Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 19 октября 2009 г. N 04АП-3841/09

г. Чита

Дело N А10-1885/2009

"19" октября 2009 г.

Резолютивная часть постановления объявлена 14 октября 2009 года.

Полный текст постановления изготовлен 19 октября 2009 года

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего судьи Е.В. Желтоухова, судей Н.В. Клочковой, Г.Г. Ячменёва, при ведении протокола секретарем судебного заседания Будаевой Е.А., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации г. Улан-Удэ, на решение арбитражного суда Республики Бурятия от 06 августа 2009 года по делу N А10-1885/2009, по заявлению Администрации г. Улан-Удэ к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Бурятия о признании недействительными решения N 02-03/4-2009 от 24.02.2009 и предписания N 02-03/4-2009 от 24.02.2009г., принятое судьей Н.В. Устиновой,

при участии:

от заявителя: не было;

от заинтересованного лица: не было;

от третьих лиц:

Закрытое акционерное общество "Военно-мемориальная компания": не было;

МУП "Специализированное ритуально - похоронное предприятие": не было;

и УСТАНОВИЛ:

Заявитель, Администрация г. Улан-Удэ, обратился с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Бурятия о признании недействительными решения N 02-03/4-2009 от 24.02.2009 и предписания N 02-03/4-2009 от 24.02.2009г.

Решением суда первой инстанции от 06 августа 2009 года заявителю отказано в удовлетворении требований.

Принимая указанное решение, суд первой инстанции исходил из следующего.

Как установлено материалами дела УФАС по РБ 24.02.09г. по результатам проверки соблюдения антимонопольного законодательства при взаимодействии органов местного самоуправления с хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность на рынке ритуальных услуг и поступившего заявления Бурятского филиала ЗАО "Военно-мемориальная компания" вынесено в отношении Администрации г.Улан-Удэ решение N 02-03/4-2009, предписание N 02-03/4-2009.

Согласно указанному решению Администрация г.Улан-Удэ признана нарушившей части 1, 3 статьи 15 Закона Российской Федерации "О конкуренции".

Администрации предписано в срок до 11 июня 2009 г. прекратить нарушения части 1, 3 статьи 15 указанного закона, выразившиеся в наделении хозяйствующего субъекта МУП "СРПП" функциями органа местного самоуправления, в предоставлении преимуществ МУП "СРПП" в осуществлении деятельности по содержанию мест захоронения, которые приводят к ограничению конкуренции.

Администрации предписано внести изменения в пункты 1.2, 2.5.3, 2.6.2, 4.3 Порядка организации похоронного дела в г.Улан-Удэ и в пункты 1.2, 1.5, 2.2, 2.5, 2.6, 2.8, 3.1-3.4, 3.7, 4.1 правил работы муниципальных кладбищ г.Улан-Удэ, утвержденных Постановлением г.Улан-Удэ от 19.01.2005г. N 17.

С указанными решением и предписанием заявитель не согласился и обратился с заявлением о признании их недействительными.

Суд, изучив представленные документы, заслушав объяснения сторон, не находит оснований к удовлетворению требований заявителя.

Федеральным законом от 28.08.1995 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вопросы организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения отнесены к вопросам местного значения муниципального образования.

В силу статьи 25 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение и оказание услуг по погребению возложено на специализированные службы по вопросам похоронного дела, создаваемые органами местного самоуправления.

При этом следует иметь в виду положения статьи 49 Гражданского кодекса Российской Федерации, устанавливающей право коммерческих организаций, за исключением унитарных предприятий и иных видов организаций, предусмотренных законом, иметь гражданские права и нести гражданские обязанности, необходимые для осуществления любых видов деятельности, не запрещенных законом.

Системный анализ норм Закона о погребении свидетельствует, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, Закон не исключает возможности выполнения данной деятельности другими коммерческими организациями. Так, согласно статье 9 этого Закона стоимость услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, возмещается специализированной службе по вопросам похоронного дела в десятидневный срок. Вместе с тем в силу статьи 10 Закона в случае, если погребение осуществлялось за счет средств супруга, близких родственников, иных родственников, законного представителя умершего или иного лица, взявшего на себя обязанность по погребению умершего, им выплачивается социальное пособие на погребение в размере, равном стоимости услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, указанному в пункте 1 статьи 9 Закона.

Таким образом, Законом о погребении лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, предоставлено право выбора организации, осуществляющей услуги по погребению.

Администрацией г.Улан-Удэ вынесено постановление от 19.01.2005г. 317 "О мерах по реализации Федерального закона от 12.01.1996г. N 8 ФЗ "О погребении и похоронном деле", определившее специализированной службой по вопросам похоронного дела в г.Улан-Удэ муниципальное унитарное предприятие "Специализированное ритуально-похоронное предприятие" (л.д. 27).

