Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 12 октября 2009 г. N 07АП-7409/09

г.Томск

Дело N 07АП-7409/09

12 октября 2009 г.

Резолютивная часть постановления объявлена 08 октября 2009 года.

Полный текст постановления изготовлен 12 октября 2009 года

Седьмой Арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Усаниной Н.А.

судей Бородулиной И.И., Шатохиной Е.Г.

при ведении протокола судебного заседания судьей Усаниной Н.А.

при участии: без участия

рассмотрев в судебном заседании апелляционные жалобы

Администрации г. Барнаула, Барнаульской городской Думы

на решение Арбитражного суда Алтайского края

от 03 августа 2009 года по делу N А03-6946/2009 (судья Матвиенко В.И.)

по заявлению Барнаульской городской Думы , Администрации города Барнаула

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Алтайскому краю

третье лицо: Муниципальное унитарное предприятие "Специализированная похоронная служба" г. Барнаул

о признании недействительными решения N 14-ФАС22-ОВ-03-09 от 09.04.2009г. и предписания N 14-ФАС22-ОВ/03-09/1 и N 14-ФАС22-ОВ/03-09/2 от 22.04.2009г.

УСТАНОВИЛ

Барнаульская Дума (далее заявитель, городская Дума) и Администрация города Барнаула (далее Администрация) обратились в Арбитражный суд Алтайского края с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Алтайскому краю (далее УФАС, Управление) о признании недействительными решения N 14-ФАС22-ОВ-03-09 от 09.04.2009г. и предписания N 14-ФАС22-ОВ/03-09/1 и N 14-ФАС22-ОВ/03-09/2 от 22.04.2009г. (дела объединены для совместного рассмотрения определением суда от 29.06.20090г.).

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельного требования на предмет спора , привлечено Муниципальное унитарное предприятие "Специализированная похоронная службы" г. Барнаул (далее МУП "СПС", третье лицо).

Решением Арбитражного суда Алтайского края от 03.08.2009г. в удовлетворении заявленных требований заявителям отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, Барнаульская Городская Дума подала апелляционную жалобу, в которой просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт в связи с неверным определением обстоятельств, имеющих значение для дела , неправильного применения нормы материального права:

- постановления администрации города Барнаула, закрепляющие предоставление земельных участков , занятых под общественные кладбища , предприятию в бессрочное пользование , не устанавливают передачу кладбища в ведения предприятия, в связи с чем доводы УФАС не основаны на законе;

- обязанности МУП "СПРС" по осуществлению регистрации каждого захоронения в книге регистрации , выделение участков (кварталов) для захоронения и определению очередности их использования представляют собой ритуальные услуги , и входят в гарантированный перечень услуг в соответствии с ч. 1 ст. 9 Федерального Закона от 12.01.1996г. N 8-ФЗ; а, следовательно, являются обязанностями специализированных служб по вопросам похоронного дела , что не является функциями органов местного самоуправления;

- предписание о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции от 22.04.2009г. незаконно возлагает на городскую Думу обязанности по внесению изменений в пункт 3.1 Правил и исключению абзаца 2 из пункта 1.2 Правил.

Администрацией г.Барнаула также подана апелляционная жалоба на состоявшийся судебный акт по основаниям неправильного применения норм материального права, не соответствия выводов суда обстоятельствам дела:

- из ч. 1 ст. 15 Закона "О защите конкуренции" следует, что акты, в том числе, органов местного самоуправления, подлежат антимонопольному контролю в том случае, если они ущемляют права хозяйствующих субъектов в сфере конкуренции на товарных рынках; выводы, полученные при проведении анализа состояния конкурентной среды, не могли быть взяты за основу принятия решения УФАС , так как ритуальные услуги, входящие в гарантированный перечень (в частности копка могилы), предпринимательской деятельностью не являются, поскольку оказываются гражданам безвозмездно, как товар на рынке ритуальных услуг не выступают и влияния на конкуренцию не оказывают.

Апелляционные жалобы Барнаульской Городской Думы, Администрации г.Барнаула приняты к совместному рассмотрению.

