Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23 апреля 2008 г. N 17АП-1950/08

г. Пермь

23 апреля 2008 г.

Дело N А50П-1146/2007

Резолютивная часть постановления объявлена 17 апреля 2008 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 23 апреля 2008 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Щеклеиной Л. Ю.,

судей Нилоговой Т.С., Мещеряковой Т.И.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Русановой Ю.С.,

при участии:

от заявителя - Заместитель прокурора Пермского края: Бабушкина О.В., удостоверение N 91247,

от заинтересованного лица - Администрации Коми-Пермяцкого округа Пермского края: Макарова М.А., паспорт 4801 N 056985, доверенность от 05.02.2008г.

от третьего лица 1. ООО "Управление производственно-технической комплектации "Трансстройкомплект": Лучихин А.В., паспорт 9706 N 994416, доверенность от 22.01.2008г., 2. ГУ "Дорожный комитет Коми-Пермяцкого округа": Ермакова И.С., паспорт 4801 N 066948, доверенность от 14.04.2008г.

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заявителя-

Заместителя прокурора Пермского края

на решение Арбитражный суд Пермского края- постоянное судебное присутствие в г.Кудымкаре

от 07 февраля 2008 года

по делу N А50П-1146/2007,

принятое судьей Пугиным И.Н.,

по заявлению Заместителя прокурора Пермского края

к Администрации Коми-Пермяцкого округа Пермского края

третьи лица:1. ООО "Управление производственно-технической комплектации "Трансстройкомплект", 2. "Дорожный комитет Коми-Пермяцкого округа",

о признании недействительными распоряжения и лицензии,

установил:

Заместитель прокурора Пермского края обратился в Арбитражный суд Пермского края - постоянное судебное присутствие Арбитражного суда Пермского края в г.Кудымкаре с заявлением о признании недействительным распоряжения главы Администрации Коми-Пермяцкого округа Пермского края N 46-р от 05.03.2007г. "О выдаче лицензии на пользование участками недр, содержащими месторождение общераспространенных полезных ископаемых, ООО "Управление производственно-технической комплектации "Трансстройкомплект"" (далее - ООО "УПТК "ТСК") в Гайнском муниципальном районе и признании недействительной выданной на основании данного распоряжения лицензии N 51 от 10.04.2007г. на пользование участками недр, содержащими общераспространенные полезные ископаемые (далее - ОПИ), в целях геологического изучения и добычи песчано-гравийной смеси на участке недр "Лугдын" площадью 0,91 га сроком на 5 лет ООО "Управление производственно-технической комплектации "Трансстройкомплект".

В обоснование заявленных требований заместителем прокурора Пермского края приведены следующие основания:

-отсутствие у органа государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий на выдачу лицензии на предоставление недр в пользование, поскольку Федеральным законом Российской Федерации "О недрах" предусмотрено, что органы государственной власти субъекта РФ устанавливают лишь порядок оформления регистрации и выдачи лицензии;

-лицензия могла быть выдана только на основе конкурса или аукциона, поскольку является совмещенной, территориальным органом Федерального агентства по недропользованию в соответствии с требованиями п.5 ст.10.1 Федерального закона "О недрах" и Постановления Правительства РФ от 17.06.2004г. N 293 "Об утверждении Положения о Федеральном Агентстве по недропользованию";

-на лицензии отсутствует герб РФ, что является нарушением ст.11 Федерального закона "О недрах";

-предоставление земельного участка для проведения работ, связанных с геологическим изучением и иным использованием недр, осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, после утверждения проекта проведения указанных работ, проект проведения работ по геологическому изучению представленного ООО "Управление производственно-технической комплектации "Трансстройкомплект" участка недр не утверждался, что является нарушением ст.11 Федерального закона "О недрах";

-лицензия не содержит условий выполнения установленных законодательством стандартов - требований по охране недр и окружающей среды в нарушение п.9 ч.1 ст.12 Федерального закона РФ "О недрах";

-лицензия выдана в нарушение п.6.3 Постановления Верховного Совета РФ от 15.07.1992г. N 3314-1 без согласования технологических схем.

Решением Арбитражного суда Пермского края - постоянное судебное присутствие Арбитражного суда Пермского края в г.Кудымкаре от 07 февраля 2008 г. в удовлетворении заявленных требований отказано в полном объеме.

Не согласившись с решением арбитражного суда, заместитель прокурора Пермского края обратился с апелляционной жалобой, по указанным в ней мотивам просит решение суда отменить, удовлетворить заявленные требования.

