Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27 октября 2009 г. N 14АП-5347/2009

г. Вологда

Дело N А44-4325/2009

27 октября 2009 г.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе

председательствующего Чельцовой Н.С., судей Кудина А.Г. и Осокиной Н.Н.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Мазалецкой О.О.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Отделения Государственной инспекции безопасности дорожного движения Отдела внутренних дел по Поддорскому району Новгородской области на решение Арбитражного суда Новгородской области от 10 сентября 2009 года по делу N А44-4325/2009 (судья Максимова Л.А.),

УСТАНОВИЛ

государственное учреждение "Управление автомобильных дорог Новгородской области "Новгородавтодор" (далее - учреждение) обратилось в Арбитражный суд Новгородской области с заявлением к Отделению Государственной инспекции безопасности дорожного движения Отдела внутренних дел по Поддорскому району Новгородской области (далее - отделение, административный орган) о признании незаконным и отмене постановления от 20.08.2009 N 53 ВА 000083 о привлечении к административной ответственности, предусмотренной статьей 12.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Решением Арбитражного суда Новгородской области от 10 сентября 2009 года по делу N А44-4325/2009 требования учреждения удовлетворены.

Отделение с решением суда не согласилось и обратилось в Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой, ссылаясь на нарушение судом норм материального права и неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для дела, просит его отменить и принять по делу новый судебный акт. Считает, что учреждение является субъектом вмененного ему правонарушения.

Учреждение в отзыве на апелляционную жалобу с доводами, изложенными в ней, не согласилось.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, в связи с чем дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Исследовав письменные доказательства по делу, проверив законность и обоснованность судебного акта, суд апелляционной инстанции считает апелляционную жалобу не подлежащей удовлетворению.

Как следует из материалов дела, должностным лицом отделения 21.07.2009 проведена контрольная проверка эксплуатационного состояния участка автомобильной дороги Шимск - Старая Русса - Локня - Невель с 85 км по 127 км, по результатам которой составлен акт (л.д. 96-97).

В ходе проверки установлено, что на 116 км - 126 км проезжей части указанной дороги обнаружены многочисленные ямы, выбоины и иные повреждения, размеры которых (120 см х 97 см х 11 см; 110 см х 96 см х 11 см; 87 см х 9 см х 76 см) превышали размеры, допустимые ГОСТ Р 50597-93 "Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения" (далее - ГОСТ Р 50597-93) (л.д. 98-105).

По данному факту отделением вынесено определение от 21.07.2009 о возбуждении в отношении учреждения дела об административном правонарушении по статье 12.34 КоАП РФ (л.д.107) и составлен протокол от 20.08.2009 N 53 АА 002253 (л.д. 138).

Начальник отделения вынес постановление от 20.08. 2009 N 53 ВА 000083, которым учреждение признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного статьей 12.34 КоАП РФ, и ему назначено наказание в виде штрафа в размере 20 000 руб. (л.д. 139).

Учреждение с указанным постановлением не согласилось и обратилось с настоящим заявлением в арбитражный суд.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, исходил из того, что учреждение в данном случае не является субъектом вмененного ему административного правонарушения.

Согласно положениям части 6 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюдён ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Статьей 12 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - Закон N 196-ФЗ) предусмотрено, что ремонт и содержание дорог на территории Российской Федерации должны обеспечивать безопасность дорожного движения. Соответствие состояния дорог правилам, стандартам, техническим нормам и другим нормативным документам, относящимся к обеспечению безопасности дорожного движения, удостоверяется актами контрольных осмотров либо обследований дорог, проводимых с участием соответствующих органов исполнительной власти.

Пунктом 13 Основных положений по допуску транспортных средств к эксплуатации и обязанности должностных лиц по обеспечению безопасности дорожного движения, утвержденных постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 23.10.1993 N 1090, определено, что должностные и иные лица, ответственные за состояние дорог, железнодорожных переездов и других дорожных сооружений, обязаны содержать дороги, железнодорожные переезды и другие дорожные сооружения в безопасном для движения состоянии в соответствии с требованиями стандартов, норм и правил.

ГОСТ Р 50597-93 установлены перечень и допустимые по условиям обеспечения безопасности движения предельные значения показателей эксплуатационного состояния автомобильных дорог, улиц и дорог городов и других населенных пунктов, а также требования к эксплуатационному состоянию технических средств организации дорожного движения. Все требования стандарта являются обязательными и направлены на обеспечение безопасности дорожного движения, сохранение жизни, здоровья и имущества населения, охрану окружающей среды. Установленные стандартом требования должны обеспечиваться организациями, в ведении которых находятся автомобильные дороги, а также улицы и дороги городов и других населенных пунктов. В случае, когда эксплуатационное состояние дорог и улиц не отвечает требованиям настоящего стандарта, на них должны быть введены временные ограничения, обеспечивающие безопасность движения, вплоть до полного запрещения движения.

