Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30 марта 2009 г. N 17АП-1664/09

г. Пермь

30 марта 2009 г.

Дело N А50-17112/2008

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Булкиной А.Н.,

судей Жуковой Т.М., Романова В.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Фарбазовой О.Ф.,

при участии:

от истца, Администрации г. Перми: Седусова И.А., доверенность от 11.01.2009г. N И-01-43-17;

от ответчика, УФК по Пермскому краю в интересах Министерства финансов Российской Федерации: Калашникова Л.Ф., доверенность от 30.12.2008г. N 01-06-08/25, от 19.01.2009г. N 12-18/28;

от ответчиков, МВД РФ, ГУВД по Пермскому краю: не явились;

лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании суда апелляционную жалобу ответчика,

Управления федерального казначейства по Пермскому краю в интересах Министерства финансов Российской Федерации,

на решение Арбитражного суда Пермского края

от 29 января 2009 года

по делу N А50-17112/2008,

принятое судьей Белоцерковской Г.Д.,

по иску Администрации г. Перми

к 1) Министерству внутренних дел Российской Федерации; 2) Главному управлению внутренних дел по Пермскому краю; 3) Министерству финансов Российской Федерации; 4) Управлению федерального казначейства по Пермскому краю

о взыскании убытков,

установил:

Администрация г. Перми (далее - истец) обратилась в Арбитражный суд Пермского края с иском к Министерству внутренних дел Российской Федерации (далее - МВД РФ, ответчик), Главному управлению внутренних дел по Пермскому краю (далее - ГУВД по ПК, ответчик), Министерству финансов Российской Федерации (далее - Минфин РФ, ответчик), Управлению федерального казначейства по Пермскому краю (далее - УФК по ПК, ответчик) о взыскании с казны Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации 11 376 002 руб. 00 коп. убытков, причиненных бюджету города Перми в связи с выплатой сотрудникам милиции денежных средств, на основании статей 130, 132, 133 Конституции РФ, определений Конституционного суда N 303-О, N 58-О, N 224-О, статей 16, 1069, 1071 Гражданского кодекса РФ, статей 83, 158 Бюджетного кодекса РФ (л.д. 2-8).

Решением Арбитражного суда Пермского края от 29 января 2009 года резолютивная часть от 29.01.2009г.) исковые требования удовлетворены, с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет казны Российской Федерации в пользу Администрации города Перми взыскано 11 376 002 руб. 00 коп. убытков (л.д. 142-148).

Ответчик, УФК по ПК в интересах Минфина РФ, с принятым решением не согласен по мотивам, изложенным в апелляционной жалобе, просит его отменить и принять по делу новый судебный акт.

Заявитель в жалобе указывает на принятие судом решения с нарушением норм материального и процессуального права; считает, что положения статьи 30 Федерального закона "О милиции" не предусматривают принятия какого-либо иного нормативного акта, устанавливающего обеспечение нуждающихся сотрудников милиции жилой площадью, также компенсацию стоимости жилых помещений из федерального бюджета органам местного самоуправления, в обязанность которых, в силу прямого указания закона входит обеспечение участковых уполномоченных милиции, нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями. Ответчик полагает, что должность участковых уполномоченных милиции финансируется из средств городского бюджета в связи с чем, вывод суда о том, что данная льгота предоставлена федеральным законодательством финансирование которой должно осуществляться из федерального бюджета, является незаконным. Законами о бюджете Пермской области на 2005, 2006, 2007 годы предусмотрено приобретение жилья для участковых уполномоченных милиции.

Истец, Администрации г. Перми с доводами жалобы не согласен, по основания, изложенным в письменном отзыве; считает решение законным, обоснованным и не подлежащим отмене. В письменном отзыве администрация указывает на то, что льгота по предоставлению жилого помещения установлена федеральным законодательством (Закон "О милиции"); установление органами местного самоуправления, за счет средств бюджета муниципального образования, дополнительных мер социальной поддержки и помощи отдельным категориям граждан в независимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право не является обязанностью муниципального образования и осуществляется при наличии возможности. Также истец ссылается на то, что при возложении обязанности на органы местного самоуправления по предоставлению жилых помещений, по смыслу статьи 132 Конституции РФ предполагается полная компенсация из федерального бюджета возникших при ее осуществлении дополнительных расходов органа местного самоуправления, что гарантирует право собственности муниципального образования.

