Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 6 апреля 2009 г. N 16АП-482/09

г. Ессентуки

06 апреля 2009 г.

Дело N А63-3828/08

Резолютивная часть постановления объявлена 01 апреля 2009 года.

постановление в полном объеме изготовлено 06 апреля 2009 года.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Сулейманова З. М.,

судей: Винокуровой Н.В., Жукова Е.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Афашоковым Д.М.,

при участии: от Ставропольского краевого фонда обязательного медицинского страхования - Ищенко А.П., доверенность N 02/6 от 24.12.2008,

от Муниципальное учреждение здравоохранения "Детская городская больница" - Аппакова И.С., доверенность N 519 от 30.10.2008,

рассмотрев апелляционную жалобу Министерства финансов Российской Федерации в лице представителя по Ставропольскому краю на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 28.01.2009 по делу N А63-3828/08 (судья Мещерин А.И.),

УСТАНОВИЛ

Муниципальное учреждение здравоохранения "Детская городская больница" города - курорта Кисловодска, г.Кисловодск (далее - учреждение), обратилось в арбитражный суд с исковыми требованиями к ответчику - Ставропольскому краевому фонду обязательного медицинского страхования, г.Ставрополь (далее - фонд), о взыскании убытков в размере 1 421 520 рублей в связи с выполнением государственного задания по оказанию дополнительной медицинской помощи (уточненная редакция - т. 2, л. д. 101).

16.07.2008 суд по ходатайству истца привлек к участию в деле в качестве соответчика Министерство финансов Российской Федерации (далее - Министерство).

11.12.2008 года суд по собственной инициативе привлек к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора - Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, а также Администрацию города Кисловодска.

Решением Арбитражного суда Ставропольского края от 28.01.2009 исковые требования удовлетворены за счет казны Российской Федерации.

В апелляционной жалобе Министерство просит отменить решение, считая его незаконным и необоснованным. В обоснование своих требований заявитель ссылается на то, что в смете Министерства денежных средств для возмещения понесенных убытков истца не предусмотрены, Министерство не состояло ни каких отношениях с истцом, обязательств перед ним не имеет.

В отзыве апелляционную жалобу учреждение просит отказать в удовлетворении жалобы, ссылаясь на законность и обоснованность судебного акта.

Представители фонда и учреждения просили решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу- без удовлетворения.

Представители других сторон в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения дела уведомлены надлежащим образом, в связи с чем дело рассмотрено в их отсутствие на основании ст.156 АПК РФ.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд, повторно рассмотрев дело по апелляционной жалобе в соответствии с главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, проверив доводы заявителя апелляционной жалобы, находит решение суда первой инстанции подлежащим оставлению без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, учреждение оказывает лечебно-профилактическую помощь детям и подросткам с момента рождения и до 17 лет 11 месяцев и 29 дней. Целью деятельности учреждения является сохранение и восстановление здоровья детей и подростков путем проведения лечебно-профилактических и оздоровительных мероприятий (п. 2.1. устава).

13.01.2006 между учреждением и фондом был заключен договор о выполнении учреждением, оказывающим медико-санитарную помощь, государственного задания по оказанию дополнительной медицинской помощи (т. 1, л. д. 20-23).

В соответствии с условиями названного договора фонд осуществляет финансовое обеспечение расходов на выполнение учреждением государственного задания по оказанию дополнительной медицинской помощи, а учреждение выполняет государственное задание по оказанию дополнительной медицинской помощи врачами-терапевтами участковыми, врачами - педиатрами участковыми, врачами общей практики (семейными врачами), медицинскими сестрами участковыми врачей - педиатров участковых, медицинскими сестрами врачей общей практики (семейных врачей) в соответствии с Программой бесплатной медицинской помощи на 2006 год. При этом, фонд принял на себя обязательства осуществлять в установленном порядке ежемесячное перечисление учреждению средств на финансирование дополнительной медицинской помощи до конца месяца, в котором учреждением была подана бюджетная заявка на предоставление указанных средств. В свою очередь, учреждение приняло на себя обязательства обеспечить оказание гражданам Российской Федерации дополнительной медицинской помощи, а также использовать перечисленные фондом средства в соответствии с их целевым назначением и условиями договора.

