Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 1 ноября 2008 г. N 04АП-3179/08

г. Чита

Дело N А19-7002/08-64

1 ноября 2008 года

04АП-3179/2008 г.

Резолютивная часть постановления объявлена 29 октября 2008 года.

Полный текст постановления изготовлен 1 ноября 2008 года.

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Ячменёва Г.Г.,

судей Доржиева Э.П., Желтоухова Е.В.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Дегтярёвой Е.Л.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Открытого акционерного общества "Янгелевский горнообогатительный комбинат" на решение Арбитражного суда Иркутской области от 4 сентября 2008 года по делу N А19-7002/08-64 по заявлению Открытого акционерного общества "Янгелевский горнообогатительный комбинат" к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Иркутской области и Департаменту Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Сибирскому федеральному округу о признании незаконными и отмене акта проверки N НЗ-48 от 21 мая 2008 года, предписания N НЗ-48 от 21 мая 2008 года, протокола об административном правонарушении N НЗ-48 от 21 мая 2008 года и постановления о назначении административного наказания N НЗ-48/1 от 4 июня 2008 года

(суд первой инстанции: Репин С.А.)

при участии в судебном заседании:

от заявителя: не было (извещен);

от Управления Росприроднадзора по Иркутской области: Шипхинеев В.В., паспорт 81 94 N 993756, выдан 25 августа 2005 года ОВД Октябрьского района г. Улан-Удэ, доверенность от 10 января 2008 года N 1/08-11;

от Департамента Росприроднадзора по СФО - не было (извещен).

и установил:

Открытое акционерное общество "Янгелевский горнообогатительный комбинат" (далее - Общество) обратилось в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Иркутской области (далее - Управление Росприроднадзора) и Департаменту Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Сибирскому федеральному округу (далее - Департамент Росприроднадзора) о признании незаконными и отмене акта проверки от 21 мая 2008 года N НЗ-48, протокола об административном правонарушении от 21 мая 2008 года N НЗ-48/1, предписания от 21 мая 2008 года N НЗ-48 и постановления от 4 июня 2008 года N НЗ-48/1 о назначении административного наказания в виде штрафа.

В связи с исполнением предписания от 21 мая 2008 года N НЗ-48 Общество в порядке, предусмотренном статьей 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, уменьшило заявленные требования (т. 1, л.д. 117) и просило признать незаконными и отменить названные акт проверки и протокол об административном правонарушении от 21 мая 2008 года, а также постановление о назначении административного наказания в виде штрафа от 4 июня 2008 года.

Решением Арбитражного суда Иркутской области от 4 сентября 2008 года в удовлетворении заявленного требования о признании незаконным и отмене постановления Управления Росприроднадзора от 4 июня 2008 года N НЗ-48/1 о назначении административного наказания в виде штрафа отказано, производство по делу в части признания недействительными и отмене акта проверки от 21 мая 2008 года N НЗ-48 и протокола об административном правонарушении от 21 мая 2008 года N НЗ-48/1 прекращено.

Отказывая Обществу в удовлетворении требований о признании незаконным и отмене постановления о назначении административного наказания в виде штрафа, суд первой инстанции исходил из того, что материалами дела подтверждается совершение Обществом административного правонарушения, предусмотренного статьей 7.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), и Управлением Росприроднадзора соблюден порядок проведения проверки и привлечения Общества к административной ответственности.