Представитель истца в заседании суда просил оставить решение без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Иные лица участвующие в деле письменных отзывов на апелляционную жалобу не направили, явку своих представителей не обеспечили.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Из материалов дела следует, что решением Ленинского районного суда г. Перми от 31.01.2007г., вступившим в законную силу, на Администрацию г. Перми возложена обязанность по предоставлению Федулееву Борису Геннадьевичу благоустроенного жилого помещения по установленной законном норме, но не менее 15 кв.м. в черте г. Перми (л.д. 13-17).

В связи с неисполнением данного судебного акта по причине отсутствия свободного жилого фонда, определением Ленинского районного суда г. Перми от 11.06.2008г. изменен способ и порядок исполнения решения от 31.01.2007г.: с Администрации г. Перми в пользу Федулеева Б.Г. взыскано 896 250 руб. (л.д. 18-19), денежные средства в полном объеме перечислены по платежному поручению N 345857 от 15.10.2008г. (л.д. 20).

Вступившим в законную силу решением Ленинского районного суда г. Перми от 02.08.2007г. на Администрацию г. Перми возложена обязанность по предоставлению Холкину Сергею Владимировичу отдельной квартиры в черте г. Перми общей площадью не менее 15 кв.м. (л.д. 21-22).

В связи с неисполнением данного судебного акта по причине отсутствия свободного жилого фонда, определением Ленинского районного суда г. Перми от 08.05.2008г. изменен способ и порядок исполнения решения от 02.08.2007г.: с Администрации г. Перми в пользу Холкина С.В. взыскано 1 768 180 руб. (л.д. 23-25), денежные средства в полном объеме перечислены по платежному поручению N 271262 от 20.08.2008г. (л.д. 26).

Вступившим в законную силу решением Ленинского районного суда г. Перми от 15.08.2007г. на Администрацию г. Перми возложена обязанность по предоставлению Васенину Сергею Юрьевичу и членам его семьи: супруге Васениной Любови Васильевне, сыновей Васенину Сергею Сергеевичу, Васенину Виктору Сергеевичу, Васенину Леониду Сергеевичу квартиры общей площадью не менее 25,6 кв.м. по договору социального найма в пределах г. Перми (л.д. 27-30).

В связи с неисполнением данного решения по причине отсутствия свободного жилого фонда, определением Ленинского районного суда г. Перми от 01.04.2008г. изменен способ и порядок исполнения решения от 15.08.2007г.: с Администрации г. Перми в пользу Васенина С.Ю. взыскано 1 592 832 руб. (л.д. 31-33), платежным поручением N 271261 от 20.08.2008г. денежные средства перечислены в полном объеме (л.д. 34).

Вступившим в законную силу решением Ленинского районного суда г. Перми от 27.11.2007г. на Администрацию г. Перми возложена обязанность по предоставлению Акулову Василию Викторовичу на семью из четырех человек отдельной благоустроенной квартиры в черте г. Перми общей площадью не менее 60 кв.м. (л.д. 35-42).

В связи с неисполнением данного решения по причине отсутствия свободного жилого фонда, определением Ленинского районного суда г. Перми от 04.06.2008г. изменен способ и порядок исполнения решения от 27.11.2007г.: с Администрации г. Перми в пользу Акулова В.В. взыскано 3 236 640 руб. (л.д. 43-45). Определением Судебной коллегии по гражданским делам Пермского краевого суда от 03.07.2008г. частная жалоба Администрации г. Перми на определение Ленинского районного суда г. Перми от 04.06.2008г. оставлена без удовлетворения (л.д. 46-49), платежным поручением N 285757 от 02.09.2008г. денежные средства перечислены в полном объеме (л.д. 50).

Вступившим в законную силу решением Ленинского районного суда г. Перми от 12.03.2008г. на Администрацию г. Перми возложена обязанность по предоставлению Юшко Виталию Сергеевичу и его несовершеннолетней дочери Юшковой Виктории Витальевне отдельной квартиры в пределах города Перми общей площадью не менее 30 кв.м. (л.д. 51-57).

В связи с неисполнением данного решения по причине отсутствия свободного жилого фонда, определением Ленинского районного суда г. Перми от 18.08.2008г. изменен способ и порядок исполнения решения от 12.03.2008г.: с Администрации г. Перми в пользу Юшко В.С. взыскано 1 934 200 руб. (л.д. 58-60), платежным поручением N 353114 от 20.10.2008г. денежные средства перечислены в полном объеме (л.д. 61).

