Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11 марта 2008 г. N 17АП-776/08

г. Пермь

11 марта 2008 г.

Дело N А50-7960/2007

Резолютивная часть постановления объявлена 05 марта 2008 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 11 марта 2008 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Ясиковой Е.Ю.

судей Осиповой С.П., Нилоговой Т.С.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Русановой Ю.С.

при участии:

от заявителя - Администрация Добрянского городского поселения Пермского края: Гурьева С.В., паспорт, доверенность от 16.01.2008г.

от ответчика - Государственного управления Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации стихийных бедствий по Пермскому краю (4 отряда Государственной противопожарной службы МЧС России Пермского края): Бабушкин Д.Ю., удостоверение, доверенность от 09.08.2007г.; Мухачева И.В., удостоверение, доверенность от 04.12.2007г.

от третьего лица - Думы Добрянского городского поселения: не явились

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу ответчика - Государственного управления Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации стихийных бедствий по Пермскому краю (4 отряда Государственной противопожарной службы МЧС России Пермского края)

на решение Арбитражного суда Пермского края

от 17 декабря 2007 года

по делу N А50-7960/2007,

принятое судьей Ситниковой Н.А.

по заявлению Администрации Добрянского городского поселения Пермского края

к Государственному управлению Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации стихийных бедствий по Пермскому краю (4 отряду Государственной противопожарной службы МЧС России Пермского края)

третье лицо: Дума Добрянского городского поселения

о признании недействительным ненормативного правового акта

установил:

Администрация Добрянского городского поселения (далее заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Пермского края с заявлением (с учетом уточнения заявленных требований) о признании недействительным предписания от 16.05.2007г. N 64, вынесенного 4 отрядом Государственной противопожарной службы МЧС России Пермского края.

Решением арбитражного суда от 17.12.2007г. (резолютивная часть от 10.12.2007г.) заявленные требования удовлетворены частично. Оспариваемое предписание признано недействительным в части пунктов с 7 по 202.

Не согласившись с решением суда, 4 отряд Государственной противопожарной службы МЧС России Пермского края (далее Управление) обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить в связи с неполным выяснением судом обстоятельств дела и неправильным применением норм материального права. Доводы жалобы сводятся к тому, что в соответствии с действующим законодательством в случае выявления административного правонарушения, государственный инспектор выдает предписание об устранении выявленных нарушений. Руководителю юридического лица при получении предписания от органов, осуществляющих государственный контроль (надзор) администрации поселения, необходимо было принять меры по включению в проект бюджета поселения средств на устранение, выявленных нарушений, после чего, в соответствии с ч. 8 ст. 37 Устава поселения, глава администрации поселения должен был представить проект бюджета поселения на рассмотрение Думы Добрянского городского поселения. Обязанность по организации обеспечения первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения возлагается на администрацию Добрянского городского поселения, в соответствии с п. 14 ч. 1 ст. 41 Устава поселения, п. 9 ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ст. 3 Закона Пермского края от 24.11.2006г. N 31-КЗ "Об обеспечении пожарной безопасности в Пермском крае", ст. 19 Федерального закона от 21.12.1994 г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности", а контроль за исполнением органом местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления поселения полномочий по решению вопросов местного значения возлагается на Думу Добрянского городского поселения на основании п. 9 ч. 1 ст. 23 Устава поселения. Представитель ответчика в судебном заседании поддержал доводы жалобы, пояснил, что в адрес ответчика проверяющими было правомерно вынесено именно предписание об устранении выявленных правонарушений, носящее обязательный характер.

На жалобу административного органа Администрация Добрянского городского поселения Пермского края представила письменный отзыв, в котором доводы жалобы считает несостоятельными, а решение суда законным и обоснованным. Представители заявителя в судебном заседании поддержали доводы отзыва, ссылаясь на то, что предписание не соответствует требованиям ст. 34 Федерального закона от 06.03.2003г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ст. 20 Федерального закона от 21.12.1994 г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности". По мнению заявителя, начальник 4-ОГПС МЧС России по Пермскому краю должен был внести в орган местного самоуправления предложение о выполнении мер пожарной безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации по территории Добрянского городского поселения, а предписание на имя администрации Добрянского городского поселения должно содержать требования только о выполнении мероприятий по административному зданию администрации Добрянского городского поселения (балансодержателем которого администрация Добрянского городского поселения является) как к самостоятельному юридическому лицу, а не по всему Добрянскому городскому поселению. Заявитель полагает, что на него незаконно возложены обязанности не только комплекса мероприятий пожарной безопасности административного здания Администрации, но и мер пожарной безопасности на территории Добрянского поселения.