Прекращая производство по делу в части оспаривания акта проверки и протокола об административном правонарушении, суд первой инстанции сослался на то, что данные документы не относятся к ненормативным правовым актам, так как не направлены на порождение у Общества конкретных прав и обязанностей, не выражают властно-обязывающих требований по отношению к Обществу и, следовательно, не подлежат обжалованию в арбитражном суде.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Общество обжаловало его в апелляционном порядке. Заявитель апелляционной жалобы просит отменить решение суда первой инстанции и направить дело на новое рассмотрение в ином составе суда. В обоснование своей позиции Общество ссылается на то, что акт проверки от 21 мая 2008 года N НЗ-48 относится к ненормативным правовым актам, поэтому может быть обжалован в арбитражном суде. Противоположный вывод суда первой инстанции, по мнению заявителя апелляционной жалобы, лишает его права на судебную защиту своих интересов и делает юридически невозможным обжалование протокола об административном правонарушении от 21 мая 2008 года N НЗ-48/1 и постановления о назначении административного наказания от 4 июня 2008 года N НЗ-48/1. Кроме того, заявитель апелляционной жалобы ссылается на нарушение судом первой инстанции требований процессуального законодательства о бремени доказывания.

Общество и Департамент Росприроднадзора по правилам главы 12 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, что подтверждается почтовыми уведомлениями, явку своих представителей не обеспечили.

Посредством факсимильной связи Обществом заявлено ходатайство от 24 октября 2008 года N 220 о рассмотрении апелляционной жалобы без участия его представителя.

Управление Росприроднадзора и Департамент Росприроднадзора до начала судебного заседания отзывы на апелляционную жалобу не представили.

В судебном заседании представитель Управления Росприроднадзора выразил согласие с решением суда первой инстанции и просил оставить его без изменения.

Апелляционная жалоба рассматривается в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Рассмотрев материалы дела, обсудив доводы заявителя апелляционной жалобы, а также пояснения представителя Управления Росприроднадзора, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

На основании лицензии на право пользования недрами ИРК 01800 ТЭ (срок действия - до 1 июня 2015 года) Общество является пользователем недр. Названной лицензией Общество предоставлено право осуществлять добычу кварцевых формовочных песков на Игирминском месторождении на территории Нижнеилимского района Иркутской области.

Согласно пункту 5.1.3 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 N 400, и пункту 5.5.3 Положения о Департаменте Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Сибирскому федеральному органу, утвержденному приказом Росприроднадзора от 29.02.2008 N 65 (т. 1, л.д. 63-72), Департамент Росприроднадзора осуществляет контроль и надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр.

На основании приказа Департамента Росприроднадзора от 12 мая 2008 года N 154 "О проведении проверки" (т. 1, л.д. 12) должностными лицами Департамента Росприроднадзора и Управления Росприроднадзора была проведена плановая проверка Общества по вопросу выполнения условий лицензионного соглашения к лицензии ИРК 01800 ТЭ.

Указанный приказ соответствует требованиям статьи 7 Федерального закона от 08.08.2001 N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)".

В соответствии с пунктом 29 Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по исполнению государственной функции по осуществлению государственного контроля за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, утвержденного приказом МПР России от 03.12.2007 N 319, о проведении плановой контрольной проверки пользователь недр уведомляется в письменной форме не позднее чем за 7 календарных дней до ее начала.

Уведомлением от 12 мая 2008 года N 714 (т. 1, л.д. 13-14, 108-109) Департамент Росприроднадзора уведомил Общество о том, что в период с 19 по 24 мая 2008 года будет проводиться плановая проверка. Данное уведомление было получено Обществом 12 мая 2008 года, что подтверждается телеграммой Общества от 15 мая 2008 года (т. 1, л.д. 29-30), письмом от 14 мая 2008 года N 024 (т. 1, л.д. 31) и им не оспаривается. Следовательно, Департаментом Росприроднадзора требования названного Административного регламента о порядке уведомления юридических лиц о плановой проверке соблюдены.

В соответствии со статьей 9 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" по результатам мероприятия по контролю должностным лицом (лицами) органа государственного контроля (надзора), осуществляющим проверку, составляется акт установленной формы в двух экземплярах. В случае выявления в результате мероприятия по контролю административного правонарушения должностным лицом органа государственного контроля (надзора) составляется протокол в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях, и даются предписания об устранении выявленных нарушений.