Вступившим в законную силу решением Ленинского районного суда г. Перми от 11.04.2008г. на Администрацию г. Перми возложена обязанность по предоставлению Каменских Кириллу Сергеевичу на семью из двух человек отдельной благоустроенной квартиры в черте г. Перми общей площадью не менее 30 кв.м. (л.д. 62-65).

В связи с неисполнением данного решения по причине отсутствия свободного жилого фонда, определением Ленинского районного суда г. Перми от 07.08.2008г. изменен способ и порядок исполнения решения от 11.04.2008г.: с Администрации г. Перми в пользу Каменских К.С. взыскано 1 947 100 руб. (л.д. 66-69), платежным поручением N 353115 от 20.10.2008г. денежные средства перечислены в полном объеме (л.д. 70).

Общая сумма перечисленных Администрацией города Перми денежных средств составляет 11 376 002 руб. 00 коп.

Полагая, что в результате исполнения вышеназванных решений судов общей юрисдикции о взыскании денежных средств в пользу участковых уполномоченных сотрудников милиции бюджету города Перми были причинены убытки, истец обратился в суд с настоящим иском о их возмещении за счет средств федерального бюджета.

Удовлетворяя исковые требования за счет казны Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации, суд первой инстанции исходил из положений статьи 30 Закона Российской Федерации "О милиции", предусматривающих право сотрудников милиции, признанным нуждающимися в улучшении жилищных условий, на первоочередное, а для участковых уполномоченных милиции - не позднее шести месяцев с момента вступления в должность права на получение жилья, обязанность по предоставлению которого возложена на органы исполнительной власти, органами местного самоуправления. В связи с тем, что указанной нормой не определен источник и порядок финансирования расходов, возникающих у перечисленных в ней исполнителей при ее реализации, а также названная льгота предусмотрена федеральным законодательным актом, суд первой инстанции указал на то, что компенсация расходов должна быть обеспечена за счет средств федерального бюджета.

Выводы арбитражного суда следует признать обоснованными и соответствующими действующему законодательству.

Согласно положениям статьи 30 Закона Российской Федерации "О милиции" сотрудникам милиции, признанным нуждающимся в улучшении жилищных условий, жилая площадь в виде отдельной квартиры или дома предоставляется соответствующими органами исполнительной власти, органами местного самоуправления и организациями в первоочередном порядке, а участковым уполномоченным милиции - не позднее шести месяцев с момента вступления в должность.

Между тем следует отметить, что вышеприведенной нормой закона установлена лишь обязанность органов исполнительной власти, органов местного самоуправления по предоставлению жилых помещений, при этом порядок финансирования возникших у исполнителей расходов и источник финансирования не определены. В подобной ситуации исполнители (органы исполнительной власти, органы местного самоуправления) самостоятельно несут расходы за счет средств местного бюджета в ущерб интересам местного самоуправления.

Поскольку льгота по предоставлению жилой площади работникам милиции предусмотрена федеральным законодательным актом, то до надлежащего урегулирования вопроса о распределении расходов между бюджетами различных уровней финансирование должно осуществляться из федерального бюджета. Следовательно, утверждение ответчика о том, что должность участковых уполномоченных милиции финансируется из федерального городского бюджета, не имеет правового значения.

Правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации о нарушение конституционных прав местного самоуправления положением части первой статьи 30 Закона Российской Федерации "О милиции" сформулирована в определении от 15 февраля 2005 года N 58-О по жалобе администрации города Коряжма Архангельской области. Из содержания названного определения следует, что часть 1 статьи 30 Закона Российской Федерации "О милиции", обязывающая органы местного самоуправления обеспечивать работников милиции жилой площадью, не может рассматриваться как нарушающая самостоятельность и права местного самоуправления и, следовательно, как противоречащая Конституции Российской Федерации, поскольку предполагает компенсацию соответствующих расходов. Указанная правовая позиция сохраняет свою силу и в соответствии со статьей 6 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" является обязательной для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций и должностных лиц.

Таким образом, возложение на органы местного самоуправления обязанности по предоставлению сотрудникам милиции жилых помещений предполагает полную компенсацию из федерального бюджета возникающих при ее осуществлении дополнительных расходов органа местного самоуправления и гарантирует право собственности муниципального образования, что полностью соответствует принципам, закрепленным в статьях 132, 133 Конституции Российской Федерации.

