Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20 октября 2010 г. N 17АП-10126/10

г. Пермь

20 октября 2010 г.

Дело N А50-16094/2010

Резолютивная часть постановления объявлена 20 октября 2010 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 20 октября 2010 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Щеклеиной Л. Ю.,

судей Грибиниченко О.Г., Варакса Н.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Черепановой Ю.С.,

при участии:

от заявителя - ОАО "Строительно-монтажный трест N 14": не явился, извещен надлежащим образом,

от заинтересованного лица - Инспекция государственного строительного надзора Пермского края: Каламкарова К.С., паспорт, доверенность от 04.08.2010, Воробьева А.В., паспорт, доверенность от 19.10.2010,

лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу

заявителя - ОАО "Строительно-монтажный трест N 14"

на решение Арбитражного суда Пермского края от 02 сентября 2010 года

по делу N А50-16094/2010,

принятое судьей Власовой О.Г.,

по заявлению ОАО "Строительно-монтажный трест N 14"

к Инспекции государственного строительного надзора Пермского края

о признании незаконным и отмене постановления,

установил:

ОАО "Строительно-монтажный трест N 14" (далее - заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд Пермского края с заявлением об отмене постановления N 84 от 02.06.2010 года, вынесенного Инспекцией государственного строительного надзора Пермского края (далее - заинтересованное лицо, административный орган), которым общество привлечено к административной ответственности по ч. 1 ст. 9.5 КоАП РФ за строительство объекта капитального строительства без разрешения на строительство.

Решением Арбитражного суда Пермского края от 02.09.2010 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с решением суда, заявитель обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, принять новый судебный акт, ссылаясь на незаконность и необоснованность судебного акта.

В обоснование жалобы указывает на то, что административным органом допущены процессуальные нарушения при производстве по делу об административном правонарушении и при проведении проверки. Ссылается на то, что совершенное правонарушение следует признать малозначительным.

Заявитель о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещен надлежащим образом, представителя в судебное заседание не направил.

Заинтересованное лицо по мотивам, изложенным в письменном отзыве на апелляционную жалобу, просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения, ссылаясь на доказанность в действиях общества состава административного правонарушения, соблюдении процессуального порядка привлечения к ответственности и проведении проверки, отсутствии оснований для признания правонарушения малозначительным.

Представители заинтересованного лица в суде апелляционной инстанции поддержали позицию, изложенную в письменном отзыве.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном ст.ст.266, 268 Арбитражного процессуального кодекса РФ (далее - АПК РФ).

Изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции не находит оснований для изменения или отмены решения суда первой инстанции.

Из материалов дела следует, что 12 апреля 2010 года заявитель известил административный орган о начале строительства жилого дома, расположенного по адресу ул. Корнеева, 27 (вторая очередь, позиция 2) с. Сылва, Пермский район край.

27.04.2010 во время проведения проверки административный орган установил, что обществом выполнены работы по подготовке земельного участка, разработке котлована, устройству свайного поля, монтажу фундаментов, по кирпичной кладке стен 1-го и 2-го этажей, ведется кирпичная кладка стен 3-го этажа, при этом перечисленные работы осуществляются в отсутствие проектной документации, утвержденной застройщиком или заказчиком и имеющей положительное заключение государственной экспертизы, а также в отсутствие разрешения на строительство.

Выявленный факт послужил основанием для составления акта от 27.04.2010 года, в котором отражено, что обществом нарушены требования части 15 статьи 48, части 1 и 2 статьи 49, части 2 статьи 51, части 6 статьи 52 Градостроительного кодекса РФ.

18 мая 2010 года в отношении общества составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ. Протокол составлен в отсутствие надлежаще извещенного законного представителя общества.

В соответствии со ст. 23.66 КоАП РФ рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 9.4 и 9.5 настоящего Кодекса, входит в компетенцию органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора.

02 июня 2010 года Инспекция государственного строительного надзора рассмотрела материалы административного дела и вынесла постановление, в соответствии с которым общество признано виновным в совершении правонарушения, предусмотренного ч.1 ст. 9.5 КоАП РФ, и ему назначено наказание в виде штрафа в размере 500 000 рублей.

Заявитель с названным постановлением не согласен, в связи с чем обратился в суд.

Принимая решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к выводу о наличии в действиях общества состава административного правонарушения, соблюдении процессуального порядка привлечения к ответственности, отсутствии оснований для признания правонарушения малозначительным.

Суд апелляционной инстанции соглашается с данными выводами суда.

В соответствии с частью 13 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации строительство - это создание зданий, строений, сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства).

Согласно части 10 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации объектом капитального строительства является здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено, за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек.

В силу части 2 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации строительство объектов капитального строительства осуществляется на основании разрешения на строительство.