По результатам проверки должностными лицами Департамента Росприроднадзора 21 мая 2008 года были составлены Акт проверки N НЗ-48 (т. 1, л.д. 15-20, т. 2, л.д. 14-19) и протокол об административном правонарушении N НЗ-48/1 (т. 1, л.д. 24-25, т. 2, л.д. 20-21), а также выдано предписание N НЗ-48 (т. 1, л.д. 21-23).

В протоколе об административном правонарушении зафиксировано, что в период с 19 по 24 мая 2008 года планировалось проведение плановой комплексной проверки ОАО "Янгелевский ГОК" в части выполнения условий лицензионного соглашения к лицензии ИРК 01800 ТЭ. О планируемой проверке предприятие было уведомлено 12 мая 2008 года. Уведомлением предприятию предписывалось подготовить и представить пакет документов, относящихся к предмету проверки. Однако, несмотря на это директор ОАО "Янгелесвкий ГОК" Базитов С.А. убыл в командировку, не дав соответствующих указаний для организации проведения проверки. В результате недропользователем не были созданы необходимые условия для работы, не предоставлены соответствующие документы, что является нарушением пункта 12 лицензионного соглашения к лицензии ИРК 01800 ТЭ. Действия Общества были квалифицированы по статье 7.3 КоАП РФ.

Постановлением Управления Росприроднадзора от 4 июня 2008 года N НЗ-48/1 о назначении административного наказания в виде штрафа (т. 1, л.д. 26-28, т. 2, л.д. 22-24) Общество привлечено к ответственности в виде штрафа в размере 40 000 рублей за совершение административного правонарушения, предусмотренного статьей 7.3 КоАП РФ.

Статьей 7.3 КоАП РФ установлена административная ответственность за пользование недрами без разрешения (лицензии) либо с нарушением условий, предусмотренных разрешением (лицензией).

Согласно части 3 статьи 11 Закона РФ от 21.02.92 N 2395-1 "О недрах" лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий. Между уполномоченными на то органами государственной власти и пользователем недр может быть заключен договор, устанавливающий условия пользования таким участком, а также обязательства сторон по выполнению указанного договора. На основании части 1 статьи 11 Закона РФ "О недрах" такой договор считается неотъемлемой частью лицензии.

Следовательно, Соглашение об условиях недропользования на Игирминском месторождении кварцевых формовочных песков является неотъемлемой частью лицензии ИРК 01800 ТЭ. В соответствии с пунктом 12.3 данного Соглашения недропользователь обеспечивает должностным лицам уполномоченных органов доступ ко всем оригиналам документов, относящихся к работам, проводимым недропользователями на участке недр, таким как: первичная документация и отчеты по всем видам геологоразведочных и эксплуатационных работ, финансовые и бухгалтерские документы и отчеты, документация по технологическим испытаниям, лабораторным анализам и др.

На основании пункта 10) части 2 статьи 22 Закона РФ "О недрах" пользователь недр обязан обеспечить выполнение условий, установленных лицензией.

Материалами дела подтверждается, что руководством ОАО "Янгелевский ГОК", несмотря на заблаговременное уведомление о предстоящей проверке, не были созданы необходимые условия для проведения плановой проверки, в частности, не был обеспечен доступ к соответствующим документам, относящимся к предмету проверки. В частности, генеральный директор Базитов С.А., зная о предстоящей проверке, убыл в командировку, не назначив вместо себя ответственных должностных лиц и не дав соответствующих указаний для организации проведения проверки со стороны Общества. Главный инженер предприятия на рабочем месте отсутствовал, председатель совета директоров Общества Меркулов М.А., находившийся на предприятии, представлять интересы Общества отказался.

С учетом изложенного Управление Росприроднадзора правильно квалифицировало действия Общества по статье 7.3 КоАП РФ.

Судом первой инстанции установлено, что каких-либо нарушений порядка привлечения Общества к административной ответственности Управлением Росприроднадзора не допущено.