Дума Добрянского городского поселения надлежащим образом извещенная о времени и месте рассмотрения жалобы, письменный отзыв на жалобу не представила, представителей в судебное заседание не направила.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным апелляционным судом в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, заслушав представителей лиц, участвующих в деле, проанализировав доводы, содержащиеся в жалобе, арбитражный апелляционный суд приходит к следующим выводам.

Из материалов дела следует, что Управлением в отношении Администрации проведена внеплановая проверка здания администрации и территории Добрянского городского поселения по результатам которого вынесено предписание N 64 от 16.05.2007г. по устранению 202 пунктов нарушений обязательных требований пожарной безопасности.

В соответствии с указанным предписанием Администрация Добрянского городского поселения обязывалась произвести 6 мероприятий в отношении здания администрации, расположенного по адресу: г. Добрянка, ул. Ленина, 5, а также 196 общих мероприятий по Добрянскому городскому поселению, в том числе по г. Добрянке, д. Лябово, д. Фоминка, д. Завожик, д. Ключи, п. Тюсь, д. Ярино, д. Горы, д. Лунежки.

Полагая, что предписание административным органом вынесено незаконно, Администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу о правомерности выдачи Администрации предписания только в отношении требований об устранении выявленных нарушений (п.п. с 1 по 6) по находящемуся у нее на балансе административному зданию. Суд также пришел к выводу о том, что Управление по факту выявленных нарушений на территории Добрянского поселения должно было обратиться в орган местного самоуправления с предложением о принятии мер по их устранению.

Арбитражный апелляционный суд, оценив в совокупности собранные по делу доказательства и проанализировав нормы материального и процессуального права, приходит к выводу, что суд первой инстанции неправомерно удовлетворил требования заявителя по следующим основаниям.

Спор между сторонами существует по вопросу правомерности возложения на Администрацию обязанности по проведению мероприятий по обеспечению пожарной безопасности на территории Добрянского городского поселения (г. Добрянке и населенным пунктам Добрянского городского поселения).

В соответствии с подпунктом 9 пункта 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения отнесено обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения.

Статьей 19 Федерального закона от 21.12.1994 г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" к полномочиям органов местного самоуправления поселений и городских округов по обеспечению первичных мер пожарной безопасности в границах городских и сельских населенных пунктов отнесено создание условий для организации добровольной пожарной охраны, а также для участия граждан в обеспечении первичных мер пожарной безопасности в иных формах; включение мероприятий по обеспечению пожарной безопасности в планы, схемы и программы развития территорий поселений и городских округов. Вопросы организационно-правового, финансового, материально-технического обеспечения первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселений, городских округов устанавливаются нормативными актами органов местного самоуправления.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 21.12.2004г. N 820 утверждено Положение о государственном пожарном надзоре, согласно которому в целях обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации должностные лица органов государственного пожарного надзора федеральной противопожарной службы (далее - органы государственного пожарного надзора), являющиеся государственными инспекторами по пожарному надзору, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, осуществляют деятельность по проверке соблюдения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями (далее - организации), гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами и лицами без гражданства (далее - граждане), а также должностными лицами требований пожарной безопасности.

Органы государственного пожарного надзора в рамках своей компетенции организуют и осуществляют надзор за соблюдением требований пожарной безопасности федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами; осуществляют взаимодействие с федеральными органами исполнительной власти, в том числе с органами государственного контроля (надзора), органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и организациями, по вопросам обеспечения пожарной безопасности (ст. 6 Положения).

Главные государственные инспекторы городов (районов) субъектов Российской Федерации по пожарному надзору и их заместители, а также главные государственные инспекторы закрытых административно-территориальных образований по пожарному надзору и их заместители имеют право осуществлять государственный пожарный надзор за соблюдением требований пожарной безопасности органами местного самоуправления; давать руководителям юридических лиц и индивидуальным предпринимателям, должностным лицам и гражданам обязательные для исполнения предписания по устранению нарушений требований пожарной безопасности; вносить в органы местного самоуправления предложения об установлении особого противопожарного режима на соответствующей территории; вносить в органы местного самоуправления предложения о выполнении мер пожарной безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации (ст. 10 Положения).

