Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 8 октября 2009 г. N 14АП-4996/2009

г. Вологда

08 октября 2009 г.

Дело N А05-3955/2009

Резолютивная часть постановления объявлена 07 октября 2009 года.

Полный текст постановления изготовлен 08 октября 2009 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего Федосеевой О.А., судей Зайцевой А.Я. и Романовой А.В.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Воеводиной О.Н.,

при участии

от муниципального унитарного предприятия "Коряжемское автотранспортное предприятие" Куракиной М.А. по доверенности от 13.03.2009,

от Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации Фарбер С.Г. по доверенности от 16.01.2009 N 24-31-12/27,

от Архангельской области в лице Департамента финансов Архангельской области Пономарева С.В. по доверенности от 29.12.2008 N 08/02-11/4,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации

на решение Арбитражного суда Архангельской области от 12 августа 2009 года

по делу N А05-3955/2009 (судья Трубина Н.Ю.),

УСТАНОВИЛ

муниципальное унитарное предприятие "Коряжемское автотранспортное предприятие" (далее - Предприятие) обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с иском к муниципальному образованию "Город Коряжма" (далее - Муниципальное образование), Архангельской области в лице Департамента финансов Архангельской области (далее - Департамент финансов), Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее - Минфин) о взыскании 1 889 037 руб. 40 коп. убытков от предоставления льгот по оплате проезда в городском, пригородном и междугородном пассажирском транспорте общего пользования отдельным категориям граждан, в том числе: с Минфина - 658 672 руб. 80 коп. убытков за период с 01 августа 2006 года по 31 декабря 2006 года, с Департамента финансов - 1 230 364 руб. 60 коп. убытков за период с 01 января 2006 года по 31 декабря 2006 года.

Истец в судебном заседании в соответствии со статьей 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) увеличил исковые требования, просил взыскать с надлежащего ответчика 1 889 037 руб. 40 коп. Увеличение исковых требований судом принято.

К участию в деле в качестве третьего лица привлечено государственное учреждение "Отдел социальной защиты населения по городу Коряжме" (далее - Учреждение).

Решением Арбитражного суда Архангельской области от 12 августа 2009 года с Минфина за счет казны Российской Федерации в пользу Предприятия взыскано 1 609 659 руб. убытков. В удовлетворении остальной части иска отказано. В удовлетворении иска к Муниципальному образованию, Департаменту финансов отказано. С Предприятия в доход федерального бюджета взыскано 2597 руб. 68 коп. государственной пошлины.

Минфин с судебным решением не согласился и обратился с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленного требования. Доводы жалобы сводятся к тому, что право на льготный проезд устанавливается нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Величина стоимости проезда для льготной категории граждан определяется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации самостоятельно. Таким образом, обеспечение льготного проезда на общественном транспорте для отдельных категорий граждан населения не относится к расходным обязательствам Российской Федерации, а возложено полностью на субъекты Российской Федерации, что соответствует установленному статьей 30 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) принципу разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджетов и принципу самостоятельности бюджетов, определенному статьей 31 БК РФ. В настоящем деле субъект Российской Федерации - Архангельская область обязан предусмотреть в законе о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной год средства на реализацию расходных обязательств, вытекающих из принятых им нормативно-правовых актов. Податель жалобы считает, что возмещение суммы, определенной решением суда, не должно осуществляться из средств федерального бюджета, поскольку будет противоречить нормам действующего законодательства Российской Федерации. Кроме того, дополнительные меры социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих на территории Муниципального образования, были установлены постановлениями мэра Муниципального образования. Во исполнение норм Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ Архангельской областью 10.11.2004 принят Областной закон "О мерах социальной поддержки ветеранов, граждан, пострадавших от политических репрессий, и иных категорий граждан" N 262-33-ОЗ, согласно которому данным категориям граждан Архангельской области устанавливается конкретный размер ежемесячной денежной выплаты. Таким образом, отдельным категориям граждан, проживающим на территории Архангельской области, взамен натуральных льгот, в том числе и по проезду граждан на городском и пригородном транспорте, установлена ежемесячная денежная выплата. Кроме того, на основании распоряжения Правительства Российской Федерации от 31.03.2006 N 436-р Архангельской области на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта выделено 22 592 400 руб. Согласно реестру поступлений платежей из федерального бюджета Департаментом финансов администрации Архангельской области перечислено 30 252 500 руб., то есть больше, чем предусмотрено законно. Полагает, что Российская Федерация в полном объеме выполнила свои обязательства по финансированию бюджета по обеспечению равной доступности услуг общественного транспорта. Считает, что счета-фактуры, списки-реестры и акты сверок не являются доказательствами, подтверждающими расходы истца. Кроме того, акты сверок составлены без участия Минфина, первичные документы не исследовались и в суд не предоставлялись.