Данным постановлением утвержден порядок организации похоронного дела в городе Улан-Удэ, Правила работы муниципальных кладбищ города Улан-Удэ и порядок их содержания.

Порядок организации похоронного дела предусматривает основные вопросы организации похоронного дела, в том числе услуги по приему заказов на похоронное обслуживание, транспортированию тел умерших, подготовка тела умершего к погребению, предметы ритуала, погребение, захоронение, опайка цинковых гробов, требования к организациям, оказывающим ритуальные услуги, организация обслуживания населения.

Правила работы муниципальных кладбищ г.Улан-Удэ и порядок их содержания предусматривают порядок погребения, установку надмогильных сооружений, обязанности по содержанию кладбищ, правила посещения кладбищ.

В соответствии с указанными Порядком организации похоронного дела и Правилами работы муниципальных кладбищ в г.Улан-Удэ и порядком их содержания муниципальные кладбища в г.Улан-Удэ являются муниципальной собственностью и обслуживаются городской специализированной службой по вопросам похоронного дела (п.1.2 Правил).

В обязанности МУП "СРПП" входит обязанность по содержанию городских кладбищ (раздел 4, п.4.1 Правил).

Согласно части 1 статьи 29 Закона о погребении на специализированную службу по вопросам похоронного дела возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших.

Статьями 9, 12 указанного закона определен перечень услуг по погребению:

оформление документов, необходимых для погребения;

облачение тела;

предоставление гроба;

перевозка умершего на кладбище (крематорий);

погребение. Содержание кладбищ не входит в перечень услуг по погребению специализированных служб по вопросам похоронного дела.

Действующее законодательство каких-либо специальных требований к содержанию муниципальных кладбищ не содержит, равно как и требований к субъектам, которые должны его осуществлять.

Следовательно, услуги по содержанию муниципальных кладбищ - это конкурентные виды деятельности, заключение договора по возмещению убытков по содержанию мест захоронений без проведения торгов нарушает закон "О защите конкуренции".

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона "О защите конкуренции" федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функциям указанных органов органам или организациям запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Таким образом, передача Администрацией г.Улан-Удэ обязанностей по содержанию кладбищ и организации похоронного дела МУП "СРПП" является нарушением части 1 статьи 15 Закона "О защите конкуренции".

Как следует из Порядка организации похоронного дела в г.Улан-Удэ, Правил работы муниципальных кладбищ в г.Улан-Удэ и порядка их содержания, утвержденных постановлением Администрации г.Улан-Удэ от 19.01.2005г. N 17 МУП "СРПП" как специализированной службе переданы полномочия по организации похоронного обслуживания.

Так, к функциям МУП "СРПП" Правилами отнесены: отведение земельных участков для захоронения (п.1.5), оформление только приемщиками службы заказов на погребение (п.2.2), разрешение службой захоронения на свободном возле умершего родственника месте (п.2.5, 2.6), осуществление функций по регистрации и учету захоронений (п.2.8), дача разрешений на установку, снятие, замену надмогильных сооружений, установку оград (п.3.1-3.4).

Согласно вышеуказанного Порядка СРПП регулируется время и место погребения (п.2.5.3), регистрацию и учет захоронений (п.2.6.2), прием и оформление заказов на захоронение (п.4.3).

В соответствии с частью 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" федеральным органом исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иным органам власти, органам местного самоуправления запрещается наделять хозяйствующим субъектам функциями и правами указанных органом.

МУП "СРПП" в соответствии с пунктом 1.3 Устава является коммерческой организацией.

Согласно пункту 2.1. Устава МУП "СРПП" создано как специализированная служба, в том числе и в целях получения прибыли.

Передача функций органа местного самоуправления муниципальному унитарному предприятию "СРПП" по отведению земельных участков под захоронение, по приему и оформлению (только приемщиками заказов СРПП) заказов на захоронение, по регистрации и учету захоронений, по даче разрешений на установку, снятие надмогильных сооружений и других функций является нарушением требований части 3 статьи 15 Закона "О защите конкуренции".

Кроме того передача данных функций ведет к созданию преимущественных условий деятельности для указанного хозяйствующего субъекта, а также ограничивает конкуренцию путем создания неравных условий деятельности МУП "СРПП" и иных хозяйствующих субъектов, осуществляющих свою деятельность на рынке ритуальных услуг.

Анализ норм закона "О погребении и похоронном деле"позволяют сделать вывод о том, что статус специализированной службы, создаваемой с целью оказания гарантированного перечня услуг, не дает оснований для передачи МУП "СРПП" функций органа местного самоуправления.

Президиум Высшего арбитражного суда Российской Федерации в своем постановлении от 23.09.2008г. N 12027/07 указал, что закон "О погребении и похоронном деле" устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, не исключает возможности выполнения данной деятельности другими коммерческими организациями. Законом о погребении лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, предоставлено право выбора организации, осуществляющей услуги по погребению.