Согласно части 2 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ строительство, реконструкция объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов, осуществляется на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей.

В соответствии с частью 1 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

Часть 1 статьи 9.5 КоАП РФ об административных правонарушениях предусматривает ответственность за осуществление строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства без разрешения на строительство в случае, если для осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства предусмотрено получение разрешений на строительство.

Объектом правонарушения являются общественные отношения в области строительства зданий и сооружений производственного и непроизводственного назначения, жилых зданий, объектов индивидуального строительства.

Объективная сторона правонарушения выражается в ведении текущей деятельности по созданию здания, строений, сооружений (или их реконструкция, капитальный ремонт) при отсутствии разрешения на строительство.

Как следует из материалов дела, ОАО "Строительно-монтажный трест N 14" является застройщиком объекта капитального строительства - жилого дома расположенного по адресу ул. Корнеева, 27 (вторая очередь, позиция 2) с. Сылва, Пермский район, Пермский край.

Поскольку возводимый обществом объект не подпадает под случаи, когда выдача разрешения на строительство не требуется (часть 17 статьи 51 Кодекса), то прежде чем начать строительство, общество должно было получить разрешение на строительство.

Факт осуществления обществом работ по строительству объекта капитального строительства без соответствующего разрешения подтверждается совокупностью собранных административным органом доказательств (акт проверки от 27.04.2010 N 2ц-079-2010, протокол об административном правонарушении от 18.05.2010 N 2ц-14).

С учетом изложенного суд апелляционной инстанции приходит к выводу о наличии в действиях ответчика события вменяемого административного правонарушения.

Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (часть 2 статьи 2.1 КоАП РФ).

Общество не представило в материалы дела доказательства, свидетельствующие об объективных причинах невозможности принятия всех зависящих от него мер по соблюдению установленного порядка осуществления строительства. Доказательств того, что обществом были предприняты все зависящие от него меры по недопущению совершения правонарушения, суду не представлено.

Основанием для освобождения общества от ответственности могут служить обстоятельства, вызванные объективно непреодолимыми либо непредвиденными препятствиями, находящимися вне контроля хозяйствующего субъекта, при соблюдении той степени добросовестности, которая требовалась от него в целях выполнения обществом законодательно установленной обязанности. Доказательств наличия указанных обстоятельств ОАО "Трест N 14" не представлено. Также в материалах дела отсутствуют доказательства отсутствия у общества возможности воздержаться от действий до момента получения разрешения на строительство.

Из материалов дела следует, что обществом не были приняты все зависящие от него меры по соблюдению требований законодательства, что подтверждает вину общества в совершении вменяемого административного правонарушения.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что в действиях общества содержится состав административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ.

Наличие процессуальных нарушений при производстве по делу об административном правонарушении судом апелляционной инстанции не установлено.

О дне, времени и месте составления протокола об административном правонарушении на 18.05.2010 на 15 час. 00 мин. законный представитель общества извещен надлежащим образом письмом от 12.05.2010 года, которое получено обществом 14.05.2010 года, о чем свидетельствует почтовое уведомление (л.д.52).

Со стороны общества каких-либо ходатайств об отложении составления протокола об административном правонарушении в адрес административного органа не направлялось. Протокол составлен в отсутствие надлежащим образом извещенного представителя общества. Копия протокола направлена в адрес общества заказной корреспонденцией и получена заявителем 21 мая 2010 года.

То обстоятельство, что в адрес общества дважды направлялись извещения с указанием даты составления протокола 11.04.2010 года, с учетом последующего надлежащего извещения общества на 18.05.2010 года, не свидетельствует о нарушении прав заявителя. Фактически общество имело сведения о выявленном правонарушении и дате составления протокола, однако не воспользовалось своими правами, не направило своего представителя на составление протокола и на дачу объяснений.

О дне рассмотрения дела заявитель также надлежаще извещен - определение направлено заявителю почтой и получено им заблаговременно- 27.05.2010 года. Для участия в рассмотрении административного дела общество представителя не направило.

Ссылка заявителя на то, что общество ходатайствовало об отложении рассмотрения административного дела в письме от 31.05.2010 года (получено административным органом 01.06.2010 года), правомерно не принята судом первой инстанции. Из буквального содержания письма - объяснения по строительству жилого дома N 27 (2-я очередь) ул. Корнеева от 31.05.2010 года следует, что общество признает факт совершения правонарушения, предусмотренного ч.1 ст.9.5 КоАП РФ; просьба отсрочить применение ч.1 ст.9.5 КоАП РФ до 30.07.2010 не может быть расценена как ходатайство об отложении рассмотрения дела, поскольку в письме не указаны конкретные обстоятельства, мотивы данной просьбы, препятствия при уважительности их причин невозможности рассмотрения дела об административном правонарушении при существующих сроках их рассмотрения, содержание письма не свидетельствует, что оно является ходатайством об отложении рассмотрения дела об административном правонарушении.