Управление Федеральной антимонопольной службы по Алтайскому краю доводы апелляционных жалоб не признало по основаниям, изложенным в отзыве, указав, что оказание специализированной организацией услуг по гарантированному перечню на безвозмездной основе не исключает возможности оказания ею на платной основе услуг , не входящих в гарантированный перечень, а также оказание на платной основе услуг из гарантированного перечня в случае, если лицо, обратившееся за оказанием данных услуг, получило социальное пособие на погребение; функции органа местного самоуправления, переданные предприятию в соответствии с пунктом 3.1 Правил содержания общественных городских кладбищ в городе Барнауле (утверждены решением Барнаульской городской Думы от 19.09.2006г. N 52), не входят в перечень услуг по погребению специализированных служб по вопросам похоронного дела в силу ст.ст. 9,12 Закона о погребении; передача предприятию земельных участков в бессрочное (постоянное) пользование предоставляет ему преимущественные условия осуществления хозяйственной деятельности по сравнению с хозяйствующими субъектами, оказывающими услуги на рынке ритуальных услуг, которые, имея возможность самостоятельно оказывать услуги по захоронению, вынуждены заключать соответствующие договоры с МУП "Специализированная похоронная служба".

Лица, участвующие в деле надлежащим образом в порядке ст. 123 АПК РФ извещенные о времени и месте судебного разбирательства, в суд апелляционной инстанции явку своих представителей не обеспечили.

Третье лицо отзыв на апелляционную жалобу в порядке ст. 262 АПК РФ не представило.

В соответствии с ч. 1 ст. 266, ч. 1, ч.3 ст. 156 АПК РФ суд считает возможным рассмотреть дело в их отсутствие.

Проверив законность и обоснованность решения арбитражного суда первой инстанции в порядке ст.268 АПК РФ, изучив доводы апелляционных жалоб, отзыва на них, суд апелляционной инстанции считает решение арбитражного суда Алтайского края от 03.08.2009г. не подлежащим отмене по следующим основаниям.

Материалами дела установлено, поводом к принятию оспариваемых решения и предписаний УФАС послужило заявление Алтайского филиала ЗАО "Военно-мемориальная компания", в котором он указал на неправомерность действий органов местного самоуправления, выразившихся в принятии муниципальных нормативных актов, по которым МУП "Специализированная похоронная служба" переданы полномочия по организации похоронного дела и погребению, в частности, на переданных МУП в бессрочное пользование общественных кладбищах предприятие осуществляет функции по выделению земельных участков под захоронение и регистрации захоронений.

По результатам рассмотрения дела УФАС действия администрации города Барнаула по предоставлению МУП "Специализированная похоронная служба" г.Барнаула в бессрочное пользование земельных участков, занятых под общественные кладбища признаны, противоречащими требованиям абзаца 1 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 г. N 135-ФЗ.

На основании данного решения УФАС вынесло предписание N 14-ФАС22-ОВ/0309/1 от 22.04.2009г., которым Барнаульской городской Думе в срок до 10.06.2009г. предписывалось прекратить нарушение части 3 статьи 15 ФЗ от 26.07.2006 N 135-ФЗ и совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции путем:

- исключения из абзаца 2 пункта 1.2 Правил содержания общественных городских кладбищ в городе Барнауле, утвержденных Решением Барнаульской городской Думы от 19.09.2006 г. N 52;

- внесения изменений в пункт 3.1 Правил содержания общественных городских кладбищ в городе Барнауле, утвержденных Решением Барнаульской городской Думы от 19.09.2006г. N 52, исключив наделение хозяйствующего субъекта, осуществляющего деятельность на рынке ритуальных услуг , функциями органа местного самоуправления по регистрации захоронений, выделению участков (кварталов) для захоронения и определения очередности их использования.

Предписанием N 14-ФАС22-ОВ/03-09/2 Администрации города Барнаула предписывалось в срок до 10.06.2009 прекратить нарушение абзаца 1 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" и совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции, путем:

- исключения абзаца 2 из пункта 1 постановления N 1541 от 03.08.2000 "О содержании, санитарном состоянии и эксплуатации Булыгинского кладбища";

- исключения пункта 1 из постановления N 2 от 04.01.2001 "О предоставлении земельного участка на праве бессрочного пользования унитарному муниципальному специализированному предприятию коммунального обслуживания населения для содержания существующего кладбища по ул. Чернышевского, 288" (в редакции постановления от 26.03.2004 г. N 946);

- исключения пункта 1 из постановления N 445 от 19.06.1997 "О выдаче свидетельств на право пользования земельными участками предприятию коммунального обслуживания населения";

- отмены постановления N 953 от 22.09.1997 "О предоставлении земельного участка арендному предприятию коммунального обслуживания населения для размещения гражданского кладбища".

Полагая, что принятые УФАС решение и предписания не соответствуют закону Барнаульская городская Дума и Администрация города обратились в арбитражный суд с заявлениями о признании их недействительными.