В судебном заседании прокурор настаивал на требованиях и доводах апелляционной жалобы, пояснил, что судом первой инстанции неправильно применены нормы материального права и неверно истолкован закон, фактически в пределах заявленных требований заявление не рассмотрено, а в некоторых выводах и суждениях суд вышел за пределы заявленных требований. Считает, что нормы постановлений главы Администрации Коми-Пермяцкого автономного округа N 165 от 31.05.2005г. "Об утверждении Порядка пользования недрами в целях разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, участками недр местного значения, а также строительства подземных сооружений местного значения на территории Коми-Пермяцкого автономного округа" и N 169 от 03.06.2005г. "Об утверждении порядка оформления, государственной регистрации и выдачи лицензий на пользование участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или участками недр местного значения, а также участками недр местного значения, используемыми для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, на территории Коми-Пермяцкого автономного округа" противоречат федеральному законодательству о недропользовании, которое должно применяться в силу п.5 ст.76 Конституции РФ.

Министерство по делам Коми-Пермяцкого округа Пермского края (правопреемник Администрации Коми-Пермяцкого округа Пермского края на основании Постановления Правительства Пермского края от 23.11.2007г. N 285п "О Министерстве по делам Коми-Пермяцкого округа Пермского края") возражает против требований и доводов апелляционной жалобы, представило письменный отзыв, просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу заместителя прокурора Пермского края - без удовлетворения.

Представитель Министерства по делам Коми-Пермяцкого округа Пермского края пояснила в суде апелляционной инстанции, что к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения в соответствии с п.43 ч.2 ст.26.3 Федерального закона от 06.10.1999г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" относится решение вопросов установления порядка пользования и распоряжения участками недр местного значения, предоставление недр в пользование, оформляемое специальным государственным разрешением в виде лицензии (ст.11 Закона РФ "О недрах"), являющейся ничем иным как формой распоряжения участками недр местного значения. В соответствии со ст.ст.3, 4 Закона РФ "О недрах" полномочия пользования участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, осуществляются исключительно органами государственной власти субъектов РФ. Порядок оформления, государственной регистрации и выдачи лицензий на пользование участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или участками недр местного значения, устанавливается органами государственной власти субъектов РФ. В соответствии с ч.2 ст.6 Закона РФ "О недрах" недра могут предоставляться в пользование одновременно для геологического изучения (поисков, разведки) и добычи полезных ископаемых, в этом случае добыча может производиться как в процессе геологического изучения, так и непосредственно по его завершении. Из смысла ст.4 Закона РФ "О недрах" слова "не связанных с добычей полезных ископаемых" относятся по своему смысловому значению к участкам недр, используемых для строительства и эксплуатации подземных сооружений, следовательно, порядок оформления, государственной регистрации и выдачи лицензий на пользование участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, не включает в себя порядок оформления, государственной регистрации и выдачи лицензий на пользование участками недр местного значения, используемыми для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, а рассматривается законодателем как отдельная процедура и отдельные полномочия субъекта РФ. При выдаче лицензии ООО ООО "Управление производственно-технической комплектации "Трансстройкомплект" Администрация округа руководствовалась порядком оформления, государственной регистрации и выдачи лицензий на пользование участками недр в части недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых. Возможность получения права пользования недрами без проведения конкурса или аукциона существует по Закону РФ "О недрах" исходя из смысла ст.14 и по постановлению главы Администрации округа от 03.06.2005г. N 169 (с изменениями от 11.01.2006г. N 2 и от 10.07.2006г. N 193). Перечень общераспространенных полезных ископаемых по Коми-Пермяцкому автономному округу утвержден распоряжением Минприроды РФ от 25.03.1997г. N 24-р. Отсутствие на бланке лицензии оттиска государственного герба РФ само по себе не нарушает прав и законных интересов граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, норма ст.11 Закона РФ "О недрах" находится в противоречии с нормами Конституции РФ и Федерального Конституционного закона о гербе РФ. В рамках полномочий субъекта Российской Федерации Администрация Коми-Пермяцкого округа имела право использовать герб Коми-Пермяцкого автономного округа, герб субъекта РФ, т.к. действовала от имени субъекта РФ. Согласны с выводом суда первой инстанции, что доводы прокурора о том, что лицензия выдана при отсутствии утвержденного проекта работ по недропользованию, относятся по существу к оценке законности самого недропользования, а не этапа выдачи лицензии, что находится за рамками предмета и основания заявления прокурора. Утверждение проекта работ по недропользованию является условием последующего отвода земельного участка, а не выдачи лицензии на недропользование. Проект условий недропользования на участке недр "Лугдын" в Гайнском районе КПО ПК для ООО "Управление производственно-технической комплектации "Трансстройкомплект" согласован Пермским межрегиональным управлением по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора РФ (письмо N 16-14/53 от 02.04.2007г.). Лицензия содержит условия выполнения установленных законодательством, стандартами(нормами, правилами) требований по охране недр и окружающей среды, безопасному ведению работ в приложении N 3, содержание которого направлено на охрану недр, окружающей природной среды, безопасное ведение работ. Оспариваемая лицензия содержит условие, что месторождение "Лугдын" предоставляется для разработки нескольким пользователям, в приложениях 2,4,5 приводится схема расположения участка недр, отмечены границы, угловые точки отвода. В приложении 3 указано, что владелец лицензии обязан отработать общую границу участков недр по обоюдной договоренности и именно в целях рационального использования недр. Данные схемы расположения участков с отмеченными границами и после обоюдной отработки общей границы участков и будут являться согласованной технологической схемой разработки месторождения, исключающей нерациональное использование недр.

