Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 15 октября 2009 г. N 13АП-11890/2009

г. Санкт-Петербург

15 октября 2009 г.

Дело N А26-5851/2009

Резолютивная часть постановления объявлена 13 октября 2009 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 15 октября 2009 года

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Савицкой И.Г.

судей Зотеевой Л.В., Семеновой А.Б.

при ведении протокола судебного заседания: секретарем Карповой О.В.

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-11890/2009) общества с ограниченной ответственностью "Карелприродресурс" на решение Арбитражного суда Республики Карелия от 23.07.09 по делу А26-5851/2009 (судья Таратунин Р.Б.), принятое

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Карелприродресурс"

к Управлению Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Республике Карелия

о признании незаконным и отмене постановления

при участии:

от заявителя: Попова О.Н. по доверенности от 01.07.09 б/н;

от заинтересованного лица: не явился, извещен;

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Карелприродресурс" (далее - общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Республики Карелия с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Республике Карелия (далее - управление, административный орган) от 09.06.09 по делу N 18/1 о назначении административного наказания по статье 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушения (далее - КоАП РФ) в виде 10 000 руб. штрафа.

Решением от 23.07.09 суд в удовлетворении заявленных требований отказал.

В апелляционной жалобе общество, ссылаясь на неполное выяснение судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для дела, а также на несоответствие выводов суда таким обстоятельствам, просит решение суда от 23.07.09 отменить и принять по делу новый судебный акт. В обоснование жалобы ее податель указывает на то, что постановление прокурора от 22.05.09 о возбуждении в отношении заявителя дела об административном правонарушении, ответственность за которое установлена статьей 7.1 КоАП РФ, вынесено в отсутствие законного представителя организации, а также доказательств извещения общества о времени и месте совершения этого процессуального действия. Как полагает заявитель, имеющаяся в материалах дела справка помощника прокурора от 22.05.09, согласно которой в телефонном разговоре директор ООО "Карелприродресурс" подтвердил факт получения повестки от 20.05.09 о вызове в прокуратуру для дачи объяснений и решения вопроса о возбуждении административного дела, не является допустимым доказательством по настоящему делу. Заявитель также считает, что в его действиях отсутствует состав вмененного ему правонарушения. При этом общество ссылается на то, что им на основании письма Администрации Лоймольского сельского поселения Республики Карелия от 28.08.07 осуществлялась реконструкция уже существующей автомобильной дороги для проезда к роднику. Таким образом, заявитель использует эту дорогу не в личных целях, не ограничивает другим лицам доступ к пользованию ею, а поэтому такое поведение общества не может расцениваться как самовольное занятие земельного участка, на котором расположена названная автомобильная дорога.

В судебном заседании представитель общества поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе.

Управление, надлежащим образом извещенное о времени и месте судебного разбирательства, своего представителя в судебное заседание не направило, отзыва на апелляционную жалобу не представило, что в силу статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не может служить препятствием для рассмотрения дела.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены в апелляционном порядке.

Как усматривается из материалов дела, 29.04.09 в ходе проведенной проверки соблюдения земельного законодательства прокуратура Суорявского района Республики Карелия выявила факт строительства двух автодорог на землях сельскохозяйственного назначения в урочище "Суо-Сарка" Суоярвского района. Данные автодороги общей площадью 0,8 га построены в зоне деятельности ООО "Карелприродресурс" и проходят через земельные участки, находящиеся в собственности физических лиц и государства. При этом документы, свидетельствующие о передаче обществу каких-либо прав на эти земельные участки, отсутствуют.

По данному факту 22.05.09 прокурор Суоярвского района возбудил в отношении ООО "Карелприродресурс" дело об административном правонарушении, ответственность за совершение которого предусмотрена статье 7.1 КоАП РФ (листы дела 23-25).

В силу положений статьи 23.21 КоАП РФ дело передано прокуратурой для рассмотрения по подведомственности управлению (лист дела 22).

Постановлением от 09.06.09 по делу N 18/1 общество признано виновным в совершении административного правонарушения, выразившегося в самовольном занятии земельного участка площадью 0,8 га, расположенного по адресу: Республика Карелия, Суоярвский район, урочище "Суо-Сарка", что влечет ответственность по статье 7.1 КоАП РФ (лист дела 7). Заявителю назначено наказание в виде 10 000 руб. штрафа.

Не согласившись с законностью названного постановления, ООО "Карелприродресурс" обратилось в арбитражный суд.