Пунктами 3.1.1 и 3.1.2 ГОСТ Р 50597-93 определено, что покрытие проезжей части не должно иметь просадок, выбоин, иных повреждений, затрудняющих движение транспортных средств с разрешенной Правилами дорожного движения скоростью. Предельные размеры отдельных просадок, выбоин и т.п. не должны превышать по длине 15 см, ширине - 60 см и глубине - 5 см.

Статьёй 12.34 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за нарушение правил проведения ремонта и содержания дорог, железнодорожных переездов или других дорожных сооружений в безопасном для дорожного движения состоянии либо непринятие мер по своевременному устранению помех в дорожном движении, запрещению или ограничению дорожного движения на отдельных участках дорог в случае, если пользование такими участками угрожает безопасности дорожного движения.

В данном случае из материалов дела следует и установлено административным органом, что покрытие проезжей части автомобильной дороги Шимск - Старая Русса - Локня - Невель дороги на 116 км - 126 км имеет повреждения, предельные размеры которых превышают размеры, установленные пунктами 3.1.1 и 3.1.2 ГОСТ Р 50597-93.

Пунктом 2 статьи 12 Закона N 196-ФЗ определено, что обязанность по обеспечению соответствия состояния дорог установленным правилам, стандартам, техническим нормам и другим нормативным документам возлагается на лиц, осуществляющих содержание автомобильных дорог.

Из материалов дела следует, что на основании распоряжения ФДС РФ от 02.10.1997 N фдс-18/327 и письма администрации Новгородской области от 25.01.1999 N 176 И-17 территориальная автомобильная дорога Шимск - Старая Русса - Локня - Невель протяженностью 184,7 км передана в оперативное управление учреждению, что подтверждается актом приёма-передачи и приказом о принятии на баланс (л.д. 58-59), и в настоящее время включена в перечень автомобильных дорог общего пользования регионального и межмуниципального значения (л.д. 55-57).

Согласно разделам 3, 4 Устава учреждения (л.д. 10-19) предметом его деятельности является осуществление в пределах установленной компетенции функций государственного управления в сфере использования автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения и осуществление дорожной деятельности на территории Новгородской области. При этом целями и функциями учреждения являются организация дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог общего пользования, выполнение функций заказчика-застройщика по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения; выполнение функций заказчика в случаях выделения учреждению бюджетных средств для размещения заказов; осуществление в пределах своей компетенции контроля и технического надзора за проведением работ по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения в соответствии с заключенными договорами подряда.

В рамках своей деятельности учреждение заключило с федеральным государственным унитарным дорожно-эксплуатационным предприятием N 78 (далее - ФГУ ДЭП N 78) государственный контракт от 29.12.2008 N 143 (л.д. 24-29) на выполнение работ (услуг) по содержанию автомобильных дорог общего пользования и сооружений на них, в соответствии с которым учреждение поручает, а ФГУ ДЭП N 78 принимает на себя обязательства на выполнение работ по содержанию автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения, в том числе и автомобильной дороги Шимск - Старая Русса - Локня - Невель (л.д. 31).

Пунктом 4.4.2 контракта предусмотрено, что требуемый уровень содержания дорог, порядок контроля определяются в соответствии с ВСН 24-88 "Технические правила ремонта и содержания автодорог", ГОСТ Р 50597-93, а также Ведомостью объёмов и стоимости работ, по условиям которой ФГУ ДЭП N 78 предписано осуществить комплекс работ и обеспечить определённый уровень содержания автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения, в том числе и автомобильной дороги Шимск - Старая Русса - Локня - Невель (приложение N 1 к контракту, л.д. 30).

На основании пункта 7.2 контракта ФГУ ДЭП N 78 несет полную ответственность за создание аварийной обстановки на дороге или непринятие мер по её ликвидации в соответствии с полномочиями в рамках заключённого контракта, а также в случае возникновения дорожно-транспортных происшествий, с сопутствующими дорожными условиями, из-за невыполнения условий данного контракта. Пунктом 5.3 определено, что ФГУ ДЭП N 78 должно проводить в первоочередном порядке дорожные работы по устранению аварийных ситуаций на дороге и (или) по установке временных дорожных знаков и ограждающих устройств на опасных для движения автотранспорта местах и в течение трёх суток ставить в известность учреждение о факте выполненных работ (л.д. 27).