В судебном заседании апелляционной инстанции представитель Минфина доводы, изложенные в жалобе, поддержал в полном объеме, просил ее удовлетворить.

Предприятие в отзыве на апелляционную жалобу и его представитель в судебном заседании апелляционной инстанции в ее удовлетворении просили отказать, решение суда - оставить без изменения.

В судебном заседании апелляционной инстанции представитель Департамента финансов поддержал доводы, изложенные в жалобе Минфина, просил решение суда отменить, жалобу - удовлетворить.

Муниципальное образование представило заявление о рассмотрении жалобы без его участия. Учреждение надлежащим образом извещено о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направило. В связи с этим апелляционная жалоба рассмотрена в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 АПК РФ.

Заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность обжалуемого судебного акта, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения жалобы.

Как следует из материалов дела, 25.02.2005 администрацией Архангельской области и Муниципальным образованием заключено соглашение N 30 об организации доступности транспортных услуг для отдельных категорий граждан, согласно которому стороны осуществляют совместные действия, направленные на организацию доступности транспортных услуг для отдельной категории граждан, имеющих право на меры государственной социальной поддержки, финансирование которых осуществляется за счет средств федерального бюджета и областного бюджета.

Пунктом 2 соглашения от 25.02.2005 N 30 предусмотрено, что организация доступности транспортных услуг для граждан осуществляется путем организации перевозок граждан в городском (кроме такси), пригородном и междугородном пассажирском транспорте посредством социальных проездных билетов.

Предприятием и Муниципальным образованием 01.01.2006 заключен договор N 103 на реализацию социальных проездных билетов.

Пунктами 1.1, 1.2 договора от 01.01.2006 N 103 установлено, что стороны осуществляют совместные действия, направленные на организацию доступности транспортных услуг в городском (кроме такси), пригородном и междугородном пассажирском транспорте для отдельных категорий граждан, имеющих право на меры государственной поддержки, финансирование которых осуществляется за счет средств федерального и областного бюджетов посредством продажи социальных проездных билетов (месячных, декадных, разовых). Стоимость социального проездного билета устанавливается заказчиком соответствующим постановлением мэра города по согласованию с перевозчиком с определением, в случае необходимости, количества поездок для пригородных, междугородных маршрутов.

В соответствии с разделом 3 указанного договора для учета реализованных социальных проездных билетов и понесенных в связи с этим расходов перевозчик ежемесячно в срок до 5 числа месяца, следующего за отчетным, представляет в комитет реестры по реализованным социальным проездным билетам, акт сверки между заказчиком и перевозчиком и расчет компенсации разницы к цене льготного проездного билета. Расчет компенсации разницы в цене льготного проездного билета для учета расходов и фактических убытков, понесенных перевозчиком, при реализации социальных проездных билетов составляет перевозчик по форме, разработанной заказчиком. Реестр составляется с указанием фамилии, имени, отчества гражданина, льготной категории, номера, серии и даты удостоверения, подтверждающего право на льготы, номера маршрута, наименования пункта назначения, количества поездок (в случае их ограничения), стоимости проездного билета, суммы выпадающих доходов. Реестр составляется отдельно по федеральному и региональному регистру льготников. Акты сверки подписываются руководителем государственного учреждения "Отдел социальной защиты населения по г. Коряжме" после сверки, произведенной на предмет наличия у граждан, включенных перевозчиком в реестр, права на меры социальной поддержки по федеральному и региональному регистру льготников.

Постановлениями мэра муниципального образования "Город Коряжма" от 23.12.2005 N 1199, от 22.02.2006 N 158, от 21.03.2006 N 271, от 19.04.2006 N 421, от 07.07.2006 N 768 установлена стоимость месячного социального проездного билета на маршрутах городского и пригородного сообщения для граждан, имеющих право на получение социальной поддержки и включенных в федеральный и региональный регистры.