Администрация, не согласившись с выводами суда первой инстанции, заявила апелляционную жалобу, в которой просит решение отменить, требования удовлетворить.

Представитель Администрации в судебное заседание не явился, о месте и времени судебного заседания извещен надлежащим образом, уведомление N 16297462.

Из апелляционной жалобы следует, что с вынесенным решением Администрация г.Улан-Удэ не согласна по следующим основаниям.

Согласно п.23 ст. 16 Федерального закона РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" N 131-ФЗ от 06.10.2003г. (далее по тексту Закон N 131-ФЗ), к вопросам местного значения городского округа "город Улан-Удэ" относится организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

Отношения, связанные с погребением умерших, регулируются Федеральным законом РФ "О погребении и похоронном деле" N 8-ФЗ от 12.01.1996г. (далее по тексту Закон N 8-ФЗ), главой 2 которого установлены гарантии осуществления погребения. В том числе, погребение рядом с родственником (п.2 ст.7), выдача документов для погребения (пп.1 ст.8), оптимальные размеры земельного участка (п.5 ст. 16) и другие.

В целях реализации Закона N 8-ФЗ Администрацией г.Улан-Удэ принято Постановление N 17 от 19.01.2005г. "О мерах по реализации Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле", которым утверждены: Порядок организации похоронного дела и Порядок работы кладбищ и их содержание.

Согласно статьи 25 Закона N 8-ФЗ, гарантии осуществления погребения реализуются путем организации органами местного самоуправления похоронного дела. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляется специализированными службами, создаваемыми органами местного самоуправления.

Таким образом, п. 1.2 Порядка организации похоронного дела является законным, полностью соответствует нормам действующего законодательства.

Судом оставлено без внимания, и материалами дела подтверждено, что МУП СРПП не передавались полномочия органов местного самоуправления по распоряжению земельными участками.

Не обоснован вывод суда о передаче МУП СРПП полномочий органов местного самоуправления по ведению регистрации и учету захоронений, по приему и оформлению заказов на захоронение и других функций.

Осуществление функций по ведению регистрации и учету захоронений, по приему и оформлению заказов на захоронение и других функций не являются полномочиями ОМСУ, т.к. не предусмотрены ст. 16 Закона N 131-ФЗ. В полномочия ОМСУ, согласно п.2 ст.25 Закона N 8-Ф, входит организация похоронного дела.

Таким образом, определение вышеуказанных функций за МУП СРПП не может рассматриваться, как наделение полномочиями ОМСУ.

Полномочия ОМСУ по организации похоронного дела реализованы Администрацией г.Улан-Удэ путем издания Постановления N 17, определения МУП СРПП специализированной службой по вопросам похоронного дела, осуществление контроля за соблюдением требований Закона N 8-ФЗ.

Выводы суда о законности требования УФАС по РБ об изменении п.2.5.3; 2.6.2; 4.3 Порядка организации похоронного дела и п.2.2; 2.8; 3.1; 3.2.; 3.3.; 3.4.; 3.7 Порядка работы кладбищ и их содержания, а также о передаче полномочий по организации похоронного дела МУП СРПП, не обоснованны.

Судом неверно истолковано, что целью выделения денежных средств на содержание кладбищ, является деятельность, которая связана с оказанием услуг на конкурентном рынке, которая подпадает под действие Федерального закона РФ N 94-ФЗ.

Статьей 17 Закона N 131-ФЗ определено, что в целях решения вопросов местного значения ОМСУ городских округов вправе создавать муниципальные предприятия, а также устанавливать тарифы на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями.

В силу ст.28 Закона N 8-ФЗ Администрация г.Улан-Удэ вправе создать муниципальное предприятие со статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела (МУП СРПП), с определением функций по погребению умерших и оказанию услуг по погребению.

Согласно ст. 11 Федерального закона РФ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" N 161-ФЗ от 14.11.2002г., ст.78 Бюджетного кодекса РФ допускается финансирование муниципальных унитарных предприятий, в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг.

Незаконен вывод суда, что деятельность специализированных служб ограничивается только оказанием услуг гарантированного перечня, согласно ст.9 Закона N 8-ФЗ.

Законом N 8-ФЗ не указано, что оказание специализированной организацией услуг по гарантированному перечню на безвозмездной основе исключает возможность оказания специализированной организацией на платной основе услуг, не входящих в гарантированный перечень, а также оказание на платной основе услуг из гарантированного перечня в случае, если лицо, обратившееся за оказанием данных услуг, получило социальное пособие на погребение.

По указанным выше основаниям, а также с учетом норм ст. 17 Закона N 131-ФЗ СРПП вправе оказывать дополнительные услуги за пределами гарантированного перечня, наравне с другими хозяйствующими субъектами, по ценам и тарифам, установленным в порядке, определенном законодательством.