Представитель Государственного учреждения "Дорожный комитет Коми-Пермяцкого округа" возражая против доводов и требований апелляционной жалобы, поддержал позицию Министерства по делам Коми-Пермяцкого округа, пояснил суду, что Дорожный комитет ведет строительство автомобильной дороги федерального значения "Пермь-Кудымкар-Сыктывкар", для возведения насыпи земляного полотна проектом предусмотрен карьер "Лугдын", находившийся на землях лесного фонда, перевод которых в нелесные произведен распоряжением Правительства Российской Федерации от 28.01.2005г. N 91-р. Цель перевода, обозначенная в постановлении - разработка месторождения песчано-гравийной смеси. Затраты по изъятию земель и перевод из лесных в нелесные под строительство автодороги Пермь-Кудымкар-Сыктывкар понес Дорожный комитет КПАО, что подтверждается платежным поручением N 988 от 24.12.2004г., который также вносит арендную плату за предоставленный участок лесного фонда по договору аренды Гайнскому лесхозу. Подрядчиком по объекту строительства автодороги участок Юксеево-Сергеевский является ООО УПТК "ТСК", в проект строительства заложен ПГС из карьера Лугдын. При аннулировании лицензии возможны негативные последствия: увеличение стоимости работ по объектам строительства и реконструкции, проектно-сметная документация, прошедшая государственную экспертизу, подлежит корректировке, что является дополнительным видом работ, требующая временных затрат, бремя оплаты возложится на заказчика. Срыв ввода объектов строительства и реконструкции в эксплуатацию может составить как минимум один год. Возможны штрафные санкции со стороны подрядчика за срыв ввода объекта, неосвоение лимитов финансирования, предусмотренных Законами о Федеральном бюджете, о бюджете Пермского края на 2008, 2009, 2010 годы, потребуются дополнительные существенные затраты на строительство объектов как из краевого, так и из федерального бюджетов. Аннулирование лицензии неблагоприятно отразится на социально-экономическом положении округа, выполнении государственной программы по строительству жизненно важного объекта.

Представитель ООО "Управление производственно-технической комплектации "Трансстройкомплект" против требований и доводов апелляционной жалобы возражал, просил оставить решение суда без изменения, пояснил суду апелляционной инстанции, что добыча песчано-гравийной смеси на участке недр "Лугдын", предоставленном обществу, производится для осуществления государственных контрактов на основании полученной лицензии.

Заслушав участвующих в деле лиц, изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, проверив законность и обоснованность судебного акта суда первой инстанции в порядке статей 266 и 268 Арбитражного процессуального кодекса РФ(далее - АПК РФ), суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для отмены либо изменения решения арбитражного суда исходя из следующего.

Законодательство Российской Федерации о недрах основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из Закона РФ "О недрах" от 21.02.1992г. N 2395-1 (далее - Закон РФ "О недрах") и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов и иных нормативных правовых актов, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить Закону РФ "О недрах". В случае противоречия законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации положениям федеральных законов, регулирующих отношения недропользования, действуют Закон РФ "О недрах" и иные федеральные законы.

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере государственного регулирования отношений недропользования осуществляется Конституцией Российской Федерации и принятыми в соответствии с ней федеральными законами. Субъекты Российской Федерации принимают свои законы и иные нормативные правовые акты в целях регулирования отношений недропользования в пределах своих полномочий.

Следовательно, регулирование отношений по недропользованию на территории Коми-Пермяцкого автономного округа (на спорный период) является предметом совместного ведения Российской Федерации и Коми-Пермяцкого автономного округа и осуществляется в сооветствии с Законом РФ "О недрах" и законами и иными нормативными правовыми актами округа.

