Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 30 августа 2010 г. N 20АП-3428/10

г. Тула

30 августа 2010 г.

Дело N А54-999/2010 С5

Резолютивная часть постановления объявлена 24 августа 2010 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 30 августа 2010 года

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Полынкиной Н.А.,

судей Дорошковой А.Г., Еремичевой Н.В.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Гуленковой И.А.,

при участии:

от заявителя: Петина И.А. - начальник юридического отдела по доверенности от 04.06.2010 N 2503-01-06, удостоверение N 41 от 29.10.2009,

от ответчика: Агафонов А.А. - начальник отдела по доверенности от 12.01.2010 N 26, удостоверение N 4949 от 27.032009,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу УФАС по Рязанской области на решение Арбитражного суда Рязанской области от 15 июня 2010 года по делу N А54-999/2010 С5 (судья Шуман И.В.),

установил:

Министерство здравоохранения Рязанской области обратилось в Арбитражный суд Рязанской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Рязанской области (далее УФАС по Рязанской области), с участием в деле третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: ООО "МСК "Ока", Рязанского областного фонда обязательного медицинского страхования, Министерства имущественных и земельных отношений Рязанской области, ОАО СК "РОСНО-МС" в лице Рязанского филиала, ОАО "СК "СОГАЗ-Мед" в лице Рязанского филиала, ЗАО "Капитал Медицинское страхование", о признании недействительными решения и предписания от 05.03.2010 по делу N 51/2010-З/2.

Решением Арбитражного суда Рязанской области от 15.06.2010 заявленные требования удовлетворены в полном объеме.

Не согласившись с указанным решением суда, УФАС по Рязанской области обратилось в суд апелляционной инстанции с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. Заявитель считает решение суда первой инстанции незаконным и вынесенным при неполном выяснении обстоятельств дела, указывая при этом, что Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" и регламент ФАС России не устанавливают исчерпывающих требований к внеплановым проверкам; судом не истребовано доказательств того, что подвергнутые повторной проверке положения конкурсной документации не были предметом первоначальной проверки. По мнению заявителя, снижение начальной максимальной цены контракта является лучшим условием исполнения государственного контракта. Заявитель жалобы ссылается на безосновательность ссылки суда на то, что Министерство здравоохранения Рязанской области не имеет законного права каким-либо образом влиять на сумму страховых выплат по обязательному медицинскому страхованию неработающего населения (ОМС) и процент на ведение дел, установленный РОФОМС страховой организации.

Законность и обоснованность решения от 15.06.2010 проверены в порядке ст. ст. 266, 268 АПК РФ. При этом оснований для его отмены, предусмотренных ст. 270 АПК РФ, судом апелляционной инстанции не установлено.

Как следует из материалов дела, Министерством имущественных и земельных отношений Рязанской области 30.12.2009 была инициирована процедура размещения государственного заказа путем проведения открытого конкурса на оказание услуг обязательного медицинского страхования неработающего населения Рязанской области. Министерство здравоохранения Рязанской области, являющееся государственным заказчиком, 30.12.2009 на официальном сайте Рязанской области в сети Интернет www.goszakaz.ryazan.ru разместило информацию о проведении конкурса.

Участник размещения заказа - ООО "МСК "Ока" подало жалобу на действия государственного заказчика в Управление Федеральной антимонопольной службы по Рязанской области, полагая, что установленный заказчиком критерий "цена контракта" фактически исключает его ценовую конкуренцию в рамках данных торгов, что противоречит требованиям частей 2, 4, 6 статьи 28 Закона N 94-ФЗ.

На основании рассмотренной жалобы УФАС по Рязанской области вынесло решение по делу N 51/2010-З/2 о нарушении законодательства РФ о размещении заказов от 05.03.2010, в котором признало жалобу участника размещения заказа ООО "МСК "Ока" обоснованной, а в пункте 2 признало в действиях Министерства здравоохранения Рязанской области нарушения требований части 2, 4, 6 ст. 28 Федерального закона от 21 июля 2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

Кроме того, на основании указанного решения Министерству здравоохранения Рязанской области выдано предписание от 05.03.2010 об устранении допущенных нарушений законодательства, в котором предписано:

установить цену контракта по каждому лоту исходя из величины страхового взноса на обязательное медицинское страхование одного неработающего гражданина, жителя Рязанской области, на 2010 год, количества неработающего населения и норматива на ведение дел страховыми медицинскими организациями, утвержденного решением правления РОФОМС от 12.11.2009;

