Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 8 августа 2008 г. N 07АП-3361/08

г. Томск

Дело N 07АП-3361/08

07.08.2008 года (оглашена резолютивная часть постановления).

08.08.08г. ( текст постановления изготовлен в полном объеме)

Седьмой арбитражный апелляционный суд

в составе: председательствующего Хайкиной С.Н.

судей: Солодилов А.В., Кулеш Т.А.

при ведении протокола судебного заседания судьей Солодиловым А.В.

при участии:

от заявителя: Ярополова Т.А. - доверенность от 27.12.07г., Шин С.А. - доверенность от -7.08.08г.

от ответчика: Бондарева Л.А. - доверенность от 02.08.08г., Гаврилова А.Е. - доверенность от 02.07.08г.

от МП "УЕЗТУ - Алабужаева О.А. - доверенность от 10.01.08г.;

от Пыжова С.М. - по доверенности от 25.10.07г. Якушев С.В., по довернности от 17.06.08г. Черданцев С.А.

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Кемеровской области на решение Арбитражного суда Кемеровской области от 21.04.2008 года по делу N А27-1923/2008-5 по заявлению Администрации г. Кемерово к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Кемеровской области о признании недействительным решения от 18.01.2008 года и предписания N 1 от 18.01.2008 года,

третьи лица: МП "Управление единого заказчика транспортных услуг"; индивидуальный предприниматель Пыжов С.М.,

УСТАНОВИЛ:

Администрация города Кемерово (далее Администрация, заявитель) обратилась в арбитражный суд Кемеровской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Кемеровской области (далее Управление, УФАС по Кемеровской области) о признании недействительными пунктов 1 и 2 решения от 18.01.2008 и предписания от 18.01.2008 N 1 о прекращении нарушений антимонопольного законодательства (требование в редакции от 15.04.2008).

Решением от 21.04.2008 года по делу N А27-1923/2008-5 Арбитражный суд Кемеровской области заявленные требования удовлетворил.

Не согласившись с указанным решением, УФАС по Кемеровской области обратилось с апелляционной жалобой в Седьмой арбитражный апелляционный суд, в которой просит решение Арбитражного суда Кемеровской области от 21.04.2008 года по делу N А27-1923/2008-5 отменить, прекратить производство по делу.

В обосновании жалобы ее податель ссылается на то, что содержащийся в части 1 статьи 15 ФЗ от 26.07.2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" незаконные действия органов власти не являются исчерпывающими, следовательно, обязанность указать конкретный пункт статьи 15 Закона N 135-ФЗ у УФАС отсутствует.

Кроме того, вывод суда первой инстанции о том, что возложение антимонопольным органом на Администрацию г. Кемерово обязанности продлить договор с ИП Пыжовым С.М. нарушает принцип свободы договора, не обоснован, поскольку администрация города является носителем публичной власти и положения статьи 421 ГК РФ в данном случае не применимы.

Более подробно доводы изложены в апелляционной жалобе.

Представитель Администрации г. Кемерово в судебном заседании возражал против удовлетворения апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в отзыве.

Представитель МП "Управление единого заказчика транспортных услуг" г. Кемерово, также возражал против удовлетворения апелляционной жалобы, считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным.

Представители Пыжова С.М. в судебном заседании поддержали доводы апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в отзыве.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителей лиц, участвующих в деле, проверив в соответствии со ст. 268 АПК РФ законность и обоснованность решения суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции считает его не подлежащим отмене по следующим основаниям.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, предприниматель Пыжов С.М. обратился в УФАС по Кемеровской области с заявлением о нарушении законодательства о защите конкуренции, полагая, что Администрация г. Кемерово препятствует ему в осуществлении предпринимательской деятельности при оказании услуг перевозки пассажиров, заключая с разными контрагентами договоры на разные сроки, тем самым нарушает нормы Закона N 135-ФЗ.

Комиссией УФАС на основании заявления предпринимателя Пыжова СМ. возбуждено производство по делу N 60/А-15-2007 по признакам нарушения администрацией г. Кемерово части 1 и части 3 ст. 15 Закона N 135-ФЗ.

Комиссией УФАС было также установлено, что администрация г. Кемерово заключает в рамках своих полномочий договоры на перевозку пассажиров с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями на различные сроки: на 1 год и на 3 месяца, т.е. своими действиями администрация устанавливает для хозяйствующих субъектов неравные условия, создает преимущества для юридических лиц перед индивидуальными предпринимателями, чем нарушает права последних, поскольку лишает возможности осуществления досрочного планирования коммерческой деятельности и вложения финансовых средств в ее развитие, что может привести к устранению индивидуальных предпринимателей с рынка пассажирских перевозок автомобильным транспортом.