Договор заключен на срок с 01.01.2006 по 31.12.2006.

На аналогичных условиях учреждением и фондом 15.01.2007 был заключен договор N 8252834, сроком действия с 01.01.2007 по 31.12.2007 (т. 1, л. д. 22-23).

В 2006 и 2007 годах фонд в полном объеме перечислил средства на указанные в договорах цели по бюджетным заявкам учреждения (т. 2, л. д. 19-66).

В связи с тем, что учреждение при расчете отпускных пособий врачам-педиатрам и медицинским сестрам участковых врачей-педиатров участковых не учитывало выплаты стимулирующего характера, в его адрес контролирующими органами выносились предписания об устранении нарушений трудового законодательства (т. 2, л. д. 116-120).

В соответствии с представленными в материалы дела расчетами учреждение произвело оплату отпускных врачам и медсестрам за 2006 и 2007 годы. В 2006 году из средств обязательного медицинского страхования производились выплаты отпускных врачам-педиатрам и медицинским сестрам участковых врачей- педиатров участковых - 486 234 рубля; в 2007 году на указанные цели израсходовано - 741 114 рублей. Общий размер выплаченных средств составил 1 227 348 рублей. С учетом сумм налогов за 2007 год на указанные цели учреждением в 2006 и 2007 году израсходованы средства фонда в сумме 1 421 520 рублей (т. 1, л. д. 32-237). Изложенное подтверждается также представленными в материалы дела платежными ведомостями (т. 2, л. д. 67-100).

14.03.2008 специалистами фонда произведена проверка деятельности учреждения в системе обязательного медицинского страхования. По результатам проверки составлен акт (т. 2, л. д. 123126). В акте содержится указание на нецелевое использование средств фонда в сумме 1 421 520 рублей.

27.03.2008 фонд направил в адрес учреждения предписание N 07/964ф об устранении нарушений в использовании средств обязательного медицинского страхования, выявленных в ходе проверки. В предписании указывалось на необходимость в срок до 14.04.2008 средства обязательного медицинского страхования, использованные не по целевому назначению, в сумме 1 421 520 рублей, восстановить путем перечисления на счет обязательного медицинского страхования МУЗ "Детская городская больница" г. Кисловодска из других источников финансирования (средств бюджета, платных услуг) - т. 2, л. д. 127.

В соответствии с программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2006 год, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 28.07.2005 N 461, определены виды и объемы медицинской помощи, предоставляемой гражданам Российской Федерации бесплатно. В соответствии с разделом IV Программы 2006 года на территории Российской Федерации за счет средств федерального бюджета на основе государственного задания предоставляется дополнительная медицинская помощь, оказываемая врачами-терапевтами участковыми, врачами-педиатрами участковыми, врачами общей (семейной) практики, медицинскими сестрами участковыми соответствующих врачей учреждений здравоохранения муниципальных образований, оказывающих первичную медико-санитарную помощь.

Статья 9 Федерального закона от 22.12.2005 N 171-ФЗ "О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2006 год" устанавливает, что финансовое обеспечение государственного задания в соответствии с Программой 2006 года на оказание учреждениями здравоохранения муниципальных образований, оказывающими первичную медико-санитарную помощь (а при их отсутствии соответствующими учреждениями здравоохранения субъекта Российской Федерации), дополнительной медицинской помощи, оказываемой врачами и медицинскими сестрами участковыми, по тарифам, утверждаемым Фондом, является расходным обязательством Российской Федерации на 2006 год.

Полномочия по финансовому обеспечению государственного задания, по оказанию дополнительной медицинской помощи врачами и медицинскими сестрами участковыми, передается Российской Федерацией субъектам Российской Федерации.