В соответствии с п.6 ч.1 ст.3 Закона РФ "О недрах" федеральные органы государственной власти совместно с субъектами Российской Федерации определяют перечень полезных ископаемых, относимых к общераспространенным, а также выделение участков недр федерального значения, регионального значения и местного значения, установление перечней участков недр, право пользования, которыми может быть предоставлено на условиях соглашений о разделе продукции.

В силу ст.4 Закона РФ "О недрах" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере регулирования отношений недропользования (в ред. Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ) наряду с другими полномочиями относятся принятие и совершенствование законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации о недрах, распоряжение совместно с Российской Федерацией единым государственным фондом недр на своих территориях и выделение совместно с Российской федерацией участков недр федерального, регионального и местного значения, установление порядка пользования недрами в целях разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, участками недр местного значения, а также строительства подземных сооружений местного значения.

В соответствии с п.43 ч.2 ст.26.3 Федерального закона от 06.10.1999г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации(за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов проведения государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр, содержащих месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или об участках недр местного значения, а также участках недр местного значения, используемых для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; установления порядка пользования и распоряжения данными участками недр, в том числе разработки и реализации территориальных программ развития и использования минерально-сырьевой базы Российской Федерации (в ред.Федерального закона от 31.12.2005 N 199-ФЗ).

Основанием возникновения права пользования участками недр в соответствии со ст.10.1 Закона РФ "О недрах" в том числе является решение уполномоченных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации о предоставлении права пользования участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или участками недр местного значения, а также участками недр местного значения, используемыми для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии (ст.11 Закона РФ "О недрах").

В силу п.2 ч.3 ст.16 Закона "О недрах" органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в отношении участков недр, находящихся на их территории, осуществляют подготовку условий пользования участками недр, распоряжение которыми относится к компетенции субъектов Российской Федерации.

В силу ч.6 ст.16 Закона РФ "О недрах" органами государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается порядок оформления, государственной регистрации и выдачи лицензий на пользование участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или участками недр местного значения, а также участками недр местного значения, используемыми для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Порядок предоставления недр для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, порядок пользования недрами юридическими лицами и гражданами в границах предоставленных им земельных участков с целью добычи общераспространенных полезных ископаемых, а также в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, устанавливаются законами и иными нормативными актами субъектов Российской Федерации (ч.1 ст.18 Закона РФ "О недрах").

Из смысла и содержания вышеприведенных правовых норм следует, что к полномочиям субъекта Российской Федерации относится принятие решения:

-о предоставлении в пользование участков недр, содержащих месторождения общераспространенных полезных ископаемых,

-о предоставлении в пользование участков недр местного значения,

-о предоставлении в пользование участков недр местного значения, используемых для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, а также

- установление порядка оформления, государственной регистрации и выдачи лицензий на пользование вышеперечисленными участками недр.

В соответствии с данными полномочиями Администрацией Коми-Пермяцкого автономного округа постановлением от 31.05.2005г. N 165 утвержден Порядок пользования недрами в целях разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, участками недр местного значения, а также строительства подземных сооружений местного значения на территории Коми-Пермяцкого автономного округа и постановлением от 03.06.2005г. N 169 утвержден Порядок оформления, государственной регистрации и выдачи лицензий на пользование участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или участками недр местного значения, а также участками недр местного значения, используемыми для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, на территории Коми-Пермяцкого автономного округа.

Перечень общераспространенных полезных ископаемых по Коми-Пермяцкому автономному округу утвержден распоряжением Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 25.03.1997г. N 24-р.

В соответствии с данным перечнем гравийно-песчаные материалы, галька, гравий относятся к общераспространенным полезным ископаемым.

Таким образом, доводы прокурора, что лицензия может быть выдана территориальным органом Федерального агентства по недропользованию, поскольку у органа государственной власти субъекта Российской Федерации - Коми-Пермяцкого автономного округа отсутствуют полномочия на выдачу лицензии на предоставление недр местного значения в пользование являются несостоятельными.

Оценив доводы прокурора о возможности выдачи лицензии лишь на основе конкурса или аукциона, поскольку она является совмещенной, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

Лицензия на пользование недрами в соответствии с требованиями ст.11 Закона РФ "О недрах" является документом, удостоверяющим право её владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий. Между уполномоченными на то органами государственной власти и пользователем недр может быть заключен договор, устанавливающий условия пользования таким участком, а также обязательства сторон по выполнению указанного договора.

Лицензия удостоверяет право проведения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых, использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, использования недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов, сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов. Допускается предоставление лицензий на несколько видов пользования недрами.

