях на подведомственной территории действующим законодательством РФ и иными правовыми актами, не предусмотрено, г. Кемерово (официальное место нахождения Управления) расположен на территории Кемеровской области, следовательно, требования закона о рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства по месту совершения нарушения было соблюдено антимонопольным органом.

- При рассмотрении дела N 1/А-15-2007 Управление руководствовалось положениями ч. 1 ст. 77 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ст. 22, п.п. А п. 6 ч. 1 ст. 23, п.п. А п. 3 ч. 2 ст. 23, п. 5 ч. 1 ст. 49 и действовало в пределах полномочий, предоставленных законодательством РФ. В связи с этим предписание N 1 от 27.07.2007 года соответствует требованиям ст. 48 Федерального закона N 131-ФЗ от 06.10.2003 года и п. 6 ч. 1 ст. 23 Федерального закона N 135-ФЗ от 26.07.2006 года.

- Суд, делая в решении вывод о том, что предписание N 1 от 27.07.2007 года нарушает права ЮГСНД на осуществление в пределах компетенции правового регулирования в сфере погребения и похоронного дела, выполняет обязанности, возложенные в силу требований ст. 198, 199 Арбитражного процессуального кодекса РФ на заявителя. При этом в нарушении указанных выше норм ЮГСНД в заявлении не указал, какие именно его законные права и интересы были нарушены в результате принятия Управлением спорного решения и предписания.

- Вывод суда о том, что п. 2 ст. 14 Положения об организации ритуальных услуг и содержании мест захоронения на территории муниципального образования "Юргинский городской округ" (далее - Положение) не может быть направлен на ограничение конкуренции, поскольку устанавливает порядок гарантированного бесплатного предоставления земельного участка для захоронения умершего путем оформления счета-заказа, не соответствует фактическим обстоятельствам дела, так как исходя из положения законодательства РФ, для отвода земельного участка для захоронения не требуется счет-заказ, поскольку он необходим только для внесения записи в регистрационную книгу.

Представитель Управления поддержал доводы апелляционной жалобы по основаниям в ней изложенным, настаивая на ее удовлетворении, дополнив, что предусмотренный п. 2 ст. 14 Положения счет-заказ на оказание услуг по погребению, по мнению Управления, оформляется специализированной службой - муниципальным унитарным предприятием, чем создается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов, которые также оказывают ритуальные услуги населению г. Юрга; является ли предоставление земельного участка под захоронение к услугам по погребению, пояснить не может; после принятия ЮГСНД Положения N 57 от 30.05.2007 года заявитель ЗАО "ВМК" настаивал на том, что данным Положение, нарушение прав заявителя в сфере оказания ритуальных услуг не устранено, полагая, что часть 2 статьи 14 Положения противоречит требованиям антимонопольного законодательства, о чем было указано в определении об отложении дела от 21.06.2007 года.

ЮГСНД в отзыве на апелляционную жалобу возражал против апелляционной жалобы, считая доводы апелляционной жалобы необоснованными, а решение суда - законным и обоснованным, в том числе, по следующим основаниям:

- ЮГСНД согласен с доводом апелляционной жалобы в той части, что вывод суда о нарушении Управлением при рассмотрении дела N 1/А-15-2007 требований ст. 39 Федерального закона "О защите конкуренции" является необоснованным. Однако, данный вывод суда не является основанием к отмене правильного по существу судебного решения.

- В решении суд правильно указал на не соответствие предписания N 1 требованиям законодательства РФ, принял во внимание специфику правового регулирования в сфере местного самоуправления и применил нормы права в системе действий Федерального закона "О защите конкуренции" и Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

- Суд при вынесении решения обоснованно пришел к выводу о том, что предписание Управления от 27.07.2007 года нарушает права ЮГСНД на осуществление в пределах компетенции правового регулирования в сфере погребения и похоронного дела, так как данные обстоятельства установлены материалами дела и в ходе судебного разбирательства.

- Управление ошибочно относит отвод земельных участков под захоронение на городских кладбищах к ритуальным услугам, и связывает нормы муниципального правового акта, который регулирует данные отношения, с возможностью ограничения конкуренции на рынке оказания похоронных услуг, посредством создания препятствий для осуществления деятельности хозяйствующих субъектов на данном товарном рынке. Участок на кладбище предоставляется для захоронения умершего, он не может использоваться в других целях, в том числе для осуществления предпринимательской деятельности. Даже если организация, оказывающая похоронные услуги, обращается за предоставлением земельного участка под захоронение, этот участок предоставляется под захоронение конкретного умершего человека, а не для осуществления деятельности, позволяющей извлечь прибыль.

Подробно доводы ЮГСНД изложены в апелляционной жалобе.

