Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23 сентября 2009 г. N 16АП-1460/09

г. Ессентуки

Дело N А63-23202/2008-С6-39

23 сентября 2009 г.

N 16АП-1460/09

Резолютивная часть постановления оглашена 16 сентября 2009 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 23 сентября 2009 года.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Белова Д.А., судей: Фриева А.Л., Сулейманова З.М.

при ведении протокола с/з

помощником судьи Капикранян А.А.

С участием в заседании представителей:

от заявителя:

Тарарушкин Р.В. - представитель по доверенности (копия в деле)

от ответчика:

Сапунов Д.Н. - представитель по доверенности (копия в деле)

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Совета города Ессентуки на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 27.04.2009 по делу N А63-23202/2008-С6-39 по заявлению Совета города Ессентуки

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю

о признании недействительными решения и предписания.

УСТАНОВИЛ:

Совет города Ессентуки, г. Ессентуки (далее - заявитель, Совет г.Ессентуки, орган муниципальной власти), обратился в Арбитражный суд Ставропольского края с заявлением о признании недействительными решения N 70 от 17.10.2008 года Управления Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю (далее - УФАС по СК, управление, антимонопольный орган) о нарушении части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", выразившемся в принятии решения от 18.10.2005 N 152 "Об установлении и введении земельного налога на территории муниципального образования городского округа города-курорта Ессентуки", содержащего пункт 7.2 предоставляющего льготы в виде освобождения от налогообложения. Кроме того, заявитель просил признать недействительным предписание N 49 от 17.10.2008.

Решением Арбитражного суда Ставропольского края от 27.04.2009 в удовлетворении требований Совета города Ессентуки отказано.

Судебный акт мотивирован тем, что решение Совета города Ессентуки противоречит антимонопольному законодательству. Предписание является законным и обоснованным.

Не согласившись с принятым решением, Совет обратился в Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение от 27.04.2009 и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

Податель жалобы указывает, что выводы суда не соответствуют фактическим обстоятельствам дела. Выводы суда о том, что не основаны на законе утверждения Совета города о том, что бюджетные учреждения не являются хозяйствующими субъектами, не соответствуют действительности. Вывод суда о том, что предоставление налоговых льгот по освобождению бюджетных учреждений от уплаты земельного налога поставлено в зависимость от организационно-правовой формы и, следовательно, является преимуществом отдельных хозяйствующих субъектов, что приводит или может привести к ограничению конкуренции, неправомерен. Кроме того не подтверждается материалами дела и не доказана антимонопольным органом противоправность действий Совета города, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Антимонопольный орган представил отзыв на жалобу, в котором просит оставить решение суда без изменения, полагает, что суд первой инстанции правильно установил все юридически значимые обстоятельства по делу и применил нормы права, подлежащие применению.

В судебном заседании представитель совета города апелляционную жалобу поддержал по основаниям, изложенным в жалобе, просил отменить решение суда.

Представитель антимонопольного органа возражал об удовлетворении апелляционной жалобы по доводам, изложенным в отзыве.

Правильность решения от 27.04.2009 проверяется в апелляционном порядке в соответствии со статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса РФ.

Исследовав материалы дела, заслушав пояснения представителей лиц, участвующих в деле, изучив апелляционную жалобу и отзыв на нее, Шестнадцатый Арбитражный апелляционный суд считает, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению, по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, что УФАС по Ставропольскому краю рассмотрело дело N 70 от 17.10.2009 о нарушении Советом города Ессентуки антимонопольного законодательства. По результатам рассмотренного дела было принято решение N 70 от 17.10.2009 года, согласно которому Совет города Ессентуки признан нарушившим часть 1 статью 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции". Выдано предписание N49 от 17.10.2008 прекратить нарушение части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N135-ФЗ "О защите конкуренции", выразившиеся в принятии решения от 18.10.2005 N152 "Об установлении и ведении земельного налога на территории муниципального образования городского округа города-курорта Ессентуки", содержащее пункт 7.2 предоставляющий льготы в виде освобождения от уплаты налогов, которые содержат признаки ограничения конкуренции. В связи с чем в срок до 20 декабря 2008 года Совету города Ессентуки предписано внести изменения в п.7.2 решения Совета города от 18.10.2005.