Отказывая в удовлетворении заявленных заявителями требований, суд первой инстанции исходил из права лиц, взявших на себя обязанность по погребению умершего на выбор организации, осуществляющей услуги по погребению; возможность передачи общественных кладбищ в ведение какого -либо хозяйствующего субъекта, в том числе обладающего статусом специализированной организации , действующим Законом о погребении не предусмотрена.

Поддерживая выводы суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции исходит из фактически установленных обстоятельств дела и следующих норм материального права.

В соответствии с постановлениями N 1541 от 03.08.2000 "О содержании, санитарном состоянии и эксплуатации Булыгинского кладбища", N 2 от 04.01.2001 "О предоставлении земельного участка на праве бессрочного пользования унитарному муниципальному специализированному предприятию коммунального обслуживания населения для содержания существующего кладбища по ул. Чернышевского, 288", N 953 от 22.09.1997 "О предоставлении земельного участка арендному предприятию коммунального обслуживания населения для размещения гражданского кладбища", N445 от 19.06.1997 "О выдаче свидетельств на право пользования земельными участками арендному предприятию коммунального обслуживания населения" Администрацией города Барнаула переданы в постоянное (бессрочное) пользование земли, занятые общественными кладбищами (Власихинское (сельское), Черницкое, Новомихайловское и Булыгинское) МУП "Специализированная похоронная служба".

Частью 2 пункта 1.2 Правил содержания общественных городских кладбищ в городе Барнауле, утвержденных решением Барнаульской городской Думы от 19.09.1996 N 52 предусмотрена передача земель, занятых под общественные кладбища Предприятию коммунального обслуживания населения в бессрочное пользование.

Пунктом 3.1 Правил на администрацию кладбища возложены обязанности по регистрации каждого захоронения в книге регистрации, выделение участков (кварталов) для захоронения и определение очередности их использования.

Согласно части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135 "О защите конкуренции" (далее Закон N135) Федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Частью 3 данной статьи Закона предусмотрен запрет на совмещение функций органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов.

Аналогичные положения закреплены в статье 7 Закона РСФСР от 22.03.1991 N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности".

Федеральным законом от 28.08.1995 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вопросы организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения отнесены к вопросам местного значения муниципального образования.

В силу пункта 2 статьи 25 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее Закон) организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления, погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляется специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

Пунктом 3 статьи 9 Закона стоимость услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, определяется органами местного самоуправления по согласованию с соответствующим отделениями Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, а также с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и возмещается специализированной службе по вопросам похоронного дела в десятидневный срок.

В случае, если погребение осуществлялось за счет средств супруга, близких родственников, иных родственников, законного представителя умершего или иного лица, взявшего на себя обязанности осуществлять погребение умершего, им выплачивается социальное пособие на погребение в размере, равной стоимости, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребении, указанном в пункте 1 статьи 9 настоящего Федерального закона, но не превышающем 4 000 рублей, с последующей индексацией исходя из прогнозируемого уровня инфляции, установленного Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в сроки, определяемые Правительством Российской Федерации (статья 10 Закона).

Проанализировав вышеприведенные нормы Закона о погребении, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что Законом о погребении лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, предоставлено право выбора организации, осуществляющей услуги по погребению.

При этом, МУП "Специализированная похоронная служба" г. Барнаула создано для оказания ритуальных услуг в г. Барнауле и действует на принципах самоокупаемости.

Предприятием утвержден прейскурант цен на ритуальные услуги.

Согласно статьи 18 Закона о погребении общественные кладбища предназначены для погребения умерших с учетом их волеизъявления либо по решению специализированной службы по вопросам похоронного дела. Общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления.

Таким образом, передача общественных кладбищ в ведение какого-либо хозяйствующего субъекта, в том числе, обладающего статусом специализированной службы, действующим Законом о погребении, не предусмотрена.

По указанным основаниям, утвержденные решением Барнаульской городской Думы от 19.09.1996 N 52 "Правила содержания общественных городских кладбищ в городе Барнауле" в части пункта 1.2 (часть 2) и пункта 3.1 о предоставлении земель, занятых под общественные кладбища в бессрочное пользование Муниципальной похоронной службе по вопросам похоронного дела - Предприятию коммунального обслуживания населения, и возложении на администрацию кладбища обязанностей по регистрации каждого захоронения в книге регистрации, и выделении участков (кварталов) для захоронения, и определение очередности их использования не основаны на положениях Закона о погребении.