Комиссия УФАС пришла к выводу о том, что действия администрации не соответствуют ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ так как направлены и приводят (могут привести) к ограничению, устранению конкуренции на рынке пассажирских перевозок автомобильным транспортом и нарушают права отдельных хозяйствующих субъектов (предприятий).

Также комиссия УФАС пришла к выводу о том, что ИП Пыжову С.М. было неправомерно отказано в продлении договоров на перевозку пассажиров маршрутными такси по маршруту N 720 Т от 08.09.2006 N 190 и от 21.02.2007 N 82, поскольку ИП Пыжовым С.М. договорные обязательства были исполнены.

По результатам рассмотрения дела N 60/А-15-2007, возбужденного по признакам нарушения Администрацией г. Кемерово части 1 и части 3 ст. 15 Закона N 135-ФЗ по заявлению предпринимателя Пыжова СМ., комиссия Управления ФАС приняла решение от 18.01.2008, пунктом 1 которого признала Администрацию г. Кемерово нарушившей часть 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ; пунктом 2 решила выдать предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства; пунктом 3 - направить в адрес Главы города Кемерово письмо о ненадлежащем исполнении МП г. Кемерово "УЕЗТУ" функций, возложенных при создании предприятия Уставом и договорами, заключенными с ним администрацией города; пунктом 4 комиссия прекратила производство по делу в части нарушения Администрацией г. Кемерово части 3 ст. 15 Закона N 135-ФЗ.

В соответствии с п. 2 решения УФАС от 18.01.2008 выдано администрации г. Кемерово предписание от 18.01.2008 N 1 о прекращении нарушений антимонопольного законодательства.

Пунктом 1 администрации г. Кемерово предписано устранить в срок до 22.02.2008 нарушения части 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ, выразившиеся в предоставлении хозяйствующим субъектам преимущества по отношению к другим, действующим на рынке пассажирских перевозок, а именно установить единые условия договоров на перевозку пассажиров, заключаемых между администрацией города и различными хозяйствующими субъектами - транспортными организациями и индивидуальными предпринимателями - в части срока действия данных договоров.

Пунктом 2 оспариваемого предписания администрации г. Кемерово предписано продлить срок действия договора на перевозку пассажиров от 08.09.2006 N 190, заключенного индивидуальным предпринимателем Пыжовым С.М.

Пунктом 3 указанного предписания N 1 администрации предписано в срок до 22.02.2008 представить в УФАС письменные доказательства исполнения настоящего предписания.

Полагая, что пункты 1 и 2 решения от 18.01.2008 и предписание от 18.01.2008 N 1 не соответствуют законодательству и нарушают права и законные интересы органа местного самоуправления, Администрация г. Кемерово обратилась в Арбитражный суд Кемеровской области.

Решением от 21.04.2008 года по делу N А27-1923/2008-5 Арбитражный суд Кемеровской области заявленные требования удовлетворил.

Седьмой арбитражный апелляционный суд признает решение от 21.04.2008 года законным и обоснованным, на основании следующего.

Согласно ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органом исполнительной власти, органом государственной власти субъектов Российской Федерации, органом местного самоуправления, иным, осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются:

1) введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров;

2) необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами;

3) установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров;

4) дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров;

5) установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары.

В соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 23 антимонопольный орган выдает в случаях, указанных в настоящем федеральном законе, хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания.

Вместе с тем, статьей 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения.

В соответствии со ст. 72 Закона N 1550-1 "О местном самоуправлении в РФ" городская администрация руководит транспортными предприятиями и организациями, находящимися в муниципальной собственности; осуществляет контроль за работой иных транспортных предприятий и организаций, обслуживающих население города; утверждает маршруты и графики движения местного транспорта; привлекает на договорных началах к транспортному обслуживанию населения предприятия и организации, действующие на территории города; обеспечивает учет автомобилей и других видов механических транспортных средств в городе; организует и контролирует обслуживание пассажиров.

Согласно ст. 6 Закона N 154 ФЗ организация транспортного обслуживания находится в ведении муниципальных образований и отнесена к вопросам местного значения.

Статьей 6 Закона N 196-ФЗ органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения.

Пунктом 7 ч. 1 ст. 16 Закон N 131-ФЗ предусмотрено, что к вопросам местного значения городского округа относится, в частности, создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.