провести оценку и сопоставление заявок на участие в конкурсе по критерию "цена контракта" в соответствии с требованиями Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", пропорционально сделанным участниками конкурса предложениям, признавая лучшим предложение участника с наименьшей ценой контракта;

продлить срок подачи заявок на участие в конкурсе на двадцать дней с момента размещения указанных выше изменений на официальном сайте. При этом поданные ранее заявки на участие в конкурсе возвращаются участникам размещения заказа с уведомлением о прекращении действия данных заявок и о возможности подать новые заявки. Уведомить участников, подавших заявки на участие в конкурсе, о внесенных в конкурсную документацию изменениях;

в срок не позднее пяти дней со дня проведения оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе представить Рязанскому УФАС России информацию об исполнении настоящего предписания и доказательства его исполнения.

Не согласившись с решением от 05.03.2010 по делу N 51/2010-З/2 и предписанием, Министерство здравоохранения Рязанской области обратилось в Арбитражный суд Рязанской области с заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции правомерно исходил из следующего.

Частью 1 статьи 198 АПК РФ определено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом ненормативный правовой акт, решения, действия (бездействия) могут быть признаны недействительными только при наличии одновременно двух условий, а именно: несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов граждан, организаций и иных лиц.

В силу статьи17 и главы 8 Закона N 94-ФЗ на федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере размещения заказов, возложена обязанность по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика, при размещении заказа на поставку товара, выполнение работ, оказание услуг для федеральных нужд.

Согласно положению о Федеральной антимонопольной службе, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 331, уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд (за исключением полномочий по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг по государственному оборонному заказу, а также в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд, не относящихся к государственному оборонному заказу, сведения о которых составляют государственную тайну), является Федеральная антимонопольная служба.

Пунктом 5 постановления Правительства Российской Федерации от 07.04.2004 N 189 "Вопросы Федеральной антимонопольной службы" определено, что к основным функциям Федеральной антимонопольной службы отнесены контроль в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных нужд (п. "г"); для нужд субъектов Российской Федерации и муниципальных нужд - в случаях и порядке, установленных законодательством Российской Федерации о размещении заказов (п. "д").

Согласно п. 3.25 Административного регламента Комиссия при рассмотрении жалобы осуществляет в соответствии с частью 5 статьи 17 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" и Административным регламентом внеплановую проверку соблюдения законодательства о размещении заказов при размещении заказа, являющегося предметом рассмотрения жалобы.

Внеплановая проверка проводится одновременно с рассмотрением жалобы. При этом проверяется соответствие всех действий (бездействия) заказчика, в том числе не указанных в жалобе, а также всех документов по организации и проведению торгов или запроса котировок, относящихся к размещению заказа, являющегося предметом жалобы, требованиям законодательства о размещении заказов.

На основании п. 3.32 Административного регламента по результатам рассмотрения жалобы и проведения внеплановой проверки комиссия принимает единое решение. В соответствии с абз. 4 п. 3.34 Административного регламента решение Комиссии ФАС России, принятое по результатам рассмотрения жалобы и проведения проверки, является окончательным и может быть обжаловано только в судебном порядке.

Закон о размещении заказов и Административный регламент не ограничивает право ФАС России на проведение внеплановых проверок по жалобам участников размещения заказов. Однако по факту одного нарушения антимонопольного законодательства ФАС России может быть принято лишь одно решение, отрицающее факт нарушения заявителем антимонопольного законодательства или устанавливающее соответствующие нарушения.

Таким образом, как следует из вышеуказанных норм, при рассмотрении жалобы Комиссия обязана проверить конкурсную документацию полностью на соответствие действующему законодательству и при обнаружении признаков нарушения законодательства в сфере размещения заказа, в том числе не указанного в жалобе, Комиссия по контролю в сфере размещения заказов обязана отразить их в решении и выдать предписания о их устранении.

Вместе с тем, материалами дела установлено, что 29.01.2010 Комиссией по контролю в сфере размещения заказов Управления ФАС России по Рязанской области была рассмотрена жалоба ООО "МСК "Ока" на действия Министерства здравоохранения Рязанской области (государственного заказчика) при размещении государственного заказа в форме открытого конкурса на оказание услуг обязательного медицинского страхования неработающего населения Рязанской области. В рамках рассмотрения жалобы была проведена полная внеплановая проверка соответствия конкурсной документации действующему законодательству, в том числе и по критерию "цена контракта".