Объем средств, передаваемых в виде субвенций территориальному фонду обязательного медицинского страхования на финансовое обеспечение государственного задания по оказанию дополнительной медицинской помощи врачами и медицинскими сестрами участковыми, определяется на основе численности врачей и медицинских сестер участковых, из расчета 10 000 рублей в месяц на одного врача-терапевта участкового, врача-педиатра участкового, врача общей практики (семейного врача) и 5 000 рублей в месяц на одну медицинскую сестру участковую врача-терапевта участкового, врача-педиатра участкового, медицинскую сестру врача общей практики (семейного врача), включает также выплаты по коэффициентам к заработной плате (районным, за работу в высокогорных районах, пустынных и безводных местностях), выплаты по процентным надбавкам к заработной плате за стаж работы в местностях с особыми климатическими условиями, а также иные обязательные надбавки и доплаты, предусмотренные законодательством Российской Федерации, с учетом отчислений по единому социальному налогу, страховым взносам на обязательное пенсионное страхование и страховым взносам по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. Порядок финансового обеспечения расходов и учета средств на выполнение учреждениями здравоохранения муниципальных образований, оказывающими первичную медико-санитарную помощь (а при их отсутствии соответствующими учреждениями здравоохранения субъекта Российской Федерации), государственного задания по оказанию дополнительной медицинской помощи устанавливается Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2005 года N 851 утверждены Правила предоставления в 2006 году субвенций из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования территориальным фондам обязательного медицинского страхования на финансирование выполнения учреждениями здравоохранения муниципальных образований, оказывающими первичную медико-санитарную помощь (а при их отсутствии - соответствующими учреждениями здравоохранения субъекта Российской Федерации), государственного задания по оказанию дополнительной медицинской помощи, а также Методика распределения субвенций из фонда компенсаций Федерального фонда обязательного медицинского страхования между субъектами Российской Федерации на финансирование выполнения учреждениями здравоохранения муниципальных образований, оказывающими первичную медико-санитарную помощь (а при их отсутствии -соответствующими учреждениями здравоохранения субъекта Российской Федерации), государственного задания по оказанию дополнительной медицинской помощи.

Приказом Федерального фонда обязательного медицинского страхования от 30.12.2005 N 133 "Об утверждении Порядка предоставления субвенций территориальным фондам обязательного медицинского страхования на финансирование выполнения учреждениями здравоохранения муниципальных образований, оказывающими первичную медико-санитарную помощь (а при их отсутствии - соответствующими учреждениями здравоохранения субъекта Российской Федерации), государственного задания по оказанию дополнительной медицинской помощи, принятым во исполнение постановления Правительства РФ от 30.12.2005 N 851, установлено, что финансирование расходов учреждения здравоохранения, оказывающего дополнительную медицинскую помощь, осуществляется территориальным фондом на основании утвержденной данным приказом формы бюджетной заявки учреждения здравоохранения.

Судом первой инстанции установлено, что обязательства фонда по перечислению денежных средств на установленные Федеральным законом от 22.12.2005 N 171-ФЗ и постановлением Правительства РФ от 30.12.2005 года N 851 цели исполнены в полном объеме.

Федеральным законом от 29.12.2006 N 243-ФЗ "О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2007 год", постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2006 N 885 "О программе государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2007 год", постановлением от 28.12.2006 N 825 "О порядке финансового обеспечения в 2007 году расходов и учета средств на выполнение учреждениями здравоохранения муниципальных образований, оказывающими первичную медико-санитарную помощь (а при их отсутствии - соответствующими учреждениями здравоохранения субъекта Российской Федерации) государственного задания по оказанию дополнительной медицинской помощи", приказом Федерального фонда обязательного медицинского страхования от 16.01.2007 N 8 "Об утверждении Порядка предоставления субвенций территориальным фондам обязательного медицинского страхования на финансирование выполнения учреждениями здравоохранения муниципальных образований, оказывающими первичную медико-санитарную помощь (а при их отсутствии - соответствующими учреждениями здравоохранения субъекта Российской Федерации), государственного задания по оказанию дополнительной медицинской помощи" в 2007 году предусматривался аналогичный порядок финансирования рассматриваемых расходов.

Из представленных в дело копий заявок учреждения, а также платежных поручений следует, что установленные законом обязательства исполнены фондом в полном объеме.