В ходе судебного заседания не представлено доказательств, что Правила, установленные Постановлением Администрации г.Улан-Удэ N 17, ограничивают конкуренцию на рынке ритуальных услуг, либо иным образом препятствуют лицам, занимающимся предпринимательской деятельности в данной отрасли

Представитель Управления в судебное заседание не явился, о месте и времени судебного заседания извещен надлежащим образом, уведомление N 16297455.

Представленным ходатайством, Управление просило рассмотреть дело в отсутствие его представителя.

Из представленного отзыва следует, что Управление согласно с решением суда, в связи с чем просит в удовлетворении апелляционной жалобы отказать.

Представитель закрытого акционерного общества "Военно-мемориальная компания" в судебное заседание не явился, о месте и времени судебного заседания извещен надлежащим образом, уведомление N 16297479.

Представитель МУП "Специализированное ритуально - похоронное предприятие", о месте и времени судебного заседания извещен надлежащим образом, уведомление N 16297493, вручено 30.09.2009г.

О месте и времени судебного заседания стороны извещены надлежащим образом в порядке ст.ст. 122, 123 АПК РФ.

Согласно п. 2 ст. 200 АПК РФ неявка лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела по существу.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, проверив обоснованность доводов, изложенных в апелляционной жалобе и возражениях на нее, изучив материалы дела, проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, пришел к следующим выводам.

Суд апелляционной инстанции считает, что суд первой инстанции правильно установил фактические обстоятельства дела и дал им надлежащую правовую квалификацию, в связи с чем, у суда нет оснований к удовлетворению апелляционной жалобы. Выводы суда первой инстанции являются верными и соответствуют обстоятельствам дела.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, подлежат отклонению, поскольку заявлялись в суде первой инстанции и им дана надлежащая оценка.

Оспариваемым решением N 02-03/4-2009 от 24 февраля 2009 года, Администрация г. Улан-Удэ признана нарушившей ч. 1, 3 ст.15 Федерального закона РФ "О защите конкуренции" N 135-ФЗ от 26.07.2006г. в виде принятия акта, противоречащего требованиям антимонопольного законодательства.

Оспариваемым предписанием от 24 февраля 2009 принятого на основании оспариваемого решения Администрация обязана в срок до 11 июня 2009 года прекратить нарушать ч. 1, 3 ст.15 Федерального закона РФ "О защите конкуренции" N 135-ФЗ от 26.07.2006г. и обязана внести изменения в пункты 1.2, 2.5.3, 2.6.2, 4.3 Порядка организации похоронного дела в г. Улан-Удэ и в пункты 1.2, 1.5, 2.2, 2.5, 2.6, 2.8, 3.1-3.4, 3.7, 4.1 Правил работы муниципальных кладбищ г. Улан-Удэ порядка их содержания, утвержденные Постановлением Администрации г. Улан-Удэ от 19.01.2005г. N 17 "О мерах по реализации Федерального закона РФ от 12.01.1996г. N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле".

Согласно п.3 Постановления Администрации г. Улан-Удэ от 19.01.2005г. N 17 "О мерах по реализации Федерального закона РФ от 12.01.1996г. N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" МУП "Специализированное ритуально - похоронное предприятие" определено городской специализированной службой по вопросам похоронного дела в городе Улан-Удэ.

Согласно ст. 25 Федерального закона РФ от 12.01.1996 N 8-ФЗ (ред. от 30.12.2008) "О погребении и похоронном деле" гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с настоящим Федеральным законом реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности.

Организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

Согласно ст. 29 Федерального закона РФ от 12.01.1996 N 8-ФЗ (ред. от 30.12.2008) "О погребении и похоронном деле" органы местного самоуправления районов, поселений и городских округов создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с настоящим Федеральным законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших.

Порядок деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела определяется органами местного самоуправления районов, поселений и городских округов.

Из указанных норм следует, что

- организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления;

- органы местного самоуправления создают специализированные службы по вопросам похоронного дела;

- погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела;

- на специализированные службы по вопросам похоронного дела в соответствии с Федеральным законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших;

- порядок деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела определяется органами местного самоуправления;

Согласно ст. 3 Федерального закона РФ от 12.01.1996 N 8-ФЗ (ред. от 30.12.2008) "О погребении и похоронном деле" настоящий Федеральный закон определяет погребение как обрядовые действия по захоронению тела (останков) человека после его смерти в соответствии с обычаями и традициями, не противоречащими санитарным и иным требованиям. Погребение может осуществляться путем предания тела (останков) умершего земле (захоронение в могилу, склеп), огню (кремация с последующим захоронением урны с прахом), воде (захоронение в воду в порядке, определенном нормативными правовыми актами Российской Федерации).