По результатам рассмотрения жалобы Комиссией УФАС по Рязанской области принято решение от 29.01.2010 N 14/2010-З/2, в соответствии с которым действия государственного заказчика были признаны законными и обоснованными, указанным решением в действиях заказчика не было усмотрено нарушений Закона N 94-ФЗ при формировании критерия "цена контракта".

Впоследствии конкурсная документация в части указанного критерия не изменялась.

Таким образом, УФАС по Рязанской области не имело законных оснований принимать повторную жалобу от ООО "МСК "Ока" по тем же основаниям, в рамках того же конкурса, с учетом того, что изменения в конкурсную документацию не вносились, и проводить повторную проверку положений конкурсной документации, а также принимать решение, противоречащее принятому ранее.

Данное обстоятельство является самостоятельным основанием для признания решения и предписания УФАС по Рязанской области, вынесенных по результатам повторной проверки, недействительными.

В соответствии с вышеуказанным довод апелляционной жалобы о том, что Закон N 94-ФЗ и регламент ФАС России не устанавливают исчерпывающих требований к внеплановым проверкам, является необоснованным. Кроме того, доказательств того, что подвергнутые повторной проверке положения конкурсной документации не были предметом первоначальной проверки, в материалы дела не представлено.

Ссылка заявителя жалобы на то, что суд не истребовал доказательств того, что подвергнутые повторной проверке положения конкурсной документации не были предметом первоначальной проверки, основана на неверном толковании норм материального права. Обязанность доказывания обоснованности и законности своих действий, в соответствии с ч. 1 ст. 65 АПК РФ, возлагается на УФАС по Рязанской области.

Довод апелляционной жалобы о том, что снижение начальной максимальной цены контракта является лучшим условием исполнения государственного контракта, не может быть принят во внимание в силу следующего.

В соответствии с пунктом 4 статьи 28 Закона N 94-ФЗ для определения лучших условий исполнения контракта, предложенных в заявках на участие в конкурсе, конкурсная комиссия должна оценивать и сопоставлять такие заявки, в том числе, по цене контракта.

Цена государственного контракта по данному конкурсу устанавливается в соответствии с территориальной программой государственных гарантий оказания населению Рязанской области бесплатной медицинской помощи на 2010 год, утвержденной Законом Рязанской области от 02.12.2009 N 145-ОЗ "Об утверждении "Территориальной программы государственных гарантий оказания населению Рязанской области бесплатной медицинской помощи на 2010 год", где указана фиксированная величина страхового взноса на обязательное медицинское страхование одного неработающего гражданина Рязанской области. Статья 28 Федерального закона N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" предусматривает критерии оценки заявок, в том числе и по цене контракта, обязательное наличие которого законом не предусматривается. При этом на основании пункта 2 статьи 15 Закона о медицинском страховании страховая медицинская организация обязана осуществлять деятельность по обязательному медицинскому страхованию на некоммерческой основе; осуществлять возвратность части страховых взносов страхователю или застрахованному.

В соответствии с п. 8 Приложения N 1 к Временному порядку финансового взаимодействия и расходования средств в системе обязательного медицинского страхования граждан, утвержденного Федеральным фондом обязательного медицинского страхования 05.04.2001 N 1518/21-1, из полученных за месяц страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения Территориальный фонд обязательного медицинского страхования рассчитывает дифференцированные среднедушевые нормативы для страховых медицинских организаций, по которым филиалы Территориального фонда (или фонд) финансируют страховые медицинские организации.

При этом на основании вышеуказанного Закона Рязанской области N 145-ОЗ размер страхового взноса устанавливается в соответствии с законодательными актами Рязанской области и не может подвергаться изменению.

Снижение суммы, которую должен уплатить заказчик на Территориальную программу государственных гарантий оказания населению Рязанской области бесплатной медицинской помощи на 2010 год в части ОМС, повлечет снижение ее финансирования, нарушение сбалансированности обязательств государства по предоставлению населению бесплатной медицинской помощи и выделяемых для этого финансовых средств, что противоречит целям и принципам разработки Территориальных программ, которые формируются согласно Методическим рекомендациям по порядку формирования и экономического обоснования территориальных программ государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи, утвержденным Министерством здравоохранения РФ 28.08.2001 N 2510/9257-01.