В тоже время, при внесении изменений в вышеперечисленные нормативные правовые акты Российской Федерации и Федерального фонда обязательного медицинского страхования, в части возмещения расходов учреждений здравоохранения, связанных с предоставлением в 2007 году врачам и медицинским сестрам участковым, гарантий, установленных статьей 114, частью четвертой статьи 139, статьями 167, 183 и 187 Трудового кодекса Российской Федерации, приказом Федерального фонда обязательного медицинского страхования от 29.12.2007 N 326 "О внесении изменений в приказ Федерального фонда обязательного медицинского страхования от 16.01.2007 N 8 "Об утверждении порядка предоставления субвенций территориальным фондам обязательного медицинского страхования на финансирование выполнения учреждениями здравоохранения муниципальных образований, оказывающими первичную медико-санитарную помощь (а при их отсутствии - соответствующими учреждениями здравоохранения субъекта Российской Федерации), государственного задания по оказанию дополнительной медицинской помощи и бюджетных заявок на перечисление субвенции на оплату дополнительной медицинской помощи", установлено, что финансирование расходов учреждений здравоохранения, оказывающих дополнительную медицинскую помощь, по предоставлению гарантий, установленных статьей 114, ч. 4 статьи 139, статьями 167, 183, 187 Трудового кодекса Российской Федерации, путем предоставления средств бюджета Фонда в бюджеты территориальных фондов в виде субвенции, в размере, необходимом для предоставления гарантий отдельным категориям медицинских работников медицинских учреждений, которым указанные гарантии в 2007 году не были предоставлены за счет иных источников финансирования (средств бюджетов субъектов Российской Федерации, обязательного медицинского страхования и иных средств) осуществляется на основании расчетов по утвержденным образцам. Расчет учреждения не содержал требования о выделении дополнительного финансирования.

При проведении специалистами фонда проверки деятельности учреждения, был установлен факт расходования средств, поступивших в оплату оказанных медицинских услуг застрахованным по обязательному медицинскому страхованию гражданам, на покрытие расходов медицинского учреждения вызванных необходимостью выплаты работникам по среднему заработку, рассчитываемому с учетом произведенных дополнительных выплат медицинским работникам, выполняющим государственное задание по оказанию дополнительной медицинской помощи, в сумме 1 421 520 рублей (из них 486 234 рубля - на реализацию постановления Правительства РФ от 30.12.2005 N 851, 935 286 рублей - на реализации постановления Правительства РФ от 28.12.2006 N 825).

Денежные средства обязательного медицинского страхования, поступающие в медицинские учреждения от страховых медицинских компаний, носят характер целевого финансирования (п.14 ч.1 ст.251 Налогового кодекса РФ) и направлены на возмещение расходов учреждений по оказанию бесплатной медицинской помощи, включенных в состав затрат в тарифах на предоставление бесплатной медицинской помощи (медицинских услуг) в системе обязательного медицинского страхования.

Факт использования учреждением денежных средств обязательного медицинского страхования не по целевому назначению отражен в акте проверки от 14.04.2008. На основании акта проверки 27.03.2008 фондом вынесено предписание о необходимости восстановления указанных денежных средств на счете истца, открытом для учета средств обязательного медицинского страхования. На момент рассмотрения настоящего дела в суде первой инстанции предписание фонда не исполнено по причине отсутствия у учреждения необходимых ресурсов.

Суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу, что рассматриваемые расходы учреждения произведены в связи с недостаточным финансированием из федерального бюджета.

Так, согласно статье 22 Трудового кодекса РФ выплата в полном размере причитающейся работникам заработной платы является исключительной обязанностью работодателя. Возникшие у учреждения здравоохранения расходы явились следствием бездействия органов государственной власти Российской Федерации, не определивших своевременно источник финансирования дополнительных расходов истца. Произведенные истцом выплаты соответствии со ст.ст. 15, 16 Гражданского кодекса РФ могут быть квалифицированы как убытки, и взысканы за счет казны Российской Федерации.

