Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 2 ноября 2009 г. N 16АП-2506/09

г. Ессентуки	Дело N А25-512/09-АК-5
	Рег. N 16АП-2506/09(1,2)

26 октября 2009 года объявлена резолютивная часть постановления.

02 ноября 2009 года постановление изготовлено в полном объеме.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующий Цигельников И.А.,

судьи: Фриев А.Л., Баканов А.П.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Амироковой Я.Х.,

рассмотрев в судебном заседании апелляционные жалобы Управления Федеральной антимонопольной службы по Карачаево-Черкесской Республике и Мэрии муниципального образования г. Черкесска

на решение Арбитражного суда Карачаево-Черкесской Республики от 27.08.2009 по делу N А25-512/09-АК-5

(судья Гришин С.В.),

при участии:

от Мэрии муниципального образования г. Черкесска - Верба Р. А (доверенность от 30.11.2008); Чанов Д.В (доверенность от 11.09.2009);

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Карачаево-Черкесской Республике - Матакаев И.Ю. (доверенность от 07.09.2009); Башминова И.А. (доверенность от 23.04.2009); от МУП "Кадастровое бюро г. Черкесска"- Гербеков Б.А. (доверенность от 16.02.2009);

от Чжао Г.Г.- не явились,

УСТАНОВИЛ:

Мэрия муниципального образования г. Черкесска (далее - мэрия) обратилась в Арбитражный суд Карачаево-Черкесской Республики с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по КЧР (далее - управление), в котором просила признать незаконными решение от 11.03.2009 N 1 и предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства от 23.03.2009 N 3; признать недействительным определение от 08.06.2009 "Об исправлении допущенной в решении управления от 11.03.2009 и предписании от 23.11.2009 описки" в части переквалификации нарушения с части 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N135-ФЗ) на часть 3 ст. 15 (уточненные требования).

Решением суда от 27.08.2009 требования удовлетворены частично. Признано недействительным решение управления от 11.03.2009 по делу N 1 в части признания мэрии нарушившей ч.2 ст. 15 Закона N135-ФЗ в части установления постановлением мэрии от 01.04.2008 N 608 платных услуг, оказываемых МУП "Кадастровое бюро г. Черкесска" (далее - предприятие), по согласованию границ земельного участка, за выполнение работ по проверке графических материалов, выполненных сторонними межевыми организациями, с занесением информации в базу данных при подготовке правоустанавливающих документов. Признано недействительным предписание управления от 23.03.2009 N 3 о прекращении нарушения антимонопольного законодательства в части пунктов 1 и 3 предписания по обязанию мэрии внести изменения в постановление Мэрии от 01.04.2008 N 608, исключив из него платные услуги, оказываемые предприятием, за согласование границ земельных участков, за выполнение работ по проверке графических материалов, выполненных сторонними межевыми организациями, с занесением информации в базу данных при подготовке правоустанавливающих документов, а также по обязанию мэрии не допускать передачи полномочий предприятию по проверке материалов и документов, подготовленных конкурирующими организациями. Не согласившись с решением, мэрия и управление направили апелляционные жалобы.

В апелляционной жалобе мэрия просит решение суда отменить в части отказа в удовлетворении требований мэрии. В обоснование своих требований мэрия указала, что переквалификация нарушения с ч. 1 ст. 15 на ч. 2 ст. 15 Закона N 135-ФЗ, была проведена управлением за пределами процедуры рассмотрения дела, в связи с чем, мэрия была лишена возможности предоставить письменные, либо устные возражения по данному нарушению. Также мэрия указала, что оспариваемое решение от 11.03.2009, предписание от 23.03.2009 N 3 и определение от 08.06.2009, приняты управлением с нарушением требований Закона N135-ФЗ. Также мэрия считает, что управлением нарушен месячный срок, предусмотренный п. 3.19 Административного регламента, утвержденного Приказом Федеральной Антимонопольной службы от 25.12.2007 N447 для рассмотрения заявления. В апелляционной жалобе управление просит решение суда первой инстанции отменить, в удовлетворении заявленных требований отказать. В обоснование своих требований управление указало, что вывод суда первой инстанции о том, что мэрией третьему лицу (предприятию) не было предоставлено преимущество по отношению к другим хозяйствующим субъектам, осуществляющим деятельность на аналогичном товарном рынке, является ошибочным. Рынок предоставления данных услуг является конкурентным и предприятие не единственный хозяйствующий субъект, предоставляющий такие услуги населению. По мнению управления, мэрия, выбрав из многочисленных хозяйствующих субъектов, оказывающих данного рода услуги населению предприятие, наделила его полномочиями органов местного самоуправления, что свидетельствует о создании мэрией дискриминационных условий для других хозяйствующих субъектов и недобросовестной конкуренции.