В соответствии с п. 2 Инструкции о порядке взимания и учета страховых взносов (платежей) на обязательное медицинское страхование, утвержденной постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 11.10.1993 N 1018, платежи на обязательное медицинское страхование неработающего населения (детей, учащихся и студентов дневной формы обучения, пенсионеров, зарегистрированных в установленном порядке безработных и других категорий) производятся органами исполнительной власти с учетом территориальных программ обязательного медицинского страхования в пределах средств, предусмотренных в соответствующих бюджетах на здравоохранение.

Согласно ст. 17 Федерального закона РФ от 28.06.1991 N 1499-1 "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" страховые взносы устанавливаются как ставки платежей по обязательному медицинскому страхованию в размерах, обеспечивающих выполнение программ медицинского страхования.

Таким образом, судом первой инстанции правомерно сделан вывод о том, что условие о "цене контракта" не может являться переменным, поскольку основой возникновения таких отношений является не извлечение страховой организацией прибыли посредством экономии, а реализация права неработающих граждан на оказание им бесплатной медицинской помощи, закрепленного в части 1 статьи 41 Конституции Российской Федерации.

Расчет страховых взносов определяется исходя из принципа достаточности и не предполагает возможности получения страховой медицинской организацией прибыли. Соответственно, уменьшение цены контракта может повлечь за собой риск неисполнения государственного контракта и поставить под угрозу реализацию конституционных прав граждан, что недопустимо; цена контракта является сложением двух постоянных в силу прямого указания в законе величин - непосредственно страховых взносов и компенсации расходов на ведение страховых дел.

Довод заявителя жалобы о том, что Министерство здравоохранения Рязанской области имеет законное право влиять на сумму страховых выплат по обязательному медицинскому страхованию неработающего населения (ОМС) и процент на ведение дел, установленный РОФОМС страховой организации, основан на неверном толковании норм материального права.

В соответствии с Федеральным законом РФ от 28.06.1991 N 1499-1 "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации", определяющим правовые, экономические и организационные основы медицинского страхования населения в Российской Федерации, медицинское страхование осуществляется в форме договора, заключаемого между субъектами медицинского страхования. Договор медицинского страхования является соглашением между страхователем (Министерство здравоохранения Рязанской области) и страховой медицинской организацией, в соответствии с которым последняя обязуется организовывать и финансировать предоставление застрахованным лицам медицинской помощи определенного объема и качества или иных услуг по программам обязательного медицинского страхования и добровольного медицинского страхования. В частности, договор медицинского страхования должен содержать размер, сроки и порядок внесения страховых взносов.

Таким образом, прямых финансовых отношений между страхователем и страховщиком в системе обязательного медицинского страхования Российской Федерации не предусмотрено, страхователь не уплачивает страховщику вознаграждение за оказанные услуги и, соответственно, не может определять размер расходов на ведение дела (РВД) страховой компанией.

Размер РВД в соответствии с федеральным и региональным законодательством рассчитывается на основании рекомендаций федерального фонда обязательного медицинского страхования и устанавливается решением правления территориального фонда обязательного медицинского страхования для всех страховых медицинских организаций, действующих на территории Рязанской области и работающих в системе ОМС.

Таким образом, Министерство здравоохранения Рязанской области не имеет законного права каким-либо образом влиять на сумму страховых выплат по ОМС и процент на ведение дел, уплачиваемый РОФОМС всем страховым организациям, работающим в системе медицинского страхования на территории субъекта в едином размере, в связи с чем внесение изменений в конкурсную документацию повлечет за собой нарушение законных прав РОФОМС и иных страховых компаний, нарушение Закона Рязанской области N 145-ОЗ. Изменение (уменьшение) суммы страховых взносов повлечет за собой снижение объема медицинской помощи.

Таким образом, изменение цены контракта в сторону уменьшения нарушит конституционные права граждан на оказание бесплатной медицинской помощи в полном объеме.

Иных доводов, способных повлечь отмену или изменение судебного акта, апелляционная жалоба не содержит.

При вышеуказанных обстоятельствах решение суда первой инстанции следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

С учетом изложенного, руководствуясь статьями 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ

решение Арбитражного суда Рязанской области от 15 июня 2010 года по делу N А54-999/2010 С5 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.

Председательствующий

Н.А. Полынкина

Судьи

А.Г. Дорошкова Н.В. Еремичева