Не соответствуют требованиям закона и действия администрации города Барнаула, выразившиеся в принятии постановлений о предоставлении МУП в бессрочное пользование земельных участков, занятых под общественные кладбища, а именно: Власихинское (сельское), Черницкое, Новомихайловское и Булыгинское.

В оспариваемом решении УФАС указано на нарушение требований абзаца 1 части 1 и части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ.

Вместе с тем, как обоснованно указано судом первой инстанции, УФАС не учтено, что на момент принятия решения Барнаульской городской Думы от 19.09.2006 N 52 "Об утверждении Правил содержания общественных городских кладбищ в городе Барнауле" и Администрацией города постановлений от 19.06.1997 N 445, от 22.09.1997 N 953 действовал Закон РСФСР от 22.03.1991 N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", в связи с чем , в решении следовало указать на несоответствие принятых решения и постановлений Закону РСФСР от 22.03.1991 N 948-1, однако , исходя из аналогичности положения, содержащихся в Федеральном законе от 26.07.2006 N135-ФЗ , суд правильно почитал, что указанное нарушение не влияет на законность принятого решения УФАС в целом.

В предписаниях обоснованно указано на прекращение нарушений статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ поскольку, указанные нарушения установлены и подтверждены.

Судом первой инстанции дана надлежащая оценка доводам заявителей о проведении, по их мнению, УФАС анализа конкурентной среды с нарушением Порядка проведения анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарном рынке, утвержденного приказом ФАС России от 25.04.2006 N 108; поскольку оказывать похоронные услуги в комплексе, включающем оформление документов, подготовку могилы к захоронению, реализации гробов и услуги автокатафалка иные предприятия , оказывающие похоронные услуги на территории города Барнаула не имеют возможности, что обусловлено организацией похоронной системы в городе Барнауле с возложением оказания таких услуг в целом МУП "Специализированная похоронная служба" , в связи с чем и определен расчет доли данного предприятия по отдельным видам похоронных услуг, в частности , подготовки могил, которую на территории кладбищ города Барнаула осуществляет только МУП "СПС", указанные обстоятельства, заявителями не опровергнуты.

При этом, передача МУП "СПС" земельных участков в бессрочное (постоянное) пользование предоставляет предприятию преимущественные условия осуществления хозяйственной деятельности по сравнению с иными хозяйствующими субъектами, оказывающими услуги на рынке ритуальных услуг, что приводит к ограничению конкуренции , поскольку последние не имея возможности самостоятельно оказывать услуги по захоронению, вынуждены заключать соответствующие договоры с МУП "Специализированная похоронная служба", а МУП "СПС" диктовать условия на соответствующем рынке ритуальных услуг, что не допустимо в силу ч.1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

Доводы апеллянтов том, что оказываемые МУП "СПС" услуги осуществляются безвозмездно, в связи с чем, не оказывают влияние на конкуренцию, отклоняются как противоречащие ст. 4 Закона "О защите конкуренции", ст. 6 Закона о погребении и похоронном деле, из которых следует, что потребность в получении услуг по погребению умерших, относящихся к товару, поскольку направлены на удовлетворение потребностей людей в указанных услугах, возникает у лиц, перечислены в ст. 6 Закона N 8-ФЗ, и эта потребность может быть удовлетворена хозяйствующими субъектами, которые осуществляют данный вид деятельности безотносительно того, входят ли эти услуги в гарантированный перечень услуг, осуществляемых как на безвозмездной основе (ст.ст.9, 12 Закона о погребении), так и на возмездной основе за услуги, не входящие в гарантированный перечень , а также если лицо, обратившееся за оказанием данных услуг , получило социальное пособие на погребение.

В целом доводы апелляционных жалоб аналогичные тем, которые приводились апеллянтами в обоснование своих требований в суде первой инстанции, являлись предметом оценки суда первой инстанции; правомерно отклонены судом первой инстанции с приведением в принятом решении мотивов, по которым суд их не принял, соответствующих фактическим обстоятельствам дела, основанных на правильном применении норм материального права и не опровергнутых приведенными Барнаульской городской Думой, Администрацией города Барнаула в апелляционных жалобах доводами, и не являются основанием в силу ст. 270 АПК РФ для отмены судебного акта и удовлетворения апелляционных жалоб, судом апелляционной инстанции.

Руководствуясь статьей 156, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ

Решение арбитражного суда Алтайского края от 03 августа 2009 года по делу N А03-6946/2009 оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа.

Председательствующий

Н.А.Усанина

Судьи

И.И.Бородулина Е.Г.Шатохина