Представитель ЮГСНД в судебном заседании возражала против апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в отзыве, решение суда просила оставить без изменения, дополнив следующее: счет-заказ оформляется той организацией, которая оказывает услуги по погребению, данный порядок установлен п. 6 Положения; выделение земельного участка для захоронения при наличии счета-заказа предусмотрено для упорядочения такого выделения в целях недопущения злоупотреблений.

ЗАО "Военно-мемориальная компания" Кемеровский филиал, надлежащим образом извещенное о времени и месте судебного разбирательства (суд апелляционной инстанции располагает сведениями о получении адресатом направленной копии судебного акта (ч. 1 ст. 123 АПК РФ)), явку представителей в судебное заседание не обеспечило.

В порядке ч. 1 ст. 266, ч.1, ч.3 ст. 156 АПК РФ суд считает возможным рассмотреть апелляционную жалобу без участия ЗАО "Военно-мемориальная компания" Кемеровский филиал, его представителей.

Заслушав представителей сторон, проверив материалы дела в порядке ст. 268 Арбитражного процессуального кодекса РФ, изучив доводы апелляционной жалобы, отзыва на нее, суд апелляционной инстанции находит решение Арбитражного суда Кемеровской области от 10.12.2007 года не подлежащим отмене по следующим основаниям.

Основанием для принятия Управлением решения о возбуждении дела по признакам нарушений ч.1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" послужило поступившее в адрес Кемеровского УФАС России заявление Кемеровского филиала ЗАО "Военно-мемориальная компания о нарушении Советом народных депутатов г Юрга, администрацией муниципального образования "Юргинский городской округ" антимонопольного законодательства.

Решением Управления от 27.07.2007 года ЮГСНД признан нарушившим п. 2 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции". Решение антимонопольного органа мотивировано тем, что абз. 3 п. 2 ст. 14 "Положения об организации ритуальных услуг и содержании мест захоронения на территории муниципального образования "Юргинский городской округ" N 57 от 30.05.2007 года может привести к нарушает требования антимонопольного законодательства и к ограничению конкуренции.

Управление предписанием N 1 от 27.07.2007 года о прекращении нарушения антимонопольного законодательства предписало ЮГСНД в срок до 31.09.2007 года прекратить нарушение п. 2 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 года N 1350-ФЗ "О защите конкуренции", выразившееся в принятии нормативного правового акта (Положения об организации ритуальных услуг и содержании мест захоронения на территории муниципального образования "Юргинский городской округ", утвержденного Решением городского Совета народных депутатов от 30.05.2007 года N 57), пункт 2 статьи 14 которого направлен на ограничение конкуренции на рынке оказания похоронных услуг, посредством создания препятствий для осуществления деятельности хозяйствующих субъектов на данном товарном рынке, а именно: исключить п. 2 ст. 14 из названного нормативного правового акта.

Полагая, что решение и предписание Управления о признании ЮГСНД нарушившим Федеральный закон "О защите конкуренции", не соответствуют нормам действующего законодательства, нарушают его права и законные интересы, ЮГСНД обратился в арбитражный суд с заявлением о признании их незаконными.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса РФ правом на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействий) государственных органов, иных органов и должностных лиц обладают граждане, организации и иные лица, которые полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение или действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу статьи части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (без действий) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействий) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействия), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действие (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со статьей 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее по тексту - ФЗ "О защите конкуренции" или Закон о конкуренции) федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку РФ запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральным законом случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в том числе запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами (п.2 ч.1 указанной статьи).

Согласно статье 3 Федерального закона "О защите конкуренции" настоящий Федеральный закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции.

Под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов (индивидуальный предприниматель, коммерческая организация, а также некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход) при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общих условиях обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Признаки ограничения конкуренции приведены в пункте 17 статьи 4 данного Федерального закона, одним из которых являются иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

Согласно пункта 3 части 1 статьи 23 ФЗ "О защите конкуренции", к полномочиям антимонопольного органа относится выдача антимонопольным органом обязательных для исполнения предписаний об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство.

Статья 52 ФЗ "О защите конкуренции" устанавливает судебный порядок обжалования решений и предписаний.

На основании приведенных норм права суд первой инстанции дал надлежащую оценку имеющимся в деле доказательствам, в связи с чем, правильно истолковав закон, сделал соответствующие обстоятельствам дела выводы, которые апелляционный суд поддерживает по следующим основаниям.

Согласно ч. 1 ст. 7 Федерального закона "О погребении и похоронном деле" на территории Российской Федерации каждому человеку после его смерти гарантируются погребение с учетом его волеизъявления, предоставление бесплатно участка земли для погребения тела (останков) или праха в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Частью 4 статьи 16 Закона установлено, что предоставление земельного участка для размещения места погребения осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с земельным законодательством, а также в соответствии с проектной документацией, утвержденной в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и законодательством субъекта Российской Федерации.