В соответствии с Уставом Добрянского городского поселения (принят решением Думы Добрянского городского поселения от 10.12.2005г. N 31) исполнительно-распорядительным органом муниципального образования является администрация Добрянского городского поселения.

Обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения отнесено к вопросам местного значения Добрянского городского поселения (ст. 6 Устава).

В соответствии с пунктом 8 статьи 37 Устава к полномочиям главы администрации поселения отнесено представление в Думу проекта бюджета поселения и отчета об его исполнении.

Согласно ст. 3 Закона Пермского края от 24.11.2006г. N 31-КЗ "Об обеспечении пожарной безопасности в Пермском крае" первичные меры пожарной безопасности включают в себя осуществление контроля за состоянием пожарной безопасности на соответствующих территориях; включение мероприятий по обеспечению пожарной безопасности в планы и программы развития территории (в том числе осуществление мероприятий по защите от пожаров лесов и торфяников, устройство и содержание в исправном состоянии защитных полос между населенным пунктом и лесными массивами, создание условий для проведения мероприятий по тушению лесных и торфяных пожаров до прибытия подразделений федеральной противопожарной службы, обустройство, содержание и ремонт источников противопожарного водоснабжения, подъездных путей к ним, содержание в исправном состоянии средств обеспечения пожарной безопасности жилого и нежилого фонда, общественных зданий, строительство пожарных депо); обеспечение соблюдения противопожарных требований при осуществлении градостроительной деятельности, планировке и застройке территории; содержание дорог в целях обеспечения беспрепятственного проезда пожарной техники к месту пожара и т.д.

Из вышеизложенного следует, что организацию обеспечения первичных мер пожарной безопасности на территории Добрянского поселения должна осуществлять Администрация Добрянского городского поселения.

Из текста оспариваемого предписания следует, что Управлением в ходе проверки выявлены нарушения требований пожарной безопасности как в отношении здания администрации, находящегося на балансе у Администрации, так и на территории Добрянского городского поселения (его населенных пунктов).

В отношении административного здания на заявителя возложена обязанность по проведению замеров сопротивления изоляции токоведущих частей силового и осветительного оборудования; защите здания автоматической установкой пожарной сигнализации и системой оповещения о пожаре; исключения хранения каких либо материалов по лестничным маршам; демонтаже линолеума на путях эвакуации, либо представления сертификата о его пожарной безопасности; проведения эксплуатационных испытаний наружной пожарной лестницы; выполнения люка для выхода на чердак противопожарным с пределом огнестойкости не менее ЕI 30.

В числе мероприятий по Добрянскому городскому поселению заявителю предписано обеспечение возможности подъезда пожарных машин к каждому жилому и общественному зданию, выполнение наружного противопожарного водопровода, обеспечение муниципальных объектов с массовым пребыванием людей (50 человек и более) прямой телефонной связью и т.д.

В числе мероприятий по г. Добрянке заявителю предписано проведение мероприятий по выполнению полос пригодных для проезда пожарных машин вдоль фасадов зданий, не имеющих выходов, обеспечение возможного доступа пожарных с автолестниц и автоподъемников в квартиры жилых домов, освобождение от различных материалов (вбитые трубы, бетонные блоки и т.д.) проезда для пожарных машин, выполнение наружного противопожарного водоснабжения и т. д.

В числе мероприятий по д. Лябово, д. Фоминка, д. Завожик, д. Ключи, п. Тюсь, д. Ярино, д. Горы, д. Лунежки заявителю предписано организовать обучение населения мерам пожарной безопасности, установить средства звуковой сигнализации для оповещения людей на случай пожара, обеспечить населенные пункты исправной телефонной или радиосвязью для сообщения о пожаре в пожарную часть и т.д.

На основании анализа положений статьи 14 Федерального закона N 131-ФЗ, статьи 19 Федерального закона N 69-ФЗ, статьи 3 Закона Пермского края N 31-КЗ, статьи 41 Устава Добрянского городского поселения арбитражный апелляционный суд считает, что обязанность по организации обеспечения первичных мер пожарной безопасности в границах Добрянского поселения возлагается на Администрацию Добрянского городского поселения как на исполнительно-распорядительный орган. Перечисленные в предписании мероприятия (пункты с 7 по 202) по своему характеру являются первичными мерами пожарной безопасности (статья 3 Закона Пермского края от 24.11.2006 г. N 31-КЗ).