Таким образом, согласно указанным нормам на специализированные службы по вопросам похоронного дела возлагается обязанность по осуществлению обрядовых действий по захоронению тела (останков) человека после его смерти в соответствии с обычаями и традициями, не противоречащими санитарным и иным требованиям.

Кроме того, согласно ст. 9 названного закона к гарантированным услугам по погребению относятся:

1) оформление документов, необходимых для погребения;

2) предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения;

3) перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий);

4) погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом).

Качество предоставляемых услуг должно соответствовать требованиям, устанавливаемым органами местного самоуправления.

Указанные услуги по погребению, оказываются специализированной службой по вопросам похоронного дела.

Из указанного следует, что специализированная служба по вопросам похоронного дела, создается в первую очередь для оказания гарантированных законом услуги по погребению.

Предметом регулирования статьи 25 Федерального закона РФ Федерального закона РФ от 12.01.1996 N 8-ФЗ (ред. от 30.12.2008) "О погребении и похоронном деле" являются гарантии осуществления погребения путем организации похоронного дела, а не уточнение субъектного состава участников рынка ритуальных услуг.

Статья 25 Закона о погребении не предусматривает, что субъектный состав участников рынка ритуальных услуг ограничивается созданием специализированных служб, а также не устанавливает, что иные хозяйствующие субъекты (юридические лица и индивидуальные предприниматели) лишены права заниматься деятельностью по организации похорон и предоставлению связанных с ними услуг (данные виды деятельности внесены в Общероссийский классификатор видов экономической деятельности, принятый и введенный в действие Постановлением Госстандарта Российской Федерации от 06.11.2001 N 454-ст).

Статьей 6 Закона о погребении установлено, что в случае мотивированного отказа кого-либо из указанных в статье 5 Закона о погребении лиц от исполнения волеизъявления умершего оно может быть исполнено иным лицом, взявшим на себя обязанность осуществить погребение умершего, либо осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела.

Таким образом, Закон о погребении (в частности, статьи 9, 10 Закона о погребении) предусматривает как безвозмездное оказание ритуальных услуг специализированной службой органа местного самоуправления, так и осуществление погребения за свой счет с последующим получением социального пособия. В последнем случае супругам, близким родственникам и другим лицам, взявшим на себя обязанность осуществить погребение умершего родственника, могут быть оказаны ритуальные услуги (в том числе услуги по погребению) любым лицом, оказывающим данного рода услуги и организующим свою деятельность в соответствии с санитарными и экологическими требованиями и правилами содержания мест погребения согласно статье 17 Закона о погребении.

Вместе с тем оказание специализированной организацией услуг по гарантированному перечню на безвозмездной основе не исключает возможности оказания специализированной организацией на платной основе услуг, не входящих в гарантированный перечень, а также оказание на платной основе услуг из гарантированного перечня в случае, если лицо, обратившееся за оказанием данных услуг, получило социальное пособие на погребение.

В соответствии с пунктом 1 статьи 1 и пунктом 1 статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации граждане и юридические лица свободны в заключении договора.

Таким образом, граждане, реализующие волю умершего, свободны в выборе лица, оказывающего ритуальные услуги, в том числе услуги по погребению.

Между тем, деятельность по оказанию ритуальных услуг, в том числе услуг по погребению, безусловно осуществляется на конкурентном рынке. При этом товаром на данном рынке выступают как услуги, оплачиваемые за счет средств родственников умерших, так и услуги, стоимость которых возмещается специализированной службе из средств соответствующего бюджета.

В статье 14 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) установлен запрет совершения хозяйствующими субъектами (группой лиц) любых действий, которые направлены на получение преимуществ при осуществлении предпринимательской деятельности, в том числе действий, которые причинили или могут причинить убытки другим хозяйствующим субъектам - конкурентам, либо нанесли или могут нанести вред их деловой репутации (недобросовестная конкуренция).

Таким образом, действия специализированной организации в отношении конкретных хозяйствующих субъектов, также оказывающих ритуальные услуги, направленные на приобретение необоснованных преимуществ, совершение недобросовестных действий, которые имеют или могут иметь указанные в статье 14 Закона о защите конкуренции последствия, квалифицируются как не соответствующие требованиям указанной статьи.

Вместе с тем действия (бездействие) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов, органов или организаций, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на рассматриваемом товарном рынке, могут быть квалифицированы как нарушающие требования статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Согласно материалам дела, специализированная служба по вопросам похоронного дела является муниципальным унитарным предприятием "Специализированное ритуально - похоронное предприятие", которое в силу ст.113 Гражданского кодекса Российской Федерации является коммерческой организацией, не наделенной правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество.