Пунктом 2 статьи 14 "Положения об организации ритуальных услуг и содержании мест захоронения на территории муниципального образования "Юргинский городской округ" (N 57 от 30.05.2007 года) установлено, что лицо, взявшее на себя обязанность по захоронению умершего, для отвода земельного участка под захоронение должно обратиться в муниципальное унитарное предприятие, в хозяйственном ведении которого находиться кладбище, и представить свидетельство о смерти или справку о смерти, выданные органом ЗАГС, или медицинское свидетельство о смерти; заказ оформляется на бланке счета-заказа (Приложение N 1 к настоящему Положению); отвод земельных участков для захоронения на городских кладбищах производиться на основании счета-заказа.

Из анализа данных норм установлено, что пункт 2 статьи 14 Положения не противоречит требованиям ст. 7, 9, 16 Федерального закона "О погребении и похоронном деле", устанавливая порядок гарантированного бесплатного предоставления земельного участка для захоронения умершего (предания останков земле) путем, в том числе, оформления счета-заказа, не регулирует отношения, связанные с предоставлением услуг по погребению, как гарантированных, на безвозмездной основе, так и возмездных, поэтому не направлен на ограничение конкуренции в связи с необоснованным препятствованием осуществления деятельности хозяйствующих субъектов.

Участок на кладбище предоставляется для захоронения умершего, он не может использоваться в других целях, в том числе для осуществления предпринимательской деятельности. В случае обращения организации, оказывающей похоронные услуги, за предоставлением земельного участка под захоронение, этот участок предоставляется под захоронение конкретного умершего человека, а не для осуществления деятельности, позволяющей извлечь прибыль. Лицо, взявшее на себя обязанность осуществить погребение умершего вправе заключить договор о возмездном оказании услуг по погребению с любой организацией, оказывающей услуги на данном товарном рынке; данные отношения не охватываются правилами, предусмотренными п. 2 ст. 14 Положения.

В связи с чем, суд находит несостоятельным довод представителя Управления о том, что счет-заказ на оказание услуг по погребению, оформляется специализированной службой - муниципальным унитарным предприятием, чем создается необоснованное препятствие осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов, которые также оказывают ритуальные услуги населению г. Юрга, так как в соответствии с пунктом 6 Положения, счет-заказ на оказание услуг по погребению оформляется той организацией, которая предоставляет такие услуги, а земельный участок для захоронения предоставляется в пределах установленных норм, бесплатно (пункт 16 Положения).

Ошибочные выводы суда первой инстанции о нарушении Управлением при рассмотрении дела N 1/А-15-2007 требований ст. 39 Федерального закона "О защите конкуренции"; о принятии предписания Управления N 1 от 27.07.2007 года в части обязания ЮГСНД исключить п. 2 ст. 14 из "Положения об организации ритуальных услуг и содержании мест захоронения на территории муниципального образования "Юргинский городской округ" в нарушение п. 6 ч. 1 ст. 23 Федерального закона "О защите конкуренции", главе 23 АПК РФ; о принятии решения Управлением от 27.07.2007 года в нарушении положений, закрепленных в гл. 9 Федерального закона "О защите конкуренции" при отсутствии обращения и возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства, не повлияли на принятие правильного по существу решения.

При недоказанности Кемеровским УФАС России N 1 законности признания ЮГСНД нарушившим требования антимонопольного законодательства в связи с нормой, закрепленной в пункте 2 статьи 14 "Положения об организации ритуальных услуг и содержания месть захоронения на территории муниципального образования "Юргинский городской округ", утвержденного решением Юргинского городского Совета народных депутатов от 30 мая 2007 года N 57, признания исключить пункт 2 статьи 14; и нарушении предписанием Кемеровского УФАС России N1 от 2707.2007 года права ЮГСНД на осуществление в пределах компетенции правового регулирования в сфере погребения и похоронного дела, принятое арбитражным судом первой инстанции решение является законным и обоснованным, судом полно и всесторонне исследованы имеющиеся в материалах дела доказательства, им дана правильная оценка, нарушений норм материального и процессуального права не допущено, оснований для отмены решения суда первой инстанции, установленных статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса РФ, а равно принятия доводов апелляционной жалобы, у суда апелляционной инстанции не имеется.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса РФ, расходы по уплате государственной пошлины относятся на подателя апелляционной жалобы.

Руководствуясь статьей 110, 156, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции,

ПОСТАНОВИЛ

Решение Арбитражного суда Кемеровской области от 10 декабря 2007 года по делу N А27-9301/2007-5 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа.

Председательствующий:

Жданова Л. И.

Судьи

Журавлева В. А. Усанина Н. А.