Таким образом, действующим законодательством на органы местного самоуправления возложены организационные и контролирующие функции в сфере транспортного обслуживания, для реализации которых они наделены полномочиями по регулированию деятельности транспортных предприятий на территории муниципальных образований и организации транспортного обслуживания населения.

Как обоснованно указал суд первой инстанции, что правоспособность публично-правовых образований позволяет им выступать в гражданском обороте на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами, что предусмотрено п. 1 ст. 1; п. 1 ст. 124 Гражданского кодекса РФ.

То есть, органы местного самоуправления вправе не только отдавать властные предписания, но и заключать договоры гражданско-правового характера, осуществлять управление имуществом, а также обращаться в судебные органы за защитой нарушенных прав и интересов.

Согласно п. 3 ст. 47 Устава муниципального образования г. Кемерово администрация обладает правами юридического лица и как юридическое лицо по своему усмотрению осуществляет принадлежащие ей гражданские права, согласно ч. 1 ст. 9 ГК РФ; свободна в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора, согласно п. 2 ст. 1 ГК РФ.

В соответствии со ст. 421 ГК РФ граждане и юридические лица свободны в заключении договора, понуждение к заключению договора не допускается.

Следовательно, довод апелляционной жалобы о том, что поскольку администрация города наделена властными полномочиями, то положения статьи 421 ГК РФ не применимы, отклоняется судом апелляционной инстанции.

При этом отказ Администрации Кемеровской области, как носителя публичной власти, в продлении договоров перевозки не приводит к ограничению или устранению конкуренции, поскольку договоры между Администрацией г. Кемерово и ИП Пыжовым С.М. на перевозку пассажиров N 190 и N 82 заключены на определенный срок и не предусматривают условий о их продлении, в том числе в связи с выполнением перевозчиком регулярности рейсов не менее 90%. На момент вынесения оспариваемого предписания срок действия договоров истек.

Таким образом, обязанность продлить договор на перевозку пассажиров у Администрации г. Кемерово не возникает ни в силу закона, ни в силу договора. В связи с чем пункт 2 оспариваемого предписания обоснованно признан судом первой инстанции недействительным.

Ссылка ответчика на то, что администрация г. Кемерово заключает в рамках своих полномочий договоры на перевозку пассажиров с юридическими лицами на один год и более, а с индивидуальными предпринимателями не более чем не три месяца, чем ущемляет права последних, не принимается судом апелляционной инстанции, как противоречащая материалам дела (договоры N 175, N 189 между ИП Дадонов А.А. и Администрацией сроком на 1 и 3 года; N 185 между ИП Тереньтьевым Н.Ф. и Администрацией сроком на 1 год и другие (л.д.53-86).

В ходе рассмотрения дела судом установлено, что на территории г. Кемерово на момент вынесения оспариваемого решения и предписания, отсутствовал какой либо нормативно-правовой акт, регулирующий порядок организации, оказания и осуществления транспортных перевозок.

Представитель Админситрации г. Кемерово в судебном заседании пояснил, что администрация города Кемерово осуществляется единый подход сфере пассажирских перевозок к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям. Первоначально договоры на перевозку заключаются на 3 месяца со всеми перевозчиками. При обеспечении ежемесячной регулярности выполнения перевозчиком рейсов на маршрутном такси не менее 90% - договоры перезаключают на срок 1 год и более.

Доказательств того, что выбранный Администрацией г. Кемерово подход к заключению договоров на оказание услуг перевозки ( относительно срока действия договора) повлек или может повлечь ущемление интересов хозяйствующих субъектов, ограничение их конкурентоспособности УФАС не представлено.

С учетом указанного выше, факт предоставления хозяйствующим субъектам преимущества по отношению к другим, действующим на рынке пассажирских перевозок, не подтверждается материалами дела.

При изложенных обстоятельствах, принятое Арбитражным судом Кемеровской области решение является законным и обоснованным, нарушений норм материального и процессуального права не допущено, оснований для отмены решения суда первой инстанции, установленные статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса РФ, а равно принятия доводов апелляционной жалобы, у суда апелляционной инстанции не имеется.

Руководствуясь статьями 258, 268, п. 1 ст. 269, статьями 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ

Решение Арбитражного суда Кемеровской области от 21.04.2008 года по делу N А27-1923/2008-5 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Взыскать с Управления Федеральной антимонопольной службы по Кемеровской области в доход федерального бюджета госпошлину за рассмотрение апелляционной жалобы в размере 1000 руб.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в арбитражный суд кассационной инстанции.

Председательствующий

Хайкина С.Н.

Судьи

Солодилов А.В. Кулеш Т.А.