Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30 декабря 2008 г. N 19АП-5329/08

30 декабря 2008 г.

Дело N А48-3061/08-13

г. Воронеж

Резолютивная часть постановления объявлена 25.12.2008 г.

Постановление в полном объеме изготовлено 30.12.2008 г.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Семенюта Е.А.

судей Шеина А.Е.

Сергуткиной В.А.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Астаповым С.А.

при участии:

от Администрации города Орла: представители не явились, надлежащим образом извещены;

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Орловской области: представители не явились, извещены надлежащим образом;

ИП Генкин О.Ю.: не явился, надлежащим образом извещен.

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации города Орла на решение Арбитражного суда Орловской области от 07.10.2008 г. по делу N А48-3061/08-13 (судья Т.И.Капишникова), по заявлению Администрации г. Орла к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Орловской области, третье лицо: индивидуальный предприниматель Генкин О.Ю., о признании недействительным ненормативного акта

УСТАНОВИЛ:

Администрация города Орла (далее по тексту - Администрация г. Орла) обратилась в Арбитражный суд Орловской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Орловской области (далее - Управление, УФАС по Орловской области) о признании недействительным решения от 03.06.08г. по делу N 194-07/02 A3 от 29.12.2007г. /с учетом уточнения, принятого арбитражным судом в порядке ст.49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации/.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, был привлечен индивидуальный предприниматель Генкин Олег Юрьевич.

Решением Арбитражного суда Орловской области от 07.10.2008 г. в удовлетворении заявленного требования отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, Администрация г. Орла обратилась с апелляционной жалобой в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд, в которой просит отменить решение суда первой инстанции как незаконное и необоснованное, вынесенное при неполном выяснении обстоятельств, имеющих значение для дела, неправильном применении норм материального права и принять по делу новый судебный акт.

Администрация города Орла, надлежащим образом уведомленная, суду представила ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие представителя.

Управление Федеральной антимонопольной службы по Орловской области надлежащим образом уведомленное, представило ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие представителя, отзыв на апелляционную жалобу.

ИП Генкин О.Ю., надлежащим образом уведомленный о дне слушания дела, в судебное заседание не явился, по факсу представил отзыв на апелляционную жалобу.

В порядке ст.ст.156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие лиц, участвующих в деле, уведомленных надлежащим образом.

Исследовав материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, отзывов, оценив все в совокупности, апелляционная инстанция находит, что обжалуемое решение отмене не подлежит.

Как следует из материалов дела, Администрацией г. Орла 30.03.2007 года издано постановление N 692 "Об утверждении реестра муниципальной маршрутной сети автотранспорта общего пользования в городе Орле на 2007 год".

Пунктом 1 постановления утвержден реестр муниципальной маршрутной сети автотранспорта общего пользования в городе Орле на 2007 год.

Пунктом 2 постановления за муниципальным унитарным предприятием "Трамвайно-троллейбусное предприятие" закреплены муниципальные маршруты электрического транспорта.

Пунктом 3 за МУП "Пассажирское автотранспортное предприятие" закреплены муниципальные маршруты N 1-24.

Пунктом 4 постановления Комитету по дорожному хозяйству и транспорту Управления по развитию городского хозяйства администрации г. Орла предписывалось провести открытый конкурс для определения частных перевозчиков, осуществляющих транспортное обслуживания населения по муниципальным маршрутам N 25-60.

В соответствии с приказом УФАС по Орловской области от 29.12.2007 г. N 424 на основании заявления ИП Генкина О.Ю. о нарушениях в связи с изданием постановления N 692 прав и законных интересов предпринимателей, осуществляющих пассажирские перевозки по маршрутам города Орла, а также поступивших в управление материалов Прокуратуры Советского района г. Орла, в отношении Администрации г. Орла по части 1 статьи 15 Закона "О конкуренции" 29.12.2007 г. было возбуждено дело N 194-07/02 АЗ . Создана комиссия по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства.

По результатам рассмотрения дела N 194-07/02 АЗ УФАС по Орловской области 03.06.2008 г. вынесено решение о нарушении антимонопольного законодательства, которым признан факт нарушения Администрацией г. Орла части 1 статьи 15 Закона "О защите конкуренции", производство по делу прекращено.

Считая указанное решение недействительным, вынесенным с нарушением норм материального и процессуального права, Администрация г. Орла обратилась с заявлением в Арбитражный суд Орловской области.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции указал, что Администрацией г. Орла не представлено доказательств того, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному акту и нарушает ее права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности , незаконно возлагает на него какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Суд апелляционной инстанции находит данную позицию суда первой инстанции верной с учетом следующего.