Суд апелляционной инстанции считает такой вывод соответствующим материалам дела. О составлении протокола об административном правонарушении в 12 часов 00 минут 21 мая 2008 года Общество было уведомлено письмом Департамента Росприроднадзора от 20 мая 2008 года N 808 (т. 1, л.д. 110), полученном Обществом 20 мая 2008 года (номер входящей корреспонденции 288а). При этом составление протокола об административном правонарушении происходило в здании управления ОАО "Янгелевский ГОК".

После составления протокола об административном правонарушении он был передан Обществу, что подтверждается отметкой о получении с проставлением даты и номера входящей корреспонденции (21 мая 2008 года, N 326, - т. 1, л.д. 25). В переданном протоколе об административном правонарушении были указаны время и место рассмотрения административного дела - в 9 часов 00 минут 4 июня 2008 года по адресу: г. Иркутск, ул. Российская, д. 17, офис 620.

Кроме того, переданным посредством факсимильной и почтовой связи письмом Управления Росприроднадзора от 26 мая 2008 года N 1/02-915 (т. 1, л.д. 111-113) Общество дополнительно было уведомлено о времени и месте рассмотрения административного дела. Из почтового уведомления N 66402501334 (т. 1, л.д. 111) следует, что названное письмо было получено Обществом 3 июня 2008 года.

Генеральный директор ОАО "Янгелевский ГОК" Базитов С.А. при рассмотрении административного дела присутствовал, что подтверждается его подписью в постановлении от 4 июня 2008 года N НЗ-48/1 о назначении административного наказания в виде штрафа (т. 1, л.д. 28, т. 2, л.д. 24).

Постановление вынесено должностным лицом Управления Росприроднадзора в пределах правомочий, предоставленных статьей 23.22 КоАП РФ.

Вместе с тем суд апелляционной инстанции находит вывод суда первой инстанции о законности в полном объеме постановления Управления Росприроднадзора от 4 июня 2008 года N НЗ-48/1 о назначении административного наказания в виде штрафа ошибочным, поскольку при вынесении данного постановления Управлением Росприроднадзора допущены следующие нарушения требований КоАП РФ.

Согласно части 3 статьи 4.1 КоАП РФ при назначении административного наказания юридическому лицу учитываются, в том числе, обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность.

В соответствии с пунктом 4) статьи 26.1 КоАП РФ по делу об административном правонарушении в числе других выяснению подлежат обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность.

Привлекая ОАО "Янгелевский ГОК" к административной ответственности за совершение правонарушения, предусмотренного статьей 7.3 КоАП РФ, Управление Росприроднадзора применило максимальную санкцию в размере 40 000 рублей. Однако основания назначения административного штрафа в максимальном размере в постановлении от 4 июня 2008 года N НЗ-48/1 о назначении административного наказания в виде штрафа не указаны. Обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность, Управлением Росприроднадзора не выяснялись.

В пункте 19 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" разъяснено, что при рассмотрении заявления об оспаривании постановления административного органа о привлечении к административной ответственности судам необходимо исходить из того, что оспариваемое постановление не может быть признано законным, если при назначении наказания не были учтены обстоятельства, указанные в частях 2 и 3 статьи 4.1 КоАП РФ. Суд, установив отсутствие оснований для применения конкретной меры ответственности и руководствуясь частью 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, принимает решение о признании незаконным и об изменении оспариваемого постановления в части назначения наказания. В данном случае в резолютивной части решения указывается мера ответственности, назначенная судом с учетом названных обстоятельств.

Согласно пункту 16 Постановления Пленума ВАС РФ от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" по результатам рассмотрения заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности суд при наличии соответствующих оснований вправе принять решение об изменении оспариваемого решения административного органа (часть 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, часть 1 статьи 30.7 КоАП РФ). В этом случае суду необходимо учитывать положения пункта 2 части 1 статьи 30.7 Кодекса, в силу которых не допускается такое изменение оспариваемого решения, которое повлечет усиление административного наказания или иным образом ухудшит положение лица, привлеченного к административной ответственности.