Довод заявителя о нарушении срока составления протокола об административном правонарушении подлежит отклонению.

В соответствии с Постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" нарушение установленных статьями 28.5 и 28.8 КоАП РФ сроков составления протокола об административном правонарушении и направления протокола для рассмотрения являются несущественными, поскольку эти сроки не являются пресекательными.

Таким образом, само по себе нарушение срока составления протокола об административных правонарушениях, предусмотренного статьей 28.5 КоАП РФ, не является основанием, исключающим производство по делу об административном правонарушении, если этим протоколом подтверждается факт правонарушения и он составлен в пределах срока давности, установленного статьей 4.5 КоАП РФ.

Ссылка заявителя на неправомерность проведения административным органом проверки правомерно не принята судом первой инстанции.

Порядок производства по делу об административном правонарушении установлен КоАП РФ.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях не содержит каких-либо отсылочных норм к законам, устанавливающим порядок получения информации о событии правонарушения. При этом закон не устанавливает каких-либо требований к ее форме, и она не подлежит оценке с точки зрения законности ее получения.

Согласно ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, является поводом к возбуждению дела об административном правонарушении.

Нормы КоАП РФ, регулирующие порядок возбуждения производства по делу об административном правонарушении, создают условия для немедленного возбуждения дела при наличии данных о его совершении и направлены на оперативное пресечение и предотвращение его вредных последствий.

Представленное обществом извещение о начале строительства без приложения соответствующего разрешения на строительство расценено административным органом как возможность совершения обществом правонарушения, в связи с чем Инспекцией было выдано государственному строительному инспектору распоряжение о проведении внеплановой проверки и установления фактического состояния объекта, соответствие выполненного объема работ по строительству жилого дома требованиям технических регламентов и иных нормативных правовых актов, и проектной документации.

Таким образом, проверка проведена при наличии достаточных оснований, указывающих на событие административного правонарушения.

Следовательно, при осуществлении проверки и составлении по ее итогам протокола об административном правонарушении нарушений процессуальных требований, установленных КоАП РФ, административным органом не допущено.

Размер ответственности административным органом определен с учетом всех обстоятельств дела, по низшей границе санкции ч. 1 статьи 9.5 КоАП РФ.

Ссылка апеллятора на то, что ранее общество привлекалось к административной ответственности по ч.1 ст.9.4 КоАП РФ, в связи с чем привлечение к административной ответственности по ч.1 ст.9.5 КоАП РФ является необоснованным, является несостоятельной.

В соответствии с ч. 5 ст. 4.1 КоАП РФ никто не может нести административную ответственность дважды за одно и то же административное правонарушение.

Частью 1 статьи 9.4 КоАП РФ установлена административная ответственность за нарушение требований проектной документации и нормативных документов в области строительства, а именно: нарушение требований проектной документации, технических регламентов, обязательных требований стандартов, строительных норм и правил, других нормативных документов в области строительства при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, включая применение строительных материалов (изделий).

В свою очередь, частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ установлена административная ответственность за нарушение установленного порядка строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, ввода его в эксплуатацию, а именно: строительство, реконструкция, капитальный ремонт объектов капитального строительства без разрешения на строительство в случае, если для осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства предусмотрено получение разрешений на строительство.

Законодателем выделены эти два самостоятельных административных правонарушения, ответственность за совершение которых значительно отличается друг от друга.

Более строгая административная ответственность установлена ч. 1 ст. 9.5 КоАП РФ, поскольку строительство или реконструкция без соответствующего разрешения при случайном или неосторожном разрушении объекта и при наличии определенных последствий влечет за собой уголовную ответственность, предусмотренную ст. 171 Уголовного кодекса Российской Федерации.

Реконструкция или строительство без разрешения не позволяет выявить недостатки в строительстве в ходе осуществления административными органами государственного строительного надзора, поскольку административные органы не располагают сведениями о таких объектах.

Устранение такого вида правонарушения, как правило, сводится к сносу незаконно возведенного или реконструированного объекта, что требует значительных затрат и усилий.

В ходе строительства и реконструкции даже при наличии разрешения на осуществление строительства и реконструкцию могут быть допущены нарушения установленных норм и требований градостроительного законодательства, которые выявляются административными органами в ходе осуществления государственного строительного надзора.

Поскольку данный вид правонарушения является устранимым, законодателем выделена эта группа правонарушений в отдельную статью (ч. 1 ст. 9.4 КоАП РФ) и установлена незначительная по сравнению с ч. 1 ст. 9.5 КоАП РФ санкция за совершение такого правонарушения.