Отказывая в удовлетворении заявления, суд первой инстанции исходил из того, что по смыслу статьи 7.1 КоАП РФ самовольное занятие земельного участка подразумевает пользование этим участком, осуществляемое без разрешения собственника или лица, им уполномоченного. В данном случае, как указал суд, непосредственные собственники земельного участка, на котором находятся автомобильные дороги, не давали разрешения обществу занимать спорный земельный участок. Поскольку в оспоренном постановлении проверяющие пришли к выводу о самовольном занятии заявителем земельного участка именно для строительства дорог, то, по мнению суда, такие действия общества образуют событие вмененного ему административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей 7.1 КоАП РФ. Суд первой инстанции также посчитал, что представленное заявителем письмо Администрации Лоймольского сельского поселения Республики Карелия от 28.08.07 о необходимости проведения ремонта автодороги для проезда к роднику не свидетельствует об отсутствии вины общества в совершенном правонарушении, поскольку названный орган местного самоуправления не является собственником земельного участка, на котором находятся автодороги. Кроме того, суд сделал вывод о том, что существенных нарушений процессуальных требований, исключающих привлечение лица к административной ответственности, при производстве по делу об административном правонарушении не допущено. С учетом приведенных обстоятельств суд не усмотрел правовых оснований для признания незаконным и отмены оспоренного обществом постановления.

Суд апелляционной инстанции, изучив материалы дела, заслушав мнение сторон, считает решение суда подлежащим отмене на основании следующего.

В соответствии со статьей 7.1 КоАП РФ самовольное занятие земельного участка или использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, а в случае необходимости без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности, влечет наложение административного штрафа.

Таким образом, под самовольным занятием земельного участка подразумевается пользование лицом таким участком без наличия на то правовых оснований.

Согласно части 2 статьи 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых названным Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

В силу части 4 статьи 1.5 КоАП РФ неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.

Согласно оспоренному постановлению общество привлечено к административной ответственности по статье 7.1 КоАП РФ за самовольное занятие земельного участка для строительства двух автомобильных дорог общей площадью 0,8 га. При этом управление исходило из того, что вина заявителя заключается в непринятии всех зависящих от него мер по соблюдению публично-правовых обязательств в сфере земельного законодательства.

Суд первой инстанции согласился с такой позицией административного органа, указав на то, что собственники земельного участка, на котором находятся автодороги, не давали обществу разрешения занимать этот участок. В этой связи суд сделал вывод о наличии в действиях заявителя состава вмененного ему административного правонарушения.

Вместе с тем, судом необоснованно не принято во внимание следующее.

В силу статьи 24.1 КоАП РФ задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.

По своей правовой природе постановление по делу об административном правонарушении является важнейшим процессуальным документом, которым завершается рассмотрение дела по существу. Поэтому такой документ должен соответствовать предъявляемым ему законом требованиям.

В статье 29.10 КоАП РФ закреплены основные требования к содержанию постановления по делу об административном правонарушении, в частности, в этом документе должны быть указаны обстоятельства, установленные при рассмотрении дела (пункт 4 части 1).

При этом перечень обстоятельств, подлежащих выяснению по делу об административном правонарушении, закреплен в статье 26.1 КоАП РФ. К их числу отнесены наличие события правонарушения; иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, а также причины и условия совершения административного правонарушения (пункты 1, 7).

Подробное описание существа вмененного правонарушения является важным фактором для определения его юридической квалификации в точном соответствии с Особенной частью Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, которой предусмотрена административная ответственность за совершение конкретного противоправного деяния.

В соответствии с частью 4 статьи 210 АПК РФ по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

Как следует из материалов дела, в ходе административного производства общество ссылалось на то, что им производилась реконструкция уже существующей автодороги по письменному обращению Администрации Лоймольского сельского поселения Республики Карелия (письмо от 28.08.07 N 5/415; лист дела 12). Однако вопреки приведенным выше нормативным требованиям указанное заявителем обоснование управлением при привлечении к административной ответственности не исследовалось и не проверялось, соответствующие противоречия (строительство новой либо реконструкция уже существующей автодороги) не устранялись. При этом возможность устранения этих противоречий в рамках судебного разбирательства отсутствует.

Кроме того, по смыслу статьи 7.1 КоАП РФ, определяющим для квалификации деяний лица применительно к названной норме является его активное поведение, направленное на ограничение осуществления титульными владельцами своих гражданских прав в отношении этого земельного участка, а также свидетельствующее о принятии лицом иных мер для воспрепятствования доступа уполномоченных органов при проведении контрольных мероприятий.

В данном случае материалы дела не содержат доказательств того, что общество разместило на спорном участке какое-либо имущество, ограничивает права титульных владельцев по использованию земельного участка, равно как и самой дорогой либо иным способом препятствует доступу на этот участок другим лицам.

Констатируя наличие в действиях общества нарушение статьи 7.1 КоАП РФ, административный орган лишь ограничился выводом без проведения каких-либо дополнительных контрольных мероприятий о том, что письмо Администрации Лоймольского сельского поселения Республики Карелия не свидетельствует о предоставлении обществу земельного участка в пользование.

В то же время, из материалов дела не усматривается, что осуществленные на спорном земельном участке работы в отношении автодороги были произведены в интересах самого заявителя, что свидетельствовало бы о непосредственном нарушении прав законных владельцев этого участка и иных заинтересованных лиц.