В силу указанного оно не является органом местного самоуправления, в связи с чем не вправе обладать властно-распорядительными полномочиями либо осуществлять иные функции аналогичного характера.

Из указанного следует, что специализированная служба по вопросам похоронного дела является одним из субъектов осуществляющих деятельность по оказанию услуг по погребению, в том числе гарантированный государством перечень услуг по погребению, наравне с иными субъектами, осуществляющими деятельность по оказанию услуг по погребению.

Между тем, согласно ст. 15 Федерального закона РФ от 26.07.2006 N 135-ФЗ (в ред. Федерального закона от 01.12.2007 N 318-ФЗ) "О защите конкуренции" федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются:

1) введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров;

2) необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами;

3) установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров;

4) дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров;

5) установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары.

2. Запрещается наделение органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления полномочиями, осуществление которых приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

3. Запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом".

Оценивая пункты 1.2, 2.5.3, 2.6.2, 4.3 Порядка организации похоронного дела в г. Улан-Удэ и пункты 1.2, 1.5, 2.2, 2.5, 2.6, 2.8, 3.1-3.4, 3.7, 4.1 Правил работы муниципальных кладбищ г. Улан-Удэ порядка их содержания, утвержденные Постановлением Администрации г. Улан-Удэ от 19.01.2005г. N 17 "О мерах по реализации Федерального закона РФ от 12.01.1996г. N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле", суд апелляционной инстанции исходит из следующего.

Пунктом 1.2, Порядка организации похоронного дела в г. Улан-Удэ утвержденного Постановлением Администрации г. Улан-Удэ от 19.01.2005г. N 17 "О мерах по реализации Федерального закона РФ от 12.01.1996г. N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" установлено, что погребение умерших, оказание услуг по погребению осуществляется городской специализированной службой по вопросам похоронного дела, в то время как было указано выше, что названную деятельность вправе оказывать и другие хозяйствующие субъекты осуществляющие деятельность по оказанию услуг по захоронению в соответствии с волеизъявлением умершего.

Указанная норма, ограничивает приобретателей услуг в выборе хозяйствующего субъекта, которые предоставляют такие услуги, а также вводит ограничение в отношении создания хозяйствующих субъектов в сфере оказания услуг потребления.

Ссылка в апелляционной жалобе на то, что согласно ст. 25 Федерального закона РФ от 12.01.1996г. N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" погребение реализуется путем организации органами местного самоуправления похоронного дела, а осуществляется специализированными службами, созданными муниципальными органами в связи с чем п.2.1 Порядка является законным, не принимается судом апелляционной инстанции, поскольку как было указано выше, согласно названным нормам права специализированная служба по вопросам похоронного дела, вправе осуществлять данную деятельность на ровне с иными хозяйствующими субъектами деятельность по погребению, а в силу закона имеет исключительное право на предоставление гарантированных услуг по перечню, установленному ст.9 Федерального закона РФ от 12.01.1996г. N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле", иная деятельность в данной сфере осуществляется им на прочих равных условиях.

Между тем, названная норма не указывает в качестве лиц, имеющих право на погребение иных субъектов, что противоречит ст. 15 Федерального закона РФ от 26.07.2006 N 135-ФЗ (в ред. Федерального закона от 01.12.2007 N 318-ФЗ) "О защите конкуренции".

Пунктом 2.5.3 Порядка организации похоронного дела в г. Улан-Удэ, утвержденного Постановлением Администрации г. Улан-Удэ от 19.01.2005г. N 17 "О мерах по реализации Федерального закона РФ от 12.01.1996г. N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" установлено, что время и место проведения погребений регулирует городская специализированная служба по вопросам похоронного дела.

Вместе с тем, поскольку в силу названных норм городская специализированная служба по вопросам похоронного дела является одним из субъектов оказываемым услуги по погребению, то она не вправе определять для субъектов осуществляющих аналогичную деятельность время и место проведения погребений, поскольку в противном случае это указывает на наделение одного их участников экономических отношений специфическими функциями носящими предписывающий характер, что не соответствует требованиям ст. 15 Федерального закона РФ от 26.07.2006 N 135-ФЗ (в ред. Федерального закона от 01.12.2007 N 318-ФЗ) "О защите конкуренции", поскольку названным законом запрещается наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации.

Пунктом 2.6.2 Порядка организации похоронного дела в г. Улан-Удэ утвержденного Постановлением Администрации г. Улан-Удэ от 19.01.2005г. N 17 "О мерах по реализации Федерального закона РФ от 12.01.1996г. N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" установлено, что городская специализированная служба по вопросам похоронного дела, что препятствует осуществлению деятельности иным хозяйствующим субъектам оказывающим аналогичные услуги.