Виды пользования недрами закреплены в ст.6 Закона РФ "О недрах", в соответствии с которой недра предоставляются в пользование для:

1)регионального геологического изучения, включающего региональные геолого-геофизические работы, геологическую съемку, инженерно-геологические изыскания, научно-исследовательские, палеонтологические и другие работы, направленные на общее геологическое изучение недр, геологические работы по прогнозированию землетрясений и исследованию вулканической деятельности, созданию и ведению мониторинга состояния недр, контроль за режимом подземных вод, а также иные работы, проводимые без существенного нарушения целостности недр;

(в ред. Федерального закона от 02.01.2000 N 20-ФЗ)

2)геологического изучения, включающего поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, а также геологического изучения и оценки пригодности участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

(в ред. Федерального закона от 02.01.2000 N 20-ФЗ)

3)разведки и добычи полезных ископаемых, в том числе использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств;

4)строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

5)образования особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение (научные и учебные полигоны, геологические заповедники, заказники, памятники природы, пещеры и другие подземные полости);

6) сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.

Недра могут предоставляться в пользование одновременно для геологического изучения (поисков, разведки) и добычи полезных ископаемых. В этом случае добыча может производиться как в процессе геологического изучения, так и непосредственно по его завершении.

Поскольку порядок оформления, государственной регистрации и выдачи лицензий на пользование участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или участками недр местного значения, а также участками недр местного значения, используемыми для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, устанавливается органами государственной власти субъектов Российской Федерации, при выдаче лицензии на пользование участками недр, содержащими общераспространенные полезные ископаемые, в целях геологического изучения и добычи песчано-гравийной смеси на участке недр "Лугдын" следовало руководствоваться утвержденным Постановлением Администрации Коми-Пермяцкого автономного округа от 03.06.2005г. N 169 Порядком оформления, государственной регистрации и выдачи лицензий на пользование участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или участками недр местного значения, а также участками недр местного значения, используемыми для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, на территории Коми-Пермяцкого автономного округа (далее - Порядок).

В соответствии с данным установленным Порядком основанием выдачи лицензий на пользование участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых (далее - лицензия на пользование участками недр), на территории Коми-Пермяцкого автономного округа является распоряжение главы администрации округа, лицензии на пользование участками недр выдаются на конкурсной и бесконкурсной основе.

На бесконкурсной основе выдаются лицензии на пользование участками недр:

-в целях разведки и добычи до 5 тыс.м3 горной массы в год;

-в целях геологического изучения за счет средств недропользователя.

На конкурсной основе выдаются лицензии на пользование участками недр:

-в целях разведки и добычи(либо добычи) с объемом добычи более 5 тыс.м3 горной массы в год;

-в целях геологического изучения за счет государственных средств.

Постановлением Администрации Коми-Пермяцкого автономного округа от 05.07.2005г. N 215 утвержден Перечень общераспространенных полезных ископаемых местного значения на территории Коми-Пермяцкого автономного округа" (далее - Перечень). Перечень действителен для участков недр (месторождений) с объемом добычи полезного ископаемого не свыше 500 тыс.м3 (кроме торфа), разработка которых ведется открытым способом без применения взрывных работ с объемом добычи не свыше 1 тыс.м3 горной массы в год. Действие Перечня не распространяется на участки недр (месторождения), залегающие в границах водных объектов или водоохранных зон. В перечень общераспространенных полезных ископаемых местного значения вошли галька, гравий, гравийно-песчаная смесь. С учетом изменений в Перечень общераспространенных полезных ископаемых местного значения на территории Коми-Пермяцкого округа, внесенных постановлением Администрации Коми-Пермяцкого автономного округа от 28.08.2006г. N 244, объем добычи горной массы полезного ископаемого согласно данному Перечню увеличен с 1 тыс.м3 до 5 тыс.м3 в год.

Данный Перечень общераспространенных полезных ископаемых местного значения на территории Коми-Пермяцкого автономного округа, утвержденный Администрацией Коми-Пермяцкого автономного округа, отличен от Перечня общераспространенных полезных ископаемых по Коми-Пермяцкому автономному округу, утвержденного Министерством природных ресурсов РФ, поскольку последний содержит лишь перечень общераспространенных полезных ископаемых по Коми-Пермяцкому автономному округу, в отношении которых орган государственной власти субъекта РФ уполномочен устанавливать порядок оформления, государственной регистрации и выдачи лицензий на пользование участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, а первый - конкретизирует данный порядок применительно к определенному кругу полезных ископаемых с учетом объема добычи полезного ископаемого и способа разработки.