Применяя указанные нормативные акты, истец в период с 01.01.2006 по 31.12.2006 осуществил перевозку льготных категорий граждан транспортом общего пользования по городским, пригородным и междугородним маршрутам по социальным проездным билетам на сумму 2 835 637 руб. 40 коп. Возмещено истцу 946 600 руб. Не возмещенная из бюджета разница между льготной и полной ценой проезда составила для Предприятия убытки в размере 1 889 037 руб. 40 коп., в связи с чем истец обратился в суд с настоящим иском.

Удовлетворяя исковые требования, суд первой инстанции признал их обоснованными частично.

Арбитражный апелляционный суд не находит оснований не согласиться с принятым судебным актом ввиду следующего.

В силу пункта 5 статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета.

Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 22.08.2004 N 122-ФЗ) с 01.10.2005 отменены льготы по проезду в общественном транспорте инвалидам, ветеранам труда, гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, ветеранам боевых действий, участникам Великой Отечественной войны.

Вместе с тем, данный Закон предписал субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств.

В соответствии со статьями 44, 63 Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ меры социальной защиты инвалидов, граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, и социальной поддержки ветеранов являются расходными обязательствами Российской Федерации, за исключением мер, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12.2005 N 827 утверждены Правила предоставления, расходования и учета в 2006 году субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление расходов на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории соответствующего субъекта Российской Федерации для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации.

На основании пунктов 5, 6 данных Правил органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации направляют субвенции на финансирование ежемесячных выплат гражданам взамен бесплатного проезда, расчеты с транспортными организациями за предоставление социальных проездных билетов, возмещение убытков транспортных организаций при предоставлении льготного проезда, погашение задолженности перед транспортными организациями по расчетам за предоставленные льготы по проезду. Порядок и условия обеспечения равной доступности услуг общественного транспорта устанавливаются нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Социальная защита, включая социальное обеспечение, согласно статье 72 (пункт "ж" части 1) Конституции Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Статьей 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" определены принципы финансового обеспечения осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Согласно пункту 1 указанной статьи полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, установленным Конституцией Российской Федерации, указанные в пункте 2 настоящей статьи, осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

Согласно части 1 статьи 153 Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ в рамках длящихся правоотношений для лиц, у которых возникло до 1 января 2005 года право на компенсации в натуральной форме или льготы и гарантии, носящие компенсационный характер, закрепленные в отменяемых настоящим Федеральным законом нормах, настоящий Федеральный закон не может рассматриваться как не допускающий реализацию возникшего в указанный период права на эти компенсации, льготы и гарантии в форме и размерах, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

Частью 2 статьи 153 Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ установлено, что при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.

Законом Архангельской области от 10.11.2004 N 262-33-ОЗ "О мерах социальной поддержки ветеранов, граждан, пострадавших от политических репрессий, и иных категорий граждан" (далее - Закон N 262-33-ОЗ) установлены меры социальной поддержки льготных категорий граждан, относящиеся к расходным обязательствам Архангельской области. Среди этих мер предусмотрена ежемесячная денежная выплата, при этом льготный проезд граждан на общественном транспорте не предусмотрен. Таким образом, как правильно указал арбитражный суд, Архангельская область не приняла на себя расходных обязательств по компенсации льготного проезда граждан в общественном транспорте.

Доводы подателя жалобы о том, что убытки должны быть взысканы за счет казны субъекта Российской Федерации - Архангельской области - отклоняются судом апелляционной инстанции по следующим основаниям.

В силу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях от 17.06.2004 N 12-П и от 15.05.2006 N 5-П, поскольку соответствующие льготы были первоначально установлены в союзных и федеральных нормативных правовых актах, а затем обязанность по их обеспечению фактически перенесена на нижестоящие уровни публичной власти, недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований - исходя из того, что бюджет субъекта Российской Федерации и местный бюджет не существуют изолированно, а являются составной частью финансовой системы Российской Федерации, - влечет необходимость осуществлять бюджетное регулирование в целях сбалансированности бюджетов, что, в частности, обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации.