В данном случае, поскольку административным органом не были установлены обстоятельства, отягчающие административную ответственность, у него не имелось правовых оснований налагать на Общество административный штраф в максимальном размере, предусмотренном статьей 7.3 КоАП РФ.

С учетом изложенного суд апелляционной инстанции считает, что решение суда первой инстанции подлежит изменению, а постановление Управления Росприроднадзора от 4 июня 2008 года N НЗ-48/1 о назначении административного наказания в виде штрафа - отмене в части наложения административного штрафа в размере 10 000 рублей. Одновременно суд апелляционной инстанции определяет размер административного штрафа в 30 000 рублей.

В части прекращения производства по делу выводы суда первой инстанции являются правильными и полностью отвечают нормам процессуального и материального права, поскольку акт проверки от 21 мая 2008 года N НЗ-48 и протокол об административном правонарушении от 21 мая 2008 года N НЗ-48/1 не являются ненормативными правовыми актами и не могут быть обжалованы в арбитражном суде.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникшие из административных и иных правоотношений экономические споры, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, решений и действий (бездействия) государственных органов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

К ненормативным правовым актам относятся акты государственных органов и должностных лиц, устанавливающие, изменяющие или отменяющие права и обязанности определенного круга лиц, а также создающие правила поведения, рассчитанные на однократное применение.

Протокол об административном правонарушении не обладает признаками ненормативного акта. По своей правовой природе он является процессуальным документом, фиксирующим факт совершения административного правонарушения, и служит одним из доказательств по делу об административном правонарушении. Обжалование процессуальных документов действующим арбитражно-процессуальным законодательством не предусмотрено. КоАП РФ также не предусматривает право на обжалование протокола об административном правонарушении. По результатам рассмотрения такого протокола выносится постановление о привлечении к административной ответственности, которое и подлежит оспариванию в судебном порядке, как затрагивающее права и законные интересы лица, привлекаемого к административной ответственности.

Акт проверки также не обладает признаками ненормативного правового акта, поскольку он не содержит обязательных для исполнения предписаний, неисполнение которых влечет за собой применение предусмотренной законом ответственности

Суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что протокол об административном правонарушении от 21 мая 2008 года N НЗ-48/1 и акт проверки от 21 мая 2008 года N НЗ-48 не относятся к ненормативным актам, обжалование которых в арбитражный суд предусмотрено статьей 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, поскольку сами по себе не влекут правовых последствий, следовательно, не затрагивают права и законные интересы Общества.

Согласно подпункту 1 пункта 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

Таким образом, вывод суда первой инстанции о том, что в арбитражном суде не подлежат рассмотрению дела по заявлению о признании незаконными и отмене протокола об административных правонарушениях и акты проверок, является правильным, в связи с чем арбитражный суд правомерно прекратил в этой части производство по делу.

Доводы апелляционной жалобы в этой части являются несостоятельными.

Изложенное соответствует правовой позиции Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа, высказанной в постановлениях от 17 июля 2008 года по делам N А58-8662/07-Ф02-3312/08 и N А58-8585/07-Ф02-3313/08.

Требование заявителя апелляционной жалобы об отмене решения суда первой инстанции и направлению дела на новое рассмотрение в Арбитражный суд Иркутской области в ином составе суда противоречит положениям статьи 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Рассмотрев апелляционную жалобу на не вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Иркутской области от 4 сентября 2008 года по делу N А19-7002/08-64, Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Иркутской области от 4 сентября 2008 года по делу N А19-7002/08-64 изменить.

Признать незаконным и отменить постановление Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Иркутской области N НЗ-48/1 о назначении административного наказания в виде штрафа от 4 июня 2008 года в части наложения административного штрафа в размере 10 000 рублей, определив размер административного штрафа - 30 000 рублей.

В остальной части решение суда первой инстанции оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Данное постановление может быть обжаловано в двухмесячный срок в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа.

Председательствующий

Г.Г. Ячменёв

Судьи

Э.П. Доржиев Е.В. Желтоухов