Участок недр "Лугдын" (описание в приложении 1 к лицензии) расположен в правобережной пойме р.Камы в 8 км западнее п.Гайны Коми-Пермяцкого автономного округа Пермского края, следовательно, при разрешении вопроса о выдаче лицензии должны были быть соблюдены требования ст.65 Водного кодекса РФ "Водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы", согласно которой водоохранными зонами признаются территории, примыкающие к береговой линии морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ и на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира. В границах водоохранных зон устанавливаются прибрежные защитные полосы, на территориях которых вводятся дополнительные ограничения хозяйственной и иной деятельности. Ширина водоохранной зоны морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ и ширина их прибрежной защитной полосы за пределами территорий городов и других поселений устанавливаются от соответствующей береговой линии. При наличии ливневой канализации и набережных границы прибрежных защитных полос этих водных объектов совпадают с парапетами набережных, ширина водоохранной зоны на таких территориях устанавливается от парапета набережной. Ширина водоохранной зоны рек или ручьев устанавливается от их истока для рек или ручьев в зависимости от протяженности реки. Ширина прибрежной защитной полосы устанавливается в зависимости от уклона берега водного объекта и составляет тридцать метров для обратного или нулевого уклона, сорок метров для уклона до трех градусов и пятьдесят метров для уклона три и более градуса.

В границах водоохранных зон запрещаются:

1) использование сточных вод для удобрения почв;

2) размещение кладбищ, скотомогильников, мест захоронения отходов производства и потребления, радиоактивных, химических, взрывчатых, токсичных, отравляющих и ядовитых веществ;

3) осуществление авиационных мер по борьбе с вредителями и болезнями растений;

4) движение и стоянка транспортных средств (кроме специальных транспортных средств), за исключением их движения по дорогам и стоянки на дорогах и в специально оборудованных местах, имеющих твердое покрытие.

В границах водоохранных зон допускаются проектирование, размещение, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация хозяйственных и иных объектов при условии оборудования таких объектов сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения и истощения вод в соответствии с водным законодательством и законодательством в области охраны окружающей среды.

В границах прибрежных защитных полос наряду с установленными частью 15 настоящей статьи ограничениями запрещаются:

1) распашка земель;

2) размещение отвалов размываемых грунтов;

3) выпас сельскохозяйственных животных и организация для них летних лагерей, ванн.

Из смысла и содержания вышеприведенных норм водного законодательства следует, что разработка месторождений общераспространенных полезных ископаемых в водоохранной зоне реки, к каковой следует отнести пойму р.Камы в соответствии с Положением о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах, утвержденным Постановлением Правительства РФ N 1404 от 23.11.1996г., не запрещена, но в соответствии с пунктом 6 данного Положения проведение работ по добыче полезных ископаемых, землеройных и других работ в пределах водоохранных зон должно производиться с согласования бассейновыми и другими территориальными органами управления использованием и охраной водного фонда МПР РФ.

Исходя из общих требований к конкурсному либо бесконкурсному основанию для выдачи лицензии на пользование участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, из условий недропользования при геологическом изучении и добычи песчано-гравийной смеси на участке недр "Лугдын" в Гайнском районе Коми-Пермяцкого округа Пермского края, выдвинутых ООО "Управление производственно-технической комплектации "Трансстройкомплект", об ежегодном согласовании с Администрацией округа объемов добычи полезных ископаемых - приложение 3 к лицензии (при подаче заявления на выдачу лицензии объем ежегодной добычи гравийно-песчаной смеси обществом не был указан), и предварительного согласования с Камским бассейно-водным управлением и ФГУ "Камуралрыбвод" на проведение работ в пойме р.Камы (приложение 2 к лицензии), суд апелляционной инстанции усматривает нарушение условий Порядка выдачи лицензии на пользование участком недр на бесконкурсной основе, что является безусловным основанием для отмены распоряжения о выдаче лицензии и признание лицензии недействительной.

Доводы прокурора о необходимости проведения конкурса в связи с тем, что лицензия является совмещенной, т.е. объединяет два вида пользования недрами - геологическое изучение и добычу полезного ископаемого, суд апелляционной инстанции отклоняет, поскольку данное требование к выдаче лицензии на пользование участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, законодательно не закреплено.

Постановлением Администрации Коми-Пермяцкого автономного округа от 03.06.2005г. N 169 проведение конкурса не ставится в зависимость от количества видов пользования недрами, поскольку пользование участком недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, ввиду их природного свойства и значения, предполагает геологическое изучение и добычу полезных ископаемых одновременно с учетом годового объема добычи полезных ископаемых, что отражено в постановлении, разделение же по видам недропользования обусловлено лишь затратами на геологическое изучение.

