Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 29 октября 2009 г. N 01АП-4720/09

г. Владимир

Дело N А43-17082/2009

29 октября 2009 г.

Резолютивная часть постановления объявлена 26.10.2009.

Постановление в полном объеме изготовлено 29.10.2009.

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Захаровой Т.А.,

судей Рубис Е.А., Урлекова В.Н.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Яковенко С.Н.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства здравоохранения Нижегородской области

на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 21.08.2009

по делу N А43-17082/2009,

принятое судьей Ивановым А.В.

по заявлению Министерства здравоохранения Нижегородской области

о признании незаконными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области от 29.05.2009 по делу N 200-ФАС 52-ТР-15-02/04-09,

при участии в судебном заседании представителей:

общества с ограниченной ответственностью "Доверие" - директора Акимычева Г.А. на основании решения N 2 от 30.07.2009; Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области - Валитова М.А. по доверенности от 14.01.2009 N 08/97 сроком действия один год, Кошелевой И.А. по доверенности от 23.10.2009 N 02/8846 сроком действия один год,

и УСТАНОВИЛ:

Министерство здравоохранения Нижегородской области (далее - Министерство) обратилось в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением о признании незаконными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области (далее - Управление, антимонопольный орган) от 29.05.2009 по делу N 200-ФАС 52-ТР-15-02/04-09.

К участию в деле также привлечено общество с ограниченной ответственностью "Доверие" (далее - Общество, ООО МЦ "Доверие").

Решением Арбитражного суда Нижегородской области от 21.08.2009 заявителю отказано в удовлетворении заявленных требований.

Не согласившись с принятым судебным актом, Министерство обратилось в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт. В обоснование апелляционной жалобы заявитель указывает на неправильное применение судом первой инстанции норм материального и процессуального права, несоответствие выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам дела. Министерство настаивает, что в данном случае права и законные интересы Общества не нарушены.

В судебное заседание представители заявителя апелляционной жалобы не явились. Представители Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области, ООО МЦ "Доверие" указали на отсутствие оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены решения арбитражного суда первой инстанции.

В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие неявившегося представителя Министерства.

Законность принятого судебного акта, правильность применения судом норм материального и процессуального права проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 257-261, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Установлено по делу, что общество с ограниченной ответственностью "Доверие" обратилось в антимонопольный орган с заявлением в отношении действий Министерства, являющихся, по его мнению, проявлением недобросовестной конкуренции и противоречащих требованиям части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции". Из обращения следовало, что проверку деятельности Общества проводила комиссия Министерства, в состав которой входили представители конкурирующей организации - государственного учреждения здравоохранения "Нижегородский областной кожно-венерологический диспансер" (далее - Диспансер, ГУЗ "НОКВД"). Акт проверки, составленный по итогам анализа деятельности Общества уполномоченной комиссией, содержал необоснованные выводы о недостатках оказания медицинской помощи.

20.04.2009 Управление издало приказ N 114 о возбуждении дела N 200-ФАС52-ТР-15-02/04-09 по признакам нарушения Министерством здравоохранения Нижегородской области части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" и создании комиссии по рассмотрению дела.

Решением от 29.05.2009 комиссия Управления признала Министерство нарушившим часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" в связи с включением в состав комиссий, уполномоченных на осуществление контрольных функций в отношении хозяйствующих субъектов, оказывающих платные медицинские услуги, представителей учреждений здравоохранения, работающих на тех же товарных рынках.

Одновременно Управление выдало в адрес Министерства предписание о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.

Не согласившись с вынесенными антимонопольным органом решением и предписанием, Министерство обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании их незаконными.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что решение и предписание Управления приняты уполномоченным органом и соответствуют Федеральному закону о 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Суд апелляционной инстанции считает, что отсутствуют основания для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены решения арбитражного суда первой инстанции с учетом следующего.

Согласно статье 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие совокупности двух условий:

несоответствие ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц закону или иному нормативному правовому акту; нарушение ненормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения:

1) монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; 2) недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

Целями настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

Согласно статье 22 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган выполняет следующие функции:

2) выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения; 3) предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами.

Статья 23 Закона о защите конкуренции закрепляет, что антимонопольный орган осуществляет следующие полномочия:

1) возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства; 2) выдает в случаях, указанных в настоящем Федеральном законе, хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания:

г) о прекращении недобросовестной конкуренции.