Статьей 44 Федерального закона от 16.12.2005 N 189-ФЗ "О федеральном бюджете на 2006 год" утверждены субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление расходов на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории соответствующего субъекта Российской Федерации для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которым относится к ведению Российской Федерации, в сумме 4 010 127,5 тыс. рублей, предоставляемых в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 31.03.2006 N 436-р субъектам Российской Федерации в целях обеспечения равной доступности транспортных услуг на территории соответствующего субъекта Российской Федерации для отдельных категорий граждан, в отношении которых оказание мер социальной поддержки относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, предоставлены дотации.

Статьей 42 Областного закона от 08.12.2005 N 130-8-ОЗ "Об областном бюджете на 2006 год" установлено, что средства федерального бюджета в сумме 30 252,5 тыс. рублей, полученные Архангельской областью в виде субвенций на осуществление расходов на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории Архангельской области для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации, направляются бюджетам муниципальных образований в виде субвенций бюджетам муниципальных образований на осуществление расходов на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации.

В 2006 году на возмещение расходов по обеспечению равной транспортной доступности для населения области денежные средства, поступившие из федерального бюджета в виде субвенций, были направлены муниципальному образованию "Город Коряжма" в размере 946 600 руб. и в свою очередь перечислены истцу. Доказательств нецелевого использования в 2006 году ответчиками средств федерального бюджета ни арбитражному суду, ни суду апелляционной инстанции не представлено.

В областном бюджете на 2006 год не предусматривались расходы по обеспечению равной доступности услуг общественного транспорта для отдельных категорий граждан.

Как обоснованно установлено судом, выделенных и перечисленных Предприятию денежных средств в 2006 году оказалось недостаточно для компенсации расходов, понесенных истцом.

В силу пункта 18 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", если установившим льготы федеральным законом или принятым в его исполнение иным нормативным правовым актом обязанность по возмещению платы, не полученной от льготных категорий потребителей, возлагается на субъект Российской Федерации или муниципальное образование, то при недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в постановлении от 23.06.2009 N 2992/09 разъяснил, что Конституция Российской Федерации в статье 7 определяет Российскую Федерацию как социальное государство, в котором обеспечивается государственная поддержка инвалидов и пожилых граждан. Поэтому Российская Федерация как правовое и социальное государство не может произвольно отказаться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств.

Право бесплатного проезда на городском, пригородном и междугородном пассажирском транспорте общего пользования для льготной категории граждан являлось гарантией, носящей компенсаторный характер. Предоставив это право, государство взяло на себя соответствующие публично-правовые обязанности в отношении социально не защищенных граждан.

Исключив Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ соответствующие нормы из Федерального закона от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", Федерального закона от 12.01.1995 N 5-ФЗ "О ветеранах" и Закона Российской Федерации от 15.05.1991 N 1244-1 "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", федеральный законодатель не предусмотрел при этом соразмерной компенсации, связанной с утратой пользования бесплатным проездом независимо от места жительства.

Государством на субъект Российской Федерации возложена обязанность по обеспечению равной доступности услуг общественного транспорта льготным категориям граждан, а не по финансированию названных услуг, поэтому недостаточное выделение на эти цели денежных средств субъекту Российской Федерации в виде субвенций не исключает доплаты разницы за счет средств Российской Федерации.

На основании изложенного понесенные истцом расходы подлежат возмещению за счет казны Российской Федерации.

При определении суммы, подлежащей взысканию, арбитражным судом учтены сроки исковой давности и обоснованно указано, что убытки за период с 01.01.2006 по 26.03.2006 в размере 279 378 руб. 40 коп. взысканию не подлежат.

Доводы подателя жалобы о том, что акты сверок являются ненадлежащим доказательством, не нашли своего подтверждения и опровергаются материалами дела. Суду представлен акт сверки от 05.10.2009, который составлен с участием представителя Минфина на основании первичных документов.

С учетом вышеуказанных обстоятельств апелляционная инстанция считает, что выводы суда соответствуют имеющимся в деле доказательствам, нормы материального права применены правильно, нарушений норм процессуального права не допущено, оснований для отмены обжалуемого судебного акта не имеется.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ

решение Арбитражного суда Архангельской области от 12 августа 2009 года по делу N А05-3955/2009 оставить без изменения, жалобу Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации - без удовлетворения.

Председательствующий

О.А. Федосеева

Судьи

А.Я. Зайцева А.В. Романова