В отзыве на апелляционную жалобу мэрии, управление указало, что доводы мэрии о нарушении управлением месячного срока рассмотрения заявления являются ошибочными, поскольку общий срок рассмотрения поданных заявлений составляет три месяца. В судебном заседании представители управления апелляционную жалобу мэрии не признали, просили ее оставить без удовлетворения, поддержали доводы, изложенные в своей апелляционной жалобе.

В судебном заседании представитель мэрии возражал против удовлетворения апелляционной жалобы управления, поддержал доводы, изложенные в своей апелляционной жалобе, просил ее удовлетворить. В судебном заседании представитель предприятия апелляционную жалобу мэрии поддержал, просил ее удовлетворить, в удовлетворении апелляционной жалобы управления просил отказать.

Чжао Г.Г. надлежащим образом извещен о времени и месте рассмотрения апелляционных жалоб, явку своего представителя в судебное заседание не обеспечил. Суд считает возможным рассмотреть апелляционные жалобы в отсутствие его на основании ст. 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Арбитражный суд апелляционной инстанции в соответствии с требованиями ст. ст. 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, проверив законность принятого решения и правильность применения норм материального и процессуального права, изучив и оценив в совокупности все материалы дела, считает, что апелляционные жалобы не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, за согласование акта границ земельного участка по адресу: г. Черкесск, ул. Яблочная, 132, предприятием правообладателю Чжао Г.Г. было предложено уплатить 735 рублей. Данная сумма была уплачена Чжао Г.Г. Полагая, что предприятие не имело право взимать указанные денежные средства, гражданин Чжао Г.Г. обратился в управление с заявлением.

Рассмотрев и изучив представленные материалы, управлением было принято решение о возбуждении дела по признакам нарушения мэрией ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ, выразившегося в принятии постановления от 01.04.2008 N 608 "Об установлении прейскуранта цен на работы и услуги, выполняемые МУП "Кадастровое бюро г. Черкесска", в части взимания платы за согласование местоположения границ и внесение информации в электронную базу данных землепользователем.

По итогам рассмотрения данного дела комиссия управления признала факт нарушения мэрией части 3 статьи 15 Закона N135-ФЗ и квалифицировала ее действия как неправомерное наделение хозяйствующего субъекта (предприятие) полномочиями органа местного самоуправления, что отразила в решении от 11.03.2009. В данном решении комиссией управления была произведена переквалификация нарушения с ч. 1 на ч. 2 ст. 15 Закона N 135-ФЗ. Предписанием о прекращении нарушения антимонопольного законодательства от 23.03.2009 N 3 управление обязало мэрию:

- внести изменения в постановление мэрии от 01.04.2008 N 608, исключив из него платные услуги за согласование границ земельного участка, за выполнение работ по проверке графических материалов, выполненных сторонними межевыми организациями, с занесением информации в базу данных при подготовке правоустанавливающих документов; - внести изменения в постановление Главы города Черкесска от 18.05.2001 N 1727 "О регламенте администрации г. Черкесска", исключив возможность наделения полномочий МУП "Кадастровое бюро г. Черкесска" по оформлению документов за подписью Руководителя (мэра) и Первого заместителя Руководителя (мэра) г. Черкесска:

1) дубликаты свидетельства о праве на землю; 2) акты согласования границ земельных участков;

- не допускать передачи полномочий муниципальным унитарным предприятиям по проверке материалов и документов, подготовленных конкурирующими организациями.

Не согласившись с названным решением и предписанием, мэрия обратилась в арбитражный суд с настоящими требованиями. Принимая оспариваемое сторонами решение, суд первой инстанции правомерно исходил из следующего.

Как следует из материалов дела, Постановлением от 01.04.2008 N 608 "Об установлении прейскуранта цен на работы и услуги, выполняемые МУП "Кадастровое бюро г. Черкесска", мэрия наделила предприятие полномочиями по взиманию платы за выполненные работы и услуги в соответствии с Перечнем платных услуг, оказываемых предприятием населению. Согласно пункту 19 Перечня на предприятие были возложены полномочия по выполнению работ по проверке графических материалов, выполненных сторонними межевыми организациями, с занесением информации в базу данных при подготовке правоустанавливающих документов, утверждению площади земельных участков.

По мнению управления, наделив самостоятельное юридическое лицо (предприятие) полномочиями по взиманию платы за выполненные работы и услуги, мэрия, тем самым поставило предприятие в неравное положение с другими хозяйствующими субъектами, оказывающими данного