В силу статьи 52 Закона о защите конкуренции решение или предписание антимонопольного органа может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня принятия решения или выдачи предписания. В случае подачи заявления в суд или арбитражный суд исполнение предписания антимонопольного органа приостанавливается до вступления решения суда в законную силу.

Статья 4 Закона о защите конкуренции содержит основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе:

7) конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке; 9) недобросовестная конкуренция - любые действия хозяйствующих субъектов (группы лиц), которые направлены на получение преимуществ при осуществлении предпринимательской деятельности, противоречат законодательству Российской Федерации, обычаям делового оборота, требованиям добропорядочности, разумности и справедливости и причинили или могут причинить убытки другим хозяйствующим субъектам - конкурентам либо нанесли или могут нанести вред их деловой репутации.

Статья 15 Закона о защите конкуренции провозглашает запрет на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов, органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации в том числе:

федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются:

1) введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров; 2) необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Установлено из представленных суду документов и не оспаривается лицами, участвующими в деле, что ООО МЦ "Доверие" и ГУЗ "НОКВД" действуют на одном рынке платных медицинских услуг в области дерматовенерологии. Данные организации являются по смыслу статьи 4 Закона о защите конкуренции хозяйствующими субъектами, поскольку осуществляют деятельность, приносящую доход, а также конкурентами, исходя из их сферы и целей деятельности. В период с 3 сентября по 3 октября 2008 года Министерство проводило в отношении ООО МЦ "Доверие" проверку на предмет соответствия качества оказываемой медицинской помощи федеральным стандартам в области здравоохранения.

Как следует из приказа исполняющего обязанности Министра здравоохранения Нижегородской области от 01.09.2008 N 1327, комиссия, уполномоченная на осуществление контроля качества оказываемой дерматовенерологической медицинской помощи установленным федеральным стандартам в ряде организаций (в том числе и ООО МЦ "Доверие"), была сформирована таким образом, что в нее вошли должностные лица Диспансера (четверо из шести человек).

В период с 14 января 2009 года по 14 февраля 2009 года на основании приказа Министерства от 14.01.2009 N 7 опять проводилась проверка качества предоставляемых медицинских услуг ООО МЦ "Доверие" и в состав комиссии снова были включены работники Диспансера.

Государственная власть реализуется через систему созданных в установленном законом порядке органов государственной власти, полномочия которых осуществляются должностными лицами, проходящими государственную (гражданскую, военную, специальную) службу в этих органах. Делегирование государственной власти организациям и лицам, не входящим в систему аппарата публичной администрации, допустимо лишь в случаях, предусмотренных законами.

Пунктом 5.1 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан (утв. Верховным Советом Российской Федерации 22.07.1993 N 5487-1) органам государственной власти субъектов Российской Федерации переданы полномочия по осуществлению контроля за соответствием качества оказываемой медицинской помощи установленным федеральным стандартам в сфере здравоохранения (за исключением контроля качества высокотехнологичной медицинской помощи, а также медицинской помощи, оказываемой в федеральных организациях здравоохранения).

Осуществление контроля за соответствием качества оказываемой медицинской помощи установленным федеральным стандартам в сфере здравоохранения по смыслу пункта 2.5 Положения о Министерстве здравоохранения Нижегородской области, утвержденного постановлением Правительства Нижегородской области от 23.11.2007 N 435, является одной из основных задач данного органа исполнительной власти.

Министерство совместно с Территориальным фондом обязательного медицинского страхования Нижегородской области приказом от 01.12.2008 года N 1986/268-о утвердило Положение о контроле качества медицинской помощи в Нижегородской области.

Как следует из раздела 2 данного документа, субъектами ведомственного контроля качества медицинской помощи являются медицинские организации и орган управления здравоохранением субъекта.

Ведомственный контроль качества медицинской помощи осуществляется должностными лицами медицинских организаций, врачебными комиссиями, главными штатными, а также внештатными специалистами всех уровней, входящими в регистр экспертов, утвержденный в установленном порядке.

На уровне медицинской организации ответственным за организацию контроля качества медицинской помощи является руководитель организации.

Постановлением от 15.08.2008 N 341 Правительство Нижегородской области приняло Административный регламент Министерства здравоохранения Нижегородской области по исполнению государственной функции "Осуществление контроля за соответствием качества оказываемой медицинской помощи установленным федеральным стандартам в сфере здравоохранения (за исключением контроля качества высокотехнологичной медицинской помощи, а также медицинской помощи, оказываемой в федеральных организациях здравоохранения" (далее - Административный регламент).