Данные положения сопоставимы с правовой нормой, предусмотренной ст.18 Закона РФ "О недрах", в соответствии с которой порядок предоставления недр для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, порядок пользования недрами юридическими лицами и гражданами в границах предоставленных им земельных участков с целью добычи общераспространенных полезных ископаемых, а также в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, устанавливаются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Положения Постановления Администрации Коми-Пермяцкого автономного округа от 03.06.2005г. N 169 в исследуемой части не противоречат нормам федерального законодательства, в том числе Положению о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденному Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 15.07.1992г. N 3314-1, в соответствии с которым республики в составе Российской Федерации, края, области, автономные образования могут устанавливать иной, чем предусмотренный настоящим Положением, порядок предоставления недр в пользование для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых.

Требования ст.13.1 Закона РФ "О недрах", на которую ссылается прокурор, не предъявляются к лицензированию пользования участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых.

Несоответствие выданной ООО "Управление производственно-технической комплектации "Трансстройкомплект" лицензии требованиям ст.11 Закона РФ "О недрах" в части отсутствия Государственного герба РФ, на которое ссылается прокурор в обоснование заявленных требований, суд апелляционной инстанции не усматривает его как основание для признания оспариваемой лицензии недействительной ввиду следующего.

Действительно, в соответствии со ст.11 Закона РФ "О недрах" лицензия по своей форме представляет бланк с Государственным гербом Российской Федерации, а также текстовые, графические и иные приложения, являющиеся неотъемлемой составной частью лицензии и определяющие основные условия пользования недрами.

Несоблюдение формы лицензии в данной части не является основанием для признания ее недействительной.

Основания для прекращения права пользования недрами предусмотрены ст.20 Закона РФ "О недрах", оснований для аннулирования лицензии данным Федеральным законом не предусмотрено, в связи с чем суд руководствуется нормами Арбитражного процессуального кодека РФ, а именно ст.198 АПК РФ, в соответствии с которой граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. Прокурор, а также государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если они полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Администрация Коми-Пермяцкого округа, действуя от имени субъекта РФ, в рамках предоставленных ей полномочий использовала при выдаче лицензии герб субъекта РФ Коми-Пермяцкого автономного округа. Отсутствие на лицензии изображения Государственного герба РФ само по себе не нарушает прав и законных интересов граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, поскольку это обстоятельство ни юридически, ни фактически на возникновение, изменение или прекращение правоотношений по недропользованию не влияет.

Ни Конституцией РФ, ни Федеральным Конституционным законом от 25.12.2000г. N 2-ФКЗ не предусмотрено использование Государственного герба РФ на бланках лицензий по недропользованию. Случаи использования Государственного герба РФ на бланках лицензий по недропользованию актами Президента РФ также не установлены.

Учитывая данные обстоятельства в совокупности с иными обстоятельствами, суд апелляционной инстанции не находит оснований для признания распоряжения главы Администрации Коми-Пермяцкого округа о выдаче лицензии на геологическое изучение и добычу песчано-гравийной смеси на участке недр "Лугдын" ООО "УПТК "ТСК" и непосредственно самой лицензии недействительными.

В соответствии со ст.12 Закона РФ "О недрах" лицензия и её неотъемлемые составные части должны содержать, в том числе условия выполнения установленных законодательством, стандартами (нормами, правилами) требований по охране недр и окружающей природной среды, безопасному ведению работ.

Лицензия в соответствии с требованиями ст.11 Закона РФ "О недрах" включает в себя текстовые, графические и иные приложения, определяющие основные условия пользования недрами.

В соответствии с установленным в Коми-Пермяцком автономном округе порядком выдачи лицензии условия выдачи лицензии содержатся в пунктах 2.1.4, 2.1.5.

Данные условия ООО "Управление производственно-технической комплектации "Трансстройкомплект" соблюдены.

Условия недропользования при геологическом изучении и добычи песчано-гравийной смеси на участке недр "Лугдын" в Гайнском районе Коми-Пермяцкого округа для ООО "Управление производственно-технической комплектации "Трансстройкомплект" согласованы Пермским межрегиональным управлением по технологическому и экологическому надзору (письмо от 02.04.2007г.).

Государственная экологическая экспертиза действительно проводилась по материалам проекта на реконструкцию автомобильной дороги "Пермь-Кудымкар-Сыктывкар", в ходе которой исследовалась представленная документация, в соответствии с которой предусмотрена рекультивация площадей временного отвода и брошенных участков дороги, в том числе карьера "Лугдын", расположенного в пойме р.Кама, а также мероприятия по охране окружающей среды по отношению к водным ресурсам. Поэтому положения данного заключения можно отнести не только к требованиям по охране окружающей среды при реконструкции автомобильной дороги, но и к требованиям по охране недр при разработке месторождения общераспространенных полезных ископаемых.