Согласно части 1 статьи 56 Налогового кодекса Российской Федерации (далее - НК РФ) льготами по налогам и сборам признаются предоставляемые отдельным категориям налогоплательщиков и плательщиков сборов предусмотренные законодательством о налогах и сборах преимущества по сравнению с другими налогоплательщиками или плательщиками сборов, включая возможности уплачивать налог или сбор либо уплачивать их в меньшем размере. При установлении налога нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований могут также устанавливаться налоговые льготы, основания и порядок их применения, включая установление размера не облагаемой налогом суммы для отдельных категорий налогоплательщиков. Нормы законодательства о налогах и сборах, определяющие основания, порядок и условия применения льгот по налогам и сборам, не могут носить индивидуального характера.

В соответствии с ч.2 ст. 387 НК РФ - при установлении земельного налога нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований могут также устанавливаться налоговые льготы, основания и порядок их применения, включая установление размера не облагаемой налогом суммы для отдельных категорий налогоплательщиков. Однако при этом не допускается возможность предоставления налоговых льгот в зависимости от организационно-правовой формы, состава учредителей.

Обоснованно указал суд первой инстанции, что не основано на законе утверждение заявителя о том, что бюджетные учреждения не являются хозяйствующими субъектами. Так п.5 ст.4 ФЗ "О защите конкуренции" N 135-ФЗ от 26.07.2006 определяет понятие хозяйствующего субъекта как индивидуального предпринимателя, коммерческой организации, а также некоммерческой организации, осуществляющей деятельность, приносящую ей доход.

В соответствии с частью 2 статьи 120 ГК РФ учреждение может быть создано гражданином или юридическим лицом (частное учреждение), либо соответственно Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием (государственное или муниципальное учреждение).

Государственное или муниципальное учреждение может быть бюджетным или автономным учреждением. Частные и бюджетные учреждения полностью или частично финансируются собственником их имущества. При этом учреждения могут заниматься хозяйственной деятельностью в соответствии с их положением и финансироваться из внебюджетных фондов.

Согласно ч.3 ст.50 ГК РФ учреждения являются некоммерческими организациями -юридическими лицами. В соответствии со статьей 48 ГК РФ юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.

К юридическим лицам, на имущество которых их учредители имеют право собственности или иное вещное право, относятся государственные и муниципальные унитарные предприятия, а также учреждения.

Учреждение как юридическое лицо согласно статье 49 ГК РФ может иметь гражданские права, соответствующие целям деятельности, предусмотренным в его учредительных документах, и нести связанные с этой деятельностью обязанности.

В соответствии со статьей 50 ГК РФ некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям.

Постановление Пленума Высшего Арбитражного суда РФ от 22 июня 2006 г. N 21 "О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса РФ" разъясняет, что в соответствии с законом (п. 1 ст. 49, п. 3 ст. 50, пункт 1 статьи 120, пункт 2 статьи 298 Гражданского кодекса РФ государственное (муниципальное) учреждение обладает специальной (целевой) правоспособностью.

В силу абзаца второго п. 3 ст. 50 ГК РФ некоммерческие организации вправе осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, для которых они созданы, и соответствующую этим целям. Согласно ст. 298 Кодекса учреждение может осуществлять приносящую доход деятельность только в том случае, если такое право ему предоставлено учредительными документами.

Суд первой инстанции обоснованно указал, что бюджетные учреждения могут извлекать доход от своей деятельности путем передачи имущества собственником им в хозяйственное ведение или оперативное управление (ст. 294-296 ГК РФ).

Постановление Пленума Высшего Арбитражного суда РФ от 22 июня 2006 г. N 21 "О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса РФ" содержит разъяснения о том, что согласно пункту 2 статьи 120 и пункту 2 статьи 298 ГК РФ доходы, полученные учреждением от приносящей доходы деятельности, предусмотренной его учредительными документами, а также приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе.

Гражданский кодекс РФ, не регламентируя содержание права самостоятельного распоряжения имуществом, приобретенным за счет доходов, полученных от приносящей доходы деятельности, определяет, что учреждение в силу статей 120, 296, 298 ГК РФ не может обладать данным имуществом на праве собственности.

Пленум Высшего Арбитражного суда РФ также разъясняет, что следует также учитывать пункт 2 статьи 42 и пункт 3 статьи 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), которые определяют не содержание прав учреждений на доходы, полученные учреждениями от приносящей доход деятельности, а закрепляют особенности их учета. Поэтому установление нормами бюджетного законодательства особого порядка учета доходов, полученных от такой деятельности, не изменяет закрепленный ГК РФ объем прав учреждения относительно данных доходов и приобретенного за счет них имущества.

Согласно ст. 41 БК РФ доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, доходы от платных услуг относятся к неналоговым доходам, т.е. указанные доходы также должны быть отражены в бюджете.

Доходы бюджетных учреждений, полученные от предпринимательской и иной деятельности, приносящей доход, в полном объеме учитываются в смете доходов и расходов бюджетного учреждения и отражаются в доходах соответствующего бюджета как доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности (п. 2 ст. 42 БК РФ).

Поскольку указанные учреждения являются или могут являться хозяйствующими субъектами, то предоставление налоговых льгот в зависимости от организационно-правовой формы является предоставлением преимуществ отдельным хозяйствующим субъектам и, таким образом, приводит или может привести к ограничению конкуренции, т.е. нарушает часть 1 статьи 15 Федерального закона N 135 от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" - федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия таких действий (бездействия).

Бюджетные учреждения и закрепленное за ними имущество относятся к муниципальной форме собственности. Предоставление налоговых льгот необоснованно, в нарушение НК РФ, ставящих одних хозяйствующих субъектов в привилегированное положение по отношению к другим, является нарушением антимонопольного законодательства в части 1 статьи 15 Закона о конкуренции.

При таких обстоятельствах, суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что решение Совета города Ессентуки противоречит пункту 2 статьи 3 НК РФ, согласно которому не допускается устанавливать дифференцированные ставки налогов и сборов, налоговые льготы в зависимости от формы собственности, гражданства физических лиц или места происхождения капитала.

Статья 15 ФЗ "О защите конкуренции" не содержит исчерпывающий перечень актов и действий, которые ограничивают конкуренцию, а говорит о том, что Федеральным органам исполнительной власти, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам и организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку РФ запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров.

Статья 15 Закона о конкуренции не указывает на обязательное наступление последствий, а говорит о том, что запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

При разрешении настоящего спора суд первой инстанции обоснованно указал, что в соответствии с Постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 30.06.2008 N 30, о том, что при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением ч.1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Согласно статье 13 ГК РФ ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными. Согласно статье 198 АПК РФ государственные органы иные органы вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если они полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со статьями 15 и 23 ФЗ "О защите конкуренции" антимонопольный орган вправе выдавать предписания об отмене актов, противоречащих антимонопольному законодательству и принятых в нарушение Налогового кодекса. Данные нормы подлежат приведению в соответствии с антимонопольным законодательством.

Решение Совета города Ессентуки N 152 принято в 2005 году, впоследствии в него были внесены изменения от 26.09.2006 N 108, 26.12.2006 N 150, 27.11.2007 N 114. На данный момент решение N 152 продолжает действовать. ФЗ "О защите конкуренции" вступил в силу 26.07.2006, однако решение N 152 изначально противоречило антимонопольному законодательству, как действующему на тот момент (ФЗ "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" от 22 марта 1991 г. N 948-1), так и на момент проведения проверки антимонопольным органом и рассмотрения дела в суде.

Так, согласно статье 7 ФЗ О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" от 22 марта 1991 г. N 948-1 органам местного самоуправления, иным наделенным функциями или правами указанных органов власти органам или организациям запрещается принимать акты и (или) совершать действия, которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, создают дискриминационные условия деятельности отдельных хозяйствующих субъектов, если такие акты или действия имеют либо могут иметь своим результатом недопущение, ограничение, устранение конкуренции и ущемление интересов хозяйствующих субъектов.

В соответствии с пунктом 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 4 статьи 5 Закона Ставропольского края от 02.03.2005 N 12-кз "О местном самоуправлении в Ставропольском крае" муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, Уставу (Основному Закону) Ставропольского края, настоящему Закону, законам и нормативным правовым актам Ставропольского края.

Согласно Уставу г. Ессентуки муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Судом первой инстанции правильно установлено несоответствие пункта 7.2 решения Совета города Ессентуки от 18.10.2005 N 152 "Об установлении и введении земельного налога на территории муниципального образования городского округа города-курорта Ессентуки", предоставляющего отдельным хозяйствующим субъектам льготы в виде освобождения от налогообложения положениям налогового кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

При таких обстоятельствах решение Совета города Ессентуки от 18.10.2005 N 152 "Об установлении и введении земельного налога на территории муниципального образования городского округа города - курорта Ессентуки", должно было быть приведено в соответствие с действующим законодательством.

Следовательно, выданное антимонопольным органом предписание N 49 от 17.10.2008 года о приведении п.7.2 решения Совета г.Ессентуки в соответствии с Налоговым кодексом РФ для устранения условий, ограничивающих конкуренцию, соответствует закону.

Суд первой инстанции обоснованно отклонил доводы Совета города Ессентуки о необходимости указания вида товарного рынка, так как они не основаны на законе.

Так, законом и подзаконными актами не предусмотрено проведение анализа товарного рынка, в случае нарушения статьи 15 ФЗ "О защите конкуренции". Необходимость проведения анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарных рынках определяется Приказом ФАС России от 25.04.2006 N 108 "Об утверждении порядка проведения анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарном рынке". Статья 1 Приказа отсылает к статьям ФЗ "О защите конкуренции", по которым требуется проведение анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарном рынке. Статья 15 ФЗ "О защите конкуренции" данным перечнем не предусмотрена. Также проведение анализа невозможно, поскольку в решении Совета г.Ессентуки N 152 не указаны какие-либо виды деятельности данных муниципальных учреждений. Бюджетные учреждения действуют на разных товарных рынках и получают от этого доход.

Сам факт получения дохода Советом города Ессентуки не отрицается. Согласно справки, представленной Финансовым управлением Администрации г.Ессентуки, доходы от платных услуг, оказываемых муниципальными бюджетными учреждениями зачисляются в полном объеме в бюджет г.Ессентуки. Данная справка подтверждает получение муниципальными учреждениями доходов.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции обоснованно признал, что в удовлетворении требования Совета города Ессентуки о признании недействительными решения N 70 от 17.10.2008 и предписания N 49 от 17.10.2008 надлежит отказать.

Все обстоятельства, имеющие существенное значение для разрешения спора, а также доводы, изложенные в апелляционной жалобе, были предметом рассмотрения суда первой инстанции, им была дана надлежащая оценка.

Нормы права при разрешении спора применены верно, нарушения материальных и процессуальных норм, влекущие отмену или изменение судебных актов (статья 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), отсутствуют.

Руководствуясь статьями 266 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ

Решение Арбитражного суда Ставропольского края от 27.04.2009 по делу N А63-23202/2008-С6-39 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двух месячный срок через Арбитражный суд Ставропольского края.

Председательствующий

Д.А. Белов

Судьи

А.Л. Фриев З.М. Сулейманов