Основанием для осуществления проверок соблюдения стандартов медицинской помощи является наступление очередного этапа плана мероприятий по контролю либо решение о проведении внеплановой проверки.

В пунктах 2.1.4, 2.1.6 Административного регламента установлено, что такая государственная функция исполняется государственными гражданскими служащими Министерства, на которых в установленном порядке возложены соответствующие полномочия.

Ответственность за полноту и достоверность оформления документации, связанной с исполнением государственной функции, за сроки и порядок исполнения административной процедуры несут должностные лица Министерства, непосредственно исполняющие государственную функцию, а также должностное лицо, осуществляющее контроль за выполнением действий, связанных с реализацией государственной функции. При этом, если при проведении мероприятий по контролю требуется осуществление исследований (испытаний) либо экспертиз, должностные лица Министерства здравоохранения Нижегородской области вправе привлекать в установленном порядке научные, иные организации, ученых и специалистов в соответствующей сфере.

Между тем, как установлено по делу, Министерство при организации соответствующих проверок вопреки приведенной правовой норме привлекало к участию в комиссиях должностных лиц различных (в большинстве своем государственных) лечебно-профилактических учреждений.

Акты проверки качества оказания медицинской помощи, составленные 09.09.2008 и 11.02.2009 соответственно, отражают количественный и персональный состав лиц, непосредственно проводивших контрольное мероприятие.

Суд первой инстанции верно указал, что Министерство здравоохранения Нижегородской области является органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным (в порядке делегирования федеральных полномочий) на осуществление государственного контроля за соответствием качества медицинских услуг, оказываемых населению медицинскими организациями Нижегородской области, положениям федеральных стандартов в области здравоохранения. При этом закона, который бы делегировал осуществление указанных полномочий частным лицам, не существует. Само Министерство здравоохранения Нижегородской области не уполномочено принимать такого рода решения.

При таких обстоятельствах действия Министерства по включению в состав комиссий по проверке организаций, оказывающих платные медицинские услуги населению, в качестве полноправных членов таких комиссий лиц, не являющихся гражданскими служащими Министерства здравоохранения Нижегородской области, не основаны на каком-либо законе.

Включение Министерством в состав комиссий по проверке ООО МЦ "Доверие" в качестве членов этих комиссий работников ГУЗ "НОКВД" при вышеизложенных обстоятельствах само по себе создает угрозу для равноправного соперничества участников экономической деятельности на соответствующих товарных рынках, то есть создает угрозу ограничения конкуренции.

Установленные по делу обстоятельства свидетельствуют о предоставлении сотрудникам подведомственного Министерству здравоохранения Нижегородской области учреждения (ГУЗ "НОКВД") возможности влиять на результаты контрольных мероприятий, проводимых в отношении их конкурентов, создавать тем самым препятствия для последних в осуществлении предпринимательской деятельности.

С учетом установленных обстоятельств антимонопольный орган законно и обоснованно выдал Министерству предписание о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, соответствующее по форме и содержанию требованиям Закона о защите конкуренции, приказу Федеральной антимонопольной службы от 25.12.2007 N 447 "Об утверждении административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации" (зарегистрировано в Минюсте РФ 31.01.2008 N 11067, пункт 3.44).

Принимая во внимание все вышеизложенное, апелляционный суд приходит к итоговому выводу о том, что оспариваемые решение и предписание Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области приняты уполномоченным органом, соответствуют Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" и не нарушают права и законные интересы Министерства. Следовательно, предусмотренные статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основания к отмене судебного акта отсутствуют.

При этом судом не допущено нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта.

Апелляционная жалоба Министерства признается не подлежащей удовлетворению как основанная на неверном толковании норм действующего законодательства. Доводам заявителя судом первой инстанции дана надлежащая оценка, и они отклонены. Оснований для признания их обоснованными не усматривает и суд апелляционной инстанции.

В соответствии со статьей 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов или ответчиков, освобождены от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь статьями 266 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Нижегородской области от 21.08.2009 по делу N А43-17082/2009 оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства здравоохранения Нижегородской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный

суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

Т.А. Захарова

Судьи

Е.А. Рубис В.Н. Урлеков