В соответствии со статьей 15 Гражданского кодекса Российской Федерации возмещение потерпевшей стороне причиненных убытков является универсальной мерой гражданско-правовой ответственности за неправомерные действия (в том числе ненадлежащее исполнение принятого на себя обязательства).

По правилам статей 16, 1069 названного Кодекса убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного управления или должностных лиц этих органов подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.

Отсутствие нормативного акта, предусматривающего механизм и источники возмещения расходов, возникающих в связи с предоставлением льготы федеральным законодателем указывает на допущенное на федеральном уровне неправомерное бездействие государственных органов. При отсутствии соответствующего механизма возмещения расходов и осуществлении выплат за счет средств бюджета муниципального образования повлекло возникновение у последнего убытков. Об этом же свидетельствует тот факт, что при наличии судебных актов о предоставлении жилья меры по организации бюджетного финансирования на цели улучшения жилищных условий сотрудников милиции, имеющих льготы по обеспечению жильем, не принимались

В случаях, когда причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы (статья 1071 Гражданского кодекса РФ). В данном случае от имени казны Российской Федерации выступает Министерство финансов Российской Федерации - орган, ответственный за составление и исполнение федерального бюджета.

Обязанность по возмещению убытков в рассматриваемом споре не может быть возложена на главного распорядителя финансовых средств - Министерство внутренних дел Российской Федерации, поскольку в силу положений статьи 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации главный распорядитель несет ответственность за неисполнение государственных полномочий в пределах средств, выделенных из федерального бюджета.

Доказательства того, что на момент вынесения судебных актов судами общей юрисдикции главному распорядителю в лице МВД РФ были выделены финансовые средства для обеспечения жильем сотрудников милиции, Министерством финансов не представлены.

При указанных обстоятельствах ответственность по возмещению убытков правомерно возложена на Российскую Федерацию, которую в рассматриваемых правоотношениях представляет Министерство финансов Российской Федерации. Взыскание денежных средств подлежит за счет казны Российской Федерации.

Довод заявителя апелляционной жалобы о том, что администрация своими действиями способствовала возникновению у нее убытков, поскольку должна была передать жилые помещения участковым уполномоченным сотрудникам милиции на условиях социального найма, а не путем перечисления в их пользу денежных средств на приобретение жилья в собственность, не может быть принят апелляционным судом во внимание в связи с тем, что порядок исполнения решений судов общей юрисдикции о предоставлении сотрудникам милиции жилья путем взыскания в пользу последних денежных средств, установлен вступившими в законную силу судебными актами.

Ссылка ответчика на Законы о бюджете Пермской области на 2005, 2006, 2007 годы предусматривающие приобретение жилья для участковых уполномоченных милиции отклоняется, так как выделение денежных средств для указанной цели не связано с установлением механизма реализации именно федеральной льготы, установленной статьей 30 Закона "О милиции".

Не может быть принято и утверждение ответчика о не рассмотрении судом первой инстанции ходатайства о привлечении по к участию в деле в качестве ответчика Минфина Пермского края, поскольку указанное ходатайство было рассмотрено арбитражным судом и отклонено в судебном заседании 29.12.2008г. протокольным определением, о чем свидетельствует имеющийся в деле протокол судебного заседания (л.д. 134).

Следовательно, выводы суда первой инстанции являются правильными, основаны на действующем законодательстве и имеющихся в деле документах, которым в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дана надлежащая правовая оценка.

При указанных обстоятельствах, оснований для отмены решения суда первой инстанции от 29.01.2009г. в порядке статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не имеется. В удовлетворении апелляционной жалобы следует отказать.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса РФ государственная пошлина по апелляционной жалобе относится на заявителя. В силу подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации заявитель апелляционной жалобы, как государственный орган, от уплаты государственной пошлины освобожден.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 258, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ

Решение Арбитражного суда Пермского края от 29 января 2009 года по делу N А50-17112/2008 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев, со дня его принятия через Арбитражный суд Пермского края.

Информацию о времени, месте и результатах рассмотрения кассационной жалобы можно получить на Интернет-сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа www.fasuo.arbitr.ru.

Председательствующий

А.Н. Булкина

Судьи

Т.М. Жукова В.А. Романов