Вместе с тем, указанное не соответствует требованиям ст. 15 Федерального закона РФ от 26.07.2006 N 135-ФЗ (в ред. Федерального закона от 01.12.2007 N 318-ФЗ) "О защите конкуренции", поскольку в силу названных выше норм городская специализированная служба по вопросам похоронного дела является одним из субъектов оказывающим услуги по погребению, то она не вправе быть наделённой, в отличии от иных субъектов данной деятельности, особыми полномочиями, поскольку такие полномочия, наделяют данное предприятие особым статусом по отношению к иным участникам отношений и ограничивая тем самым полномочия аналогичных участников отношений по осуществлению названных функций.

Пунктом 4.3 Порядка организации похоронного дела в г. Улан-Удэ, утвержденного Постановлением Администрации г. Улан-Удэ от 19.01.2005г. N 17 "О мерах по реализации Федерального закона РФ от 12.01.1996г. N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" установлено, что прием и оформление заказа похоронных услуг могут производить только приемщики заказов городской специализированной службы по вопросам похоронного дела, что препятствует осуществлению деятельности иным хозяйствующим субъектам оказывающим аналогичные услуги.

Вместе с тем, указанное не соответствует требованиям ст. 15 Федерального закона РФ от 26.07.2006 N 135-ФЗ (в ред. Федерального закона от 01.12.2007 N 318-ФЗ) "О защите конкуренции", поскольку в силу названных выше норм городская специализированная служба по вопросам похоронного дела является одним из субъектов оказывающим услуги по погребению, то она не вправе быть наделённой, в отличии от иных субъектов данной деятельности, особыми полномочиями, поскольку такие полномочия, наделяют данное предприятие особым статусом по отношению к иным участникам отношений и ограничивая тем самым полномочия аналогичных участников отношений по осуществлению названных функций.

Пунктами 1.2, 1.5, 2.2 Правил работы муниципальных кладбищ г. Улан-Удэ и порядка их содержания, утвержденные Постановлением Администрации г. Улан-Удэ от 19.01.2005г. N 17 "О мерах по реализации Федерального закона РФ от 12.01.1996г. N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" установлено, что муниципальные кладбища г. Улан-Удэ, являются муниципальной собственностью, обслуживаются городской специализированной службой по вопросам похоронного дела, земельные участки для захоронения умершего или урны с прахом отводятся городской специализированной службой по вопросам похоронного дела по установленным нормам, оформление заказов на погребение производится приемщиками заказов от населения городской специализированной службы по вопросам похоронного дела.

Вместе с тем, указанное не соответствует требованиям ст. 15 Федерального закона РФ от 26.07.2006 N 135-ФЗ (в ред. Федерального закона от 01.12.2007 N 318-ФЗ) "О защите конкуренции", поскольку наделяет одного из субъектов по оказанию услуг в сфере погребения правом на обслуживание муниципальных кладбищ, распоряжение земельными участками для захоронения и оформление заказов на погребение, тем самым, ограничивая иных субъектов оказывающих аналогичные услуги на осуществление данных услуг.

Пунктами 2,5, 2.6, 2.8 Правил работы муниципальных кладбищ г. Улан-Удэ и порядка их содержания, утвержденные Постановлением Администрации г. Улан-Удэ от 19.01.2005г. N 17 "О мерах по реализации Федерального закона РФ от 12.01.1996г. N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" установлено, что захоронение на свободном месте возле умершего родственника, разрешается городской специализированной службой по вопросам похоронного дела, и каждое захоронение регистрируется в книге установленной формы, о чем выдается удостоверение и которая хранится в архиве городской специализированной службой по вопросам похоронного дела.

Пунктами 3.1-3.4, 3.7, 4.1 Правил работы муниципальных кладбищ г. Улан-Удэ и порядка их содержания, утвержденные Постановлением Администрации г. Улан-Удэ от 19.01.2005г. N 17 "О мерах по реализации Федерального закона РФ от 12.01.1996г. N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" установлено, что все работы на кладбище, связанные с установкой, снятием надмогильных сооружений, могут производиться только с разрешения городской специализированной службоы по вопросам похоронного дела.

Обращаться в городскую специализированную службу по вопросам похоронного дела за разрешением на установку, снятие надмогильных сооружений имеет право то лицо, на которое зарегистрировано захоронение. При отсутствии лица, на которое зарегистрировано захоронение, установка новых надмогильных сооружений, снятие старых и т.п., рассматривается в каждом отдельном случае городской специализированной службой по вопросам похоронного дела.

Надмогильные сооружения (памятники, ограды, цветники, цоколи и др.) на могилах устанавливаются или заменяются на другие с разрешения городской специализированной службы по вопросам похоронного дела при предъявлении документов на их изготовление (приобретение).

Установка оград, обозначающих места захоронений, высотой более 0,5 м на кладбищах: "Центральное", на новых участках захоронений в районе пос. Шишковка, в районе пос. Загорск, а также на вновь вводимых в эксплуатацию участках кладбищ и на новых кладбищах не разрешается.