Из положений постановления Правительства Российской Федерации от 30.12.2005 N 851 и постановления Правительства Российской Федерации от 28.12.2006 N 825 следует, что предусмотренная в них дополнительная денежная выплата медицинским работникам предоставляется последним за выполнение государственного задания по оказанию дополнительной медицинской помощи в твердо фиксированном размере, вследствие чего не может учитываться при исчислении средней заработной платы с учетом гарантий, установленных Трудовым кодексом РФ.

Согласно подпункту 2 пункта 2 статьи 84 Бюджетного кодекса РФ в случаях, установленных федеральными законами, расходные обязательства Российской Федерации исполняются за счет средств государственных внебюджетных фондов.

Порядок финансирования расходов на выполнение государственного задания по оказанию дополнительной медицинской помощи установлен Федеральным законом "О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2006 год", Федеральным законом от 29.12.2006 года N 243-ФЗ "О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2007 год", постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2005 N 851 и постановления Правительства Российской Федерации от 28.12.2006 года N 825.

Данными нормативными актами определены категории медицинских работников, которым установлены дополнительные выплаты, вид учреждения, размер выплат и их назначение. При этом в указанных нормативных актах (до внесения соответствующих изменений) не предусмотрено финансирование дополнительных расходов муниципальных учреждений здравоохранения, связанных с увеличением среднего заработка медицинских работников.

В связи с тем, что в составе субвенций не были предусмотрены средства на возмещение расходов лечебных учреждений по выплате среднего заработка в соответствии со статьями 114, 139, 167, 183 и 187 Трудового кодекса РФ, у истца возникли реальные убытки, связанные с отпускными выплатами работникам.

Пунктом 12 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 года N 6/8 предусмотрено, что в случае предъявления гражданином или юридическим лицом требования о возмещении убытков, причиненных в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, ответчиком по такому делу должна признаваться Российская Федерация в лице соответствующего финансового или иного управомоченного органа.

Согласно статье 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

В силу статьи 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если согласно пункту 3 статьи 125 ГК РФ эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина.

Поскольку бездействие государства выразилось в неисполнении обязанности по финансированию дополнительных расходов медицинских учреждений, связанных с увеличением средней заработной платы медицинских работников при выполнении ими государственного задания по оказанию дополнительной медицинской помощи в 2006 и 2007 году, учреждение в силу ст. 1069 ГК РФ вправе требовать возмещения таких расходов, как вреда, причиненного неправомерным бездействием государственных органов (п. п. 17, 18 Постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 года N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса РФ").

В силу положений Бюджетного кодекса Российской Федерации главный распорядитель бюджетных средств несет ответственность за неисполнение государственных полномочий только в пределах средств, выделенных из федерального бюджета. По настоящему делу установлено недофинансирование со стороны федерального бюджета. В связи с чем, надлежащим ответчиком по делу должна выступать Российская Федерация, в лице соответствующего финансового органа (пункт 18 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 года N 23).

Заявленная сумма определена истцом верно, что подтверждается представленными в материалы первичными документами, а также актом проверки от 14.04.2008.

Поскольку законодателем в рассматриваемый период не определен источник финансирования дополнительных расходов медицинских учреждений, связанных с увеличением средней заработной платы медицинских работников при выполнении ими государственного задания, и субвенции на данные цели фонду не выделялись, в удовлетворении иска к Ставропольскому краевому фонду обязательного медицинского страхования следует отказать.

Таким образом, судом первой инстанции полно, всесторонне и объективно исследованы все обстоятельства дела, проверены доводы лиц, участвующих в деле, им дана правильная оценка, правильно применено материальное законодательство, нарушений процессуальных норм не допущено, выводы суда, изложенные в решении, соответствуют обстоятельствам дела. Оснований для отмены судебного акта не имеются.

Доводы апелляционной жалобы проверены, признаны не подтвердившимися материалами дела.

Руководствуясь статьями 266,268,269,271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Ставропольского края от 28.01.2009 по делу N А63-3828/08 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через Арбитражный суд Ставропольского края.

Председательствующий:

З. М. Сулейманов

Судьи

Н. В. Винокурова Е. В. Жуков