Требование к проведению разработки одного месторождения полезного ископаемого разными пользователями недр по согласованной технологической схеме, исключающей нерациональное использование недр, предусмотренное в п.6.3 Постановления Верховного Совета РФ от 15.07.1992г. N 3314-1( в ред. от 26.06.2007), как правильно указал суд первой инстанции, не могло быть выдвинуто к обществу, поскольку в спорный период, т.е. на момент выдачи лицензии, данный нормативный акт не действовал. Оспариваемая лицензия содержит условие, что месторождение "Лугдын" предоставляется для разработки нескольким пользователям. В приложениях 2,4,5 приводится схема расположения участка недр, отмечены границы, угловые точки отвода. В приложении 3 указано, что владелец лицензии обязан отработать общую границу участков недр по обоюдной договоренности и именно в целях рационального использования недр, т.к. это в их общих интересах.

Учитывая данные обстоятельства, суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что оспариваемые требования к лицензии изложены в ней.

Учитывая вышеизложенные обстоятельства в совокупности с допущенным нарушением Администрацией Коми-пермяцкого округа порядка выдачи лицензии на бесконкурсной основе, суд апелляционной инстанции не усматривает целесообразности в признании распоряжения главы Администрации Коми-Пермяцкого округа о выдаче лицензии на геологическое изучение и добычу песчано-гравийной смеси на участке недр "Лугдын" ООО "Управление производственно-технической комплектации "Трансстройкомплект" и непосредственно самой лицензии недействительными в целях соблюдения баланса публичных и частных интересов, во избежание потерь бюджета, уменьшения негативных последствий.

Как следует из материалов дела, решение о реконструкции автомобильной дороги Кудымкар-Сыктывкар принято во исполнение Федеральной целевой программы "Модернизация транспортной системы России (2002-2010 годы)". Государственным заказчиком по государственным контрактам выступил Дорожный комитет Коми-Пермяцкого округа. При разработке и финансовом обосновании проекта было заложено использование песчано-гравийной смеси карьера "Лугдын", находящегося непосредственно в районе строительства. В связи с предполагаемым использованием карьера "Лугдын" земельный участок, на котором он находится, распоряжением Правительства РФ от 28.01.2005г. N 91-р был переведен из земель лесного фонда в земли промышленности и иного назначения, в дальнейшем приказом Агентства лесного хозяйства по Пермской области и КПАО от 13.05.2005г. N 111 был передан Дорожному комитету КПО на праве аренды (договор аренды от 18.07.2005г.), который заключил наряду с другим подрядчиком (ООО "СКФ "АТМ") договор о предоставлении права пользования участком лесного фонда от 09.01.2006г. с ООО "Управление производственно-технической комплектации "Трансстройкомплект".

Дорога Пермь-Кудымкар-Сыктывкар является составной частью автодороги на маршруте Санкт-Петербург-Медвежьегорск-Каргополь-Сыктывкар-Пермь, строительство и реконструкция данной дороги осуществляется в рамках подпрограммы "Автомобильные дороги" Федеральной целевой программы "Модернизация транспортной системы России(2002-2010 годы)", которой принадлежит центральная роль в решении транспортных проблем, связанных с расширением межгосударственных и межрегиональных транспортно-экономических, культурных и других связей, вопросов укрепления государственности и усиления оборонной мощи страны, ее дальнейшего поступательного экономического развития. Для выполнения основных целей и задач подпрограммы, соблюдения объемом финансирования подпрограммы реализация данной программы имеет важное государственное значение и значение для округа. Песчано-гравийная смесь карьера "Лугдын" заложена практически во всех проектах строительства (реконструкции), капитального ремонта участков автодороги Пермь-Кудымкар-Сыктывкар.

С учетом того, что признание ненормативного правового акта может повлечь негативные последствия в виде потерь бюджета, неоправданных новых затрат из средств федерального бюджета и бюджета субъекта, срыв графика и объема выполнения запланированных работ на объекте дорожного строительства, имеющего государственное значение, суд апелляционной инстанции в целях обеспечения разумного баланса публичных и частных интересов, оставляет решение суда первой инстанции без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Руководствуясь ст.ст.176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ

Решение Арбитражного суда Пермского края - постоянного судебного присутствия в г.Кудымкаре от 07 февраля 2008 г. по делу N А50П-1146/2007 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Заместителя прокурора Пермского края - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Пермского края- постоянное судебное присутствие в г.Кудымкаре.

Информацию о времени, месте и результатах рассмотрения кассационной жалобы можно получить на интернет-сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа www.fasuo.arbitr.ru.

Председательствующий

Л. Ю. Щеклеина

Судьи

Т. С. Нилогова Т. И. Мещерякова