Следовательно, в связи с тем, что в рассматриваемом случае выбоины с размерами, превышающими допустимые нормы, обнаружены на участке дороги, уровень содержания которой на основании государственного контракта обязано обеспечивать ФГУ ДЭП N 78, то учреждение не может являться субъектом правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьёй 12.34 КоАП РФ.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к правильному выводу об отсутствии состава вмененного учреждению правонарушения.

Кроме того, апелляционная коллегия считает, что при производстве по делу об административном правонарушении отделением существенно нарушен порядок привлечения учреждения к административной ответственности, а именно: законный представитель не извещался о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении.

Согласно части 1 статьи 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

Статьей 25.1 КоАП РФ предусмотрены права лица, в отношении которого ведется производство по делу, в том числе право знакомиться с материалами дела, представлять доказательства, а в случае необходимости пользоваться помощью защитника. Иными словами лицу, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, должны быть обеспечены гарантии защиты его прав, в том числе и право ознакомления с протоколом об административном правонарушении (статья 28.2 КоАП РФ).

В данном случае протокол об административном правонарушении и постановление вынесены в один день (20.08.2009). При этом протокол составлен в 15 час 00 мин, а постановление - в 16 час 00 мин. с участием представителя, действующего на основании доверенности от 19.08.2009 N 60.

Вместе с тем, в силу части 2 статьи 25.4 КоАП РФ законными представителями юридического лица в соответствии с настоящим Кодексом являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица. Полномочия законного представителя юридического лица подтверждаются документами, удостоверяющими его служебное положение.

В пункте 24 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" (далее - Постановление N 10) разъяснено, что КоАП РФ допускает возможность участия в рассмотрении дела об административном правонарушении лица, действующего на основании доверенности, выданной надлежаще извещенным законным представителем, в качестве защитника. Такие лица допускаются к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента составления протокола об административном правонарушении и пользуются всеми процессуальными правами лица, в отношении которого ведется такое производство, включая предусмотренное частью 4 статьи 28.2 КоАП РФ право на представление объяснений и замечаний по содержанию протокола.

Суду при рассмотрении дел об административных правонарушениях следует учитывать, что доказательством надлежащего извещения законного представителя юридического лица о составлении протокола может служить выданная им доверенность на участие в конкретном административном деле. Наличие общей доверенности на представление интересов лица без указания на полномочия по участию в конкретном административном деле само по себе доказательством надлежащего извещения не является.

Из вышеизложенного следует, что к участию в рассмотрении дела об административном правонарушении мог быть допущен представитель учреждения на основании доверенности на участие в конкретном административном деле.

На составление протокола об административном правонарушении явился представитель учреждения, действующий на основании доверенности от 19.08.2009 N 60, которая носит общий характер. Кроме того, данную доверенность выдал первый заместитель начальника учреждения. Однако лицом, осуществляющим управление учреждением на принципе единоначалия и имеющим право выдавать доверенности на основании раздела 8 Устава учреждения, является его начальник, назначаемый на должность и освобождаемый от должности председателем Комитета транспорта и дорожного хозяйства Новгородской области (т. 1, л. 17-18).

Следовательно, извещение о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении представителя на основании указанной доверенности не может являться надлежащим извещением учреждения. Других доказательств в материалы дела не представлено.

Таким образом, постановление от 20.08.2009 по делу об административном правонарушении вынесено в отсутствие законного представителя лица, привлекаемого к ответственности, не извещенного надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении.

На основании изложенного апелляционная коллегия считает, что составление протокола и вынесение постановления об административном правонарушении в один день не обеспечили реализацию прав учреждения, предусмотренных частью 1 статьи 25.1 КоАП РФ, надлежащим образом. Кроме того, данное нарушение процедуры привлечения к административной ответственности не позволило отделению рассмотреть дело всесторонне, полно и с учетом возможных возражений со стороны учреждения. Указанное нарушение порядка ведения административного дела в соответствии с пунктом 10 Постановления N 10 является существенным и служит самостоятельным основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа.

На основании изложенного решение суда первой инстанции законно и обоснованно, выводы, изложенные в решении, соответствуют обстоятельствам дела, нормы материального и процессуального права не нарушены.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ

решение Арбитражного суда Новгородской области от 10 сентября 2009 года по делу N А44-4325/2009 оставить без изменения, апелляционную жалобу Отделения Государственной инспекции безопасности дорожного движения Отдела внутренних дел по Поддорскому району Новгородской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Н.С. Чельцова

Судьи

А.Г. Кудин Н.Н. Осокина