Статьей 132 Конституции Российской Федерации установлено, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 1 Федерального закона от 26.07.2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон), данный Закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе по недопущению, ограничению, устранению конкуренции органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями.

Согласно части 2 статьи 1 целями Закона являются, в том числе, обеспечение свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

Под конкуренцией в силу пункта 7 статьи 4 Закона понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

В части 1 статьи 15 Закона указано, что органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 8 постановления от 30.06.2008 г. N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" разъяснил: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Следовательно, оспариваемые акты, действия (бездействие) органов местного самоуправления, которые не допускают, ограничивают, устраняют конкуренцию либо могут привести к этому, должны соответствовать конкретной норме действующего законодательства Российской Федерации, в противном случае данные акты, действия (бездействие) нарушают требования, установленные частью 1 статьи 15 Закона.

Согласно пункту 7 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относится создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.

Как видно из материалов дела и правильно установлено судом первой инстанции, в связи с выходом постановления администрации г. Орла N 692 от 30.03.2007 г. и последующими действиями, связанными с передачей маршрутов электро- и автотранспорта, а также проведением конкурса для определения частных перевозчиков имеют место признаки нарушения ч.1 ст.15 Закона "О защите конкуренции", а именно: сокращение числа хозяйствующих субъектов , не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке (до 30.07.03г. было 252 хозяйствующих субъекта-перевозчика, после 01.01.08г. стало 7); отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке составил около 249 хозяйствующих субъекта.

В соответствии с положениями, изложенными в пункте 2 постановления N 692, закрепившим за МУП "Трамвайно-троллейбусное предприятие" все муниципальные маршруты электрического транспорта, создаются возможности для хозяйствующего субъекта в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке и ограничен доступ на рынок иным хозяйствующим субъектам.

В пункте 3 постановления закреплены за МУП "ПАТП-1" муниципальные маршруты автотранспорта N 1-24 , тем самым также созданы возможности для хозяйствующего субъекта в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке , сокращено число хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц на товарном рынке (до 30.03.07г..было около 60 хозяйствующих субъектов-перевозчиков, стало 01.01.02г.- 2 хозяйствующих субъекта), т.е. имело место устранение 58 хозяйствующих субъекта с товарного рынка, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке.

Вместе с тем, судом первой инстанции принят во внимание тот факт, что оспаривание постановления N 692 в части законности положений, изложенных в п.4 , был предметом судебного разбирательства по делу N А48-953/08-18.

Решением Арбитражного суда Орловской области от 16.05.2008 г. по делу N А48-953/08-18 установлено, что "принятый Администрацией г. Орла нормативный правовой акт в части проведения открытого конкурса для определения частных перевозчиков, осуществляющих транспортное обслуживание населения по муниципальным маршрутам не противоречит статье 15 Федерального закона от 26.07.2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции", поскольку не приводит к недопущению, ограничению или устранению конкуренции хозяйствующих субъектов с учетом соблюдения единых правил конкурса".

В силу ст.69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации выводы арбитражного суда по ранее рассмотренному делу имеют преюдициальное значение для настоящего дела.

К тому же арбитражный судом области учтено, что Постановлением главы муниципального образования - мэра города Орла от 05.05.2008 г. N 1344 пункты 2 и 3 постановления N 692 от 30.03.2007г. признаны утратившими силу. Постановлением первого заместителя главы Администрации г. Орла от 29.05.2008г. N 1699 в п.4 постановления администрации г. Орла от 30.03.2007г. N 692 внесены изменения, слово "частных" исключено. Постановлением N 1559 от 20.05.2008 г., изданным первым заместителем главы Администрации г. Орла , постановлено заново разработать маршруты и провести открытый конкурс на право транспортного обслуживания населения по регулярным маршрутам муниципальной маршрутной сети, рекомендовано МУП "Трамвайно-троллейбусное предприятие", МУ "Пассажирское автотранспортное предприятие N 1" принять участие в открытом конкурсе на право транспортного обслуживания населения по регулярным маршрутам муниципальной маршрутной сети города Орла, что косвенно подтверждает признание администрацией г. Орла факта ограничения конкуренции на рынке пассажирских перевозок в г. Орле в ранее изданном постановлении N 692 от 30.03.07г.

Принимая во внимание вышеизложенное, апелляционная инстанция находит, что антимонопольный орган обоснованно пришел к выводу о признании факта нарушения администрацией г.Орла.

В связи с чем, УФАС по Орловской области правомерно было вынесено решение от 03.06.2008 г. по делу N 194-07/2 АЗ от 29.12.2007 г.