В связи с этим суд приходит к выводу о правомерности возложения на администрацию Добрянского городского поселения обязанности по обеспечению первичных мер пожарной безопасности не только по находящемуся на балансе административному зданию, но и на территории всего Добрянского городского поселения, включая г. Добрянку и населенные пункты Добрянского городского поселения.

Выдача по итогам внеплановой проверки такого документа как предписание соответствует статье 6 Федерального закона N 69-ФЗ, пункту 9 Положения о государственном пожарном надзоре, пункту 55 Инструкции, утвержденной Приказом МЧС от 17.03.2003 г. N 132, и обусловлена наличием выявленных нарушений Правил пожарной безопасности.

Также арбитражный апелляционный суд не соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что начальник 4-ОГПС МЧС России по Пермскому краю должен был внести в орган местного самоуправления предложение о выполнении мер пожарной безопасности по территории Добрянского городского поселения.

Из анализа Положения о государственном пожарном надзоре следует, что при выявлении нарушений требований пожарной безопасности должностные лица органов государственного пожарного надзора выносят обязательные для исполнения предписания, адресованные руководителям юридических лиц и индивидуальным предпринимателям, должностным лицам и гражданам.

В пункте 10 Положения поименовано право должностных лиц пожарного надзора вносить в органы местного самоуправления предложения о выполнении мер пожарной безопасности в соответствии с законодательством РФ, в то время как внесение предложений органу местного самоуправления по устранению нарушений в области пожарной безопасности нормативными актами не предусмотрено.

Таким образом, выдача предписания органу местного самоуправления в части его пунктов с 7 по 202 соответствует действующему законодательству и не нарушает права заявителя.

Довод заявителя, изложенный в отзыве, о том, что отдел государственного пожарного надзора не имеет полномочий для проверки деятельности органа местного самоуправления, отклонен как противоречащий пункту 1 Положения о государственном пожарном надзоре, пунктам 24, 51 Инструкции.

Также арбитражный апелляционный суд отклоняет довод администрации о том, что выданное предписание нарушает ее права и интересы тем, что за невыполнение в срок предписания к руководителю юридического лица может быть применено административное взыскание по статьям 19.5 и 20.4 Кодекса об административных правонарушениях РФ. В соответствии со ст. 37 Устава Добрянского городского поселения глава администрации поселения представляет в Думу проекты правовых актов, предусматривающих расходы из средств бюджета поселения, вносит на рассмотрение Думы планы и программы развития поселения, отчеты об их исполнении, организует выполнение планов и программ развития поселения.

Довод заявителя о том, что отдельные пункты предписания неправомерно возлагают на Администрацию устранение нарушений пожарной безопасности, так как объекты находятся в собственности других юридических лиц, отклонен судом, поскольку до вынесения предписания контролирующему органу возражения по таким объектам не были представлены. Между тем, по результатам рассмотрения таких возражений соответствующие пункты предписания могут быть сняты, о чем свидетельствует позиция ответчика, изложенная в отзыве, а также результаты исполнения предписания N 70, выданного в 2006 г.

С учетом вышеизложенного, апелляционную жалобу следует удовлетворить, решение суда первой инстанции отменить, а в удовлетворении заявленных требований отказать полностью.

Расходы по оплате государственной пошлины по заявлению в сумме 2000 руб. и по апелляционной жалобе в сумме 1 000 руб. (с учетом предоставленной отсрочки по ее уплате) относятся на заявителя.

На основании изложенного и руководствуясь ст. ст. 110, 258, 266, 268, 269, ч.ч. 1,2 ст. 270, ст. 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Пермского края от 17 декабря 2007 года по делу N А50-7960/2007 отменить.

В удовлетворении требований Администрации Добрянского городского поселения о признании недействительным Предписания N 64 от 16.05.2007г., вынесенного начальником 4 отдела Государственной противопожарной службы Главного управления МЧС по Пермскому краю, отказать полностью.

Взыскать с Администрации Добрянского городского поселения в доход федерального бюджета государственную пошлину по заявлению в сумме 2 000 (две тысячи) рублей и по апелляционной жалобе в сумме 1000 (одна тысяча) рублей.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Пермского края.

Информацию о времени, месте и результатах рассмотрения кассационной жалобы можно получить на интернет-сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа www.fasuo.arbitr.ru.

Председательствующий

Е.Ю. Ясикова

Судьи

С.П. Осипова Т.С. Нилогова