Из анализа названных норм следует, что только городской специализированной службе по вопросам похоронного дела предоставлено решение указанных вопросов, что ограничивает иных участников оказывающих аналогичные услуги в осуществлении названной деятельности, что не соответствует требованиям ст. 15 Федерального закона РФ от 26.07.2006 N 135-ФЗ (в ред. Федерального закона от 01.12.2007 N 318-ФЗ) "О защите конкуренции".

Кроме того, из названных норм следует, что городской специализированной службе по вопросам похоронного дела предоставлено право на осуществление разрешительно-согласовательной деятельности, что по своей природе является властно-распорядительной функцией, которой могут быть наделены только органы государственной власти и местного самоуправления.

Между тем, городской специализированной службой по вопросам похоронного дела является муниципальное унитарное предприятие, которое по своей организационно-правовой форме не является органом государственной власти или местного самоуправления, и в силу ст. ст. 15 Федерального закона РФ от 26.07.2006 N 135-ФЗ (в ред. Федерального закона от 01.12.2007 N 318-ФЗ) "О защите конкуренции" не может, как хозяйствующий субъект, обладать функциями и правами федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления.

Доводы апелляционной жалобы о том, что материалами дела не подтверждается факт передачи земли городских кладбищ городской специализированной службе по вопросам похоронного дела, не имеет правого значения, поскольку из характера правовых норм, указанных выше, следует, что орган муниципального управления передал право распоряжения муниципальными земельными участками предназначенными для захоронения, хозяйствующему субъекту, одному их участников оказания услуг по захоронению, предоставив тем самым ему преимущество по сравнению с иными участниками, осуществляющими аналогичную деятельность, что также не соответствует требованиям ст. 15 Федерального закона РФ от 26.07.2006 N 135-ФЗ (в ред. Федерального закона от 01.12.2007 N 318-ФЗ) "О защите конкуренции".

Суд апелляционной инстанции не принимает довод апелляционной жалобы о том, что специализированной организации по вопросам похоронного дела на законных основаниях переданы полномочия по регистрации и учету захоронений, оформление заказов на захоронение, выдачу разрешений на проведение работ с надмогильными сооружениями, поскольку согласно Федерального закона РФ от 12.01.1996г. N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" к исключительной компетенции специализированной службы по вопросам похоронного дела в силу ст. 9 Федерального закона РФ от 12.01.1996г. N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" относится оказание гарантированного перечня услуг на безвозмездной основе. Остальные виду услуги, в данной сфере вправе оказывать и иные лица, осуществляющие деятельность связанную оказанием услуг по погребению.

При этом суд апелляционной инстанции, что деятельность по регистрации и учету захоронений, организация и хранение архивных материалов связанных с регистрацией и учетом захоронений не является хозяйственной деятельностью и не может в силу ст. 15 Федерального закона РФ от 26.07.2006 N 135-ФЗ (в ред. Федерального закона от 01.12.2007 N 318-ФЗ) "О защите конкуренции" быть передана органом местного самоуправления хозяйствующим субъектам, каковым в данном случае является МУП "Специализированное ритуально - похоронное предприятие".

Ссылка в апелляционной жалобы о том, что в материалах дела отсутствуют доказательства, что указанные пункты правовых актов ограничивают конкуренцию на рынке ритуальных услуг, не принимается судом апелляционной инстанции, поскольку как было указано выше, названные Управлением нормы по согласно названной конструкции исключают регламентацию в данной сфере деятельности иных хозяйствующих субъектов, за исключением МУП "Специализированное ритуально - похоронное предприятие", наделенного статусом городской специализированной службой по вопросам похоронного дела, а также властно-распорядительными полномочиями, в отличии от иных хозяйствующих субъектов, чей правовой статус при осуществлении данной деятельности не определен в нарушение установлений, предусмотренных Федеральным законом РФ от 12.01.1996г. N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле".

Таким образом, по мнению суда апелляционной инстанции, суд первой инстанции в соответствии со ст. 71 АПК РФ дал полную и всестороннюю оценку имеющимся в деле доказательствам в их взаимосвязи и совокупности и пришел к обоснованному выводу об отказе заявителю в удовлетворении требований.

На основании изложенного у суда апелляционной инстанции нет законных оснований для удовлетворения апелляционной жалобы администрации.

Суд, руководствуясь статьями 258, 268, 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации

ПОСТАНОВИЛ

Решение арбитражного суда Республики Бурятия от "06" августа 2009 года по делу N А10-1885/2009 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в арбитражный суд кассационной инстанции, в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления его в законную силу.

Председательствующий судья

Е.В. Желтоухов

Судьи

Г.Г. Ячменёв Н.В. Клочкова