При этом, учитывая, что представленные заявителем документы подтверждали устранение признаков нарушения антимонопольного законодательства в добровольном порядке, дело N 194-07/02 АЗ производством прекращено.

Согласно ст. 198 АПК РФ граждане организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие(бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие - либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со ст. 13 Гражданского кодекса Российской Федерации в качестве основания признания недействительным ненормативного правового акта государственного органа или органа местного самоуправления данная статья называет наличие двух обстоятельств - не соответствие акта закону или иным правовым актам и нарушение этим актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия), устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

Суд первой инстанции, установив, что решение Управления соответствует требованиям законодательства и не нарушает права и законные интересы Администрации г. Орла, правомерно отказал в удовлетворении заявленных требований о признании недействительным решения УФАС по Орловской области от 03.06.2008 г. по делу N 194-07/02 АЗ от 29.12.2007 г.

Доводы апелляционной жалобы о том, что утверждение об ограничении конкуренции неправомерно, а также отсутствуют доказательства, позволившие антимонопольному органу сделать вывод о наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства не могут быть признаны состоятельными, поскольку опровергается имеющимися в материалах доказательствами и соответствует установленным фактическим обстоятельствам.

Неправомерна ссылка подателя жалобы на нарушение положений ст.39 закона "О защите конкуренции". Согласно положениям названной нормы закона, основанием для возбуждения и рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства являются, в том числе заявление юридического или физического лица, поступление из государственных органов, органов местного самоуправления материалов, указывающих на наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства. В данном случае поводом для возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства явились заявления предпринимателя Генкина О.Ю., материал, поступивший из прокуратуры Советского района г.Орла.

Статья 44 Закона "О защите конкуренции", в которой определен порядок рассмотрения заявлений, поступающих в антимонопольный орган, не устанавливает в каком объеме должны быть собраны доказательства, позволяющие сделать вывод о наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства.

Проведение антимонопольным органом анализа рынка 2006 года не привело к нарушению прав заявителя, поскольку данный анализ рассматривался в совокупности с иными доказательствами и фактами.

Ссылка заявителя жалобы на то, что антимонопольным органом не было прекращено производство по делу отклоняется как несостоятельная, поскольку пунктом 3 оспариваемого ненормативного акта производство прекращено.

Администрация города Орла ссылается на устранения нарушений путем принятия соответствующих правовых актов. Данные факты нашли отражение в оспариваемом решении. Кроме того, Добровольное исполнение ответчиком нарушений, выявленных в ходе производства по делу, не может свидетельствовать о неправомерности принятого антимонопольной службой решения.

Тот факт, что к участию в деле о нарушении антимонопольного законодательства не были привлечены МУ "ПАТП-1", МУП "Трамвайно-троллейбусное управление" не влияет на законность принятого решения.

На основании изложенного, суд апелляционной инстанции считает выводы суда первой инстанции законными и обоснованными.

Доводы апелляционной жалобы, исследованные апелляционной инстанцией, фактически повторяют доводы, изложенные Администрацией г. Орла в обосновании своей позиции при обращении в суд первой инстанции. В ходе рассмотрения дела судом первой инстанции им была дана надлежащая правовая оценка, с которой апелляционная инстанция соглашается.

Других доводов, основанных на доказательственной базе, позволяющих сделать вывод о незаконности решения УФАС по Орловской области от 03.06.2008 г. по делу N 194-07/02 АЗ при рассмотрении дела в апелляционной инстанции заявлено не было. Доказательств нарушения оспариваемым ненормативным актом законных прав и интересов Администрации в сфере предпринимательской или иной экономической сфере ни в суд первой инстанции ни апелляционному суду представлено не было.

При изложенных обстоятельствах, апелляционная инстанция находит, что имеющиеся доказательства судом оценены с учетом фактически установленных по делу обстоятельств, доводам лиц, участвующих в деле дана надлежащая правовая оценка, нормы материального и процессуального права применены правильно, в связи с чем, решение арбитражного суда области не подлежит отмене, а апелляционную жалобу следует оставить без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов, судом апелляционной инстанции не установлено.

Расходы по госпошлине за рассмотрение дела в апелляционной инстанции относятся на заявителя жалобы.

На основании изложенного, обжалуемый судебный акт следует оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Руководствуясь ч.1 ст.269, ст.271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Орловской области от 07.10.2008 г. по делу N А48-3061/08-13 оставить без изменения, апелляционную жалобу Администрации города Орла без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Центрального округа в двухмесячный срок.

Председательствующий судья

Е.А.Семенюта

Судьи

А.Е.Шеин В.А.Сергуткина