В настоящем случае обществом осуществлялось строительство объекта без соответствующего разрешения, что образует состав правонарушения, предусмотренный частью 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, поэтому привлечение заявителя к ответственности по данной статье является правомерным.

Суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для освобождения общества от административной ответственности по признакам малозначительности совершенного правонарушения.

Согласно статье 2.9 КоАП РФ при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

Как разъяснил Высший Арбитражный Суд Российской Федерации в пункте 18 Постановления Пленума от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" при квалификации правонарушения в качестве малозначительного судам необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям. Такие обстоятельства, как, например, личность и имущественное положение привлекаемого к ответственности лица, добровольное устранение последствий правонарушения, возмещение причиненного ущерба, не являются обстоятельствами, свидетельствующими о малозначительности правонарушения. Данные обстоятельства в силу частей 2 и 3 статьи 4.1 КоАП РФ учитываются при назначении административного наказания.

В соответствии с пунктом 18.1 вышеназванного Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации квалификация правонарушения как малозначительного может иметь место только в исключительных случаях.

Таким образом, малозначительность деяния является оценочным признаком, который устанавливается в зависимости от конкретных обстоятельств дела. Критериями для определения малозначительности правонарушения являются объект противоправного посягательства, степень выраженности признаков объективной стороны правонарушения, характер совершенных действий и другие обстоятельства, характеризующие противоправность деяния.

Совершенное обществом правонарушение нарушает установленный законом порядок разрешительной системы в области градостроительной деятельности, содержит существенную угрозу охраняемым общественным отношениям в области строительства в связи с осуществлением строительства без получения разрешения на строительство.

Из материалов дела следует, что ОАО "Трест N 14", являясь застройщиком жилого дома, обязано было получить соответствующее разрешение до начала строительства, а не получив его по каким-либо причинам, не начинать строительство объекта. Необходимости начала строительства без разрешения общество никак не обосновало. При этом суд апелляционной инстанции отмечает, что при рассмотрении вопроса о выдаче разрешения на строительство, в том числе, проверяется возможность обеспечения застройщиком безопасности при строительстве объекта, качественного выполнения работ в целях дальнейшей безопасной эксплуатации возведенного объекта, после выдачи же разрешения на строительство осуществляется государственный контроль за выполнением строительных работ. Таким образом, апелляционный суд считает, что строительство жилого дома, начатое без полученного в установленном порядке разрешения, причинило существенный вред охраняемым общественным правоотношениям, приведя к невозможности осуществления государственного контроля за этим строительством.

Суд апелляционной инстанции отмечает, что вменяемое обществу правонарушение является формальным, в связи с чем представляет существенную угрозу охраняемым общественным отношениям не в наступлении каких-либо негативных материальных последствий, а в пренебрежительном отношении заявителя к исполнению своих публично-правовых обязанностей, к формальным требованиям публичного права, а также посягает на установленный законом порядок в сфере обязательных требований к градостроительной документации и контролю за деятельностью в сфере строительства.

С учетом вышеизложенного признаков малозначительности совершенного правонарушения судом апелляционной инстанции не установлено. Довод апеллятора о малозначительности совершенного правонарушения подлежит отклонению.

При таких обстоятельствах общество правомерно привлечено к административной ответственности по ч.1 ст.9.5 КоАП РФ, оспариваемое постановление от 02.06.2010 следует признать законным и обоснованным.

На основании изложенного решение суда первой инстанции отмене, а апелляционная жалоба удовлетворению - не подлежат.

В силу пункта 4 статьи 208 АПК РФ заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается, в связи с чем с учетом подпункта 12 пункта 1 статьи 333.21 НК РФ апелляционная жалоба на решение суда первой инстанции по заявлению об оспаривании постановления административного органа также не подлежит оплате государственной пошлиной. Уплаченная обществом при подаче апелляционной жалобы госпошлина в размере 2000 руб. в силу ст. 104 АПК РФ подлежит возврату.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Пермского края от 02 сентября 2010 года по делу N А50-16094/2010 оставить без изменения, а апелляционную жалобу ОАО "Строительно-монтажный трест N14" - без удовлетворения.

Возвратить ОАО "Строительно-монтажный трест N 14" из федерального бюджета ошибочно уплаченную госпошлину при подаче апелляционной жалобы по платежному поручению N 6662 от 09.09.2010 в размере 2000 (две тысячи) руб.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Пермского края.

Информацию о времени, месте и результатах рассмотрения кассационной жалобы можно получить на интернет-сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа www.fasuo.arbitr.ru.

Председательствующий

Л.Ю.Щеклеина

Судьи

О.Г.Грибиниченко Н.В.Варакса