Таким образом, следует признать, что управление при производстве по делу об административном правонарушении не установило именно те юридически значимые обстоятельства (правовые и фактические основания), наличие которых позволяет применить к лицу инструменты публично-правового реагирования в виде административного наказания по статье 7.1 КоАП РФ.

В этой связи апелляционная инстанция считает недоказанным факт самовольного (по собственной инициативе и в своих интересах) занятие обществом спорного земельного участка и, как следствие, состава вмененного ему административного правонарушения. Указанное обстоятельство в силу пункта 2 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ является достаточным основанием для признания постановления о привлечении к административной ответственности незаконным, а следовательно, и для его отмены.

Учитывая изложенное, суд апелляционной инстанции считает решение суда подлежащим отмене с вынесением нового судебного акта об удовлетворении заявления общества.

В то же время, апелляционная инстанция не принимает утверждение заявителя о том, что оно не было надлежащим образом извещено о времени и месте вынесения постановления о возбуждении административного производства.

В силу пункта 2 части 4 статьи 28.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента составления протокола об административном правонарушении или вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении.

В соответствии с частью 1 статьи 28.2 КоАП РФ о совершении административного правонарушения составляется протокол, за исключением случаев, указанных в статье 28.4 данного Кодекса.

Согласно части 2 статьи 28.4 КоАП РФ о возбуждении дела об административном правонарушении прокурором выносится постановление, которое должно содержать сведения, предусмотренные статьей 28.2 КоАП РФ.

В соответствии со статьей 28.2 КоАП РФ в протоколе указываются дата и место его составления, должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол, сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, фамилии, имена, отчества, адреса места жительства свидетелей и потерпевших, если имеются свидетели и потерпевшие, место, время совершения и событие административного правонарушения, статья настоящего Кодекса или закона субъекта Российской Федерации, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение, объяснение физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело, иные сведения, необходимые для разрешения дела. При составлении протокола физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, разъясняются их права и обязанности, предусмотренные настоящим Кодексом, о чем делается соответствующая запись в протоколе. Вышеуказанным лицам должна быть предоставлена возможность ознакомиться с протоколом об административном правонарушении.

Таким образом, протокол об административном правонарушении составляется при непосредственном участии в его составлении лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении. В отсутствие указанного лица протокол может быть составлен лишь в случаях, если имеются данные о надлежащем извещении лица о месте и времени составления протокола об административном правонарушении.

В соответствии с пунктом 24.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.04 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" при решении арбитражным судом вопроса о том, имело ли место надлежащее извещение лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении, следует учитывать, что Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях не содержит оговорок о необходимости направления извещения исключительно какими-либо определенными способами, в частности путем направления по почте заказного письма с уведомлением о вручении или вручения его адресату непосредственно. Следовательно, извещение не может быть признано ненадлежащим лишь на том основании, что оно было осуществлено каким-либо иным способом (например, путем направления телефонограммы, телеграммы, по факсимильной связи или электронной почте либо с использованием иных средств связи).

Из материалов дела видно, что повесткой от 20.05.09 законный представитель общества приглашался в прокуратуру на 22.05.09 для дачи объяснений и решения вопроса о возбуждении административного дела (лист дела 78).

Согласно представленной справке от 22.05.09 в телефонном разговоре директор организации подтвердил факт получения названной повестки, указав на невозможность личного участия ввиду нахождения в командировке (лист дела 79). Указанный документ, равно как и содержащиеся в нем сведения ничем не опровергнуты заявителем.

В этой связи суд первой инстанции обоснованно принял справку от 22.05.09 в качестве надлежащего доказательства об уведомлении общества о совершении прокуратурой соответствующего процессуального действия.

Поэтому суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда о том, что в ходе рассмотрения дела об административном правонарушении общество не было лишено гарантий защиты прав, предоставленных ему законодательством при привлечении к административной ответственности.

Однако, принимая во внимание недоказанность административным органом состава вмененного обществу правонарушения, доводы заявителя о нарушении процедуры привлечения к административной ответственности не имеют правового значения в рамках настоящего спора.

Вопрос о взыскании государственной пошлины по заявлению и апелляционной жалобе не рассматривался, так как в соответствии с частью 4 статьи 208 АПК РФ заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается.

Руководствуясь пунктом 2 статьи 269, пунктом 3 части 1 статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Карелия от 23.07.09 по делу А26-5851/2009 отменить.

Признать незаконным и отменить постановление Управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Республике Карелия от 09.06.09 по делу N 18/1, вынесенное в г. Суоярви, о назначении обществу с ограниченной ответственностью "Карелприродресурс" (ИНН 100113831, юридический адрес: 185055, Республика Карелия, г. Петрозаводск, ул. Варламова, д. 72) административного наказания по статье 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушения в виде 10 000 руб. штрафа.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.

Председательствующий

И.Г. Савицкая

Судьи

Л.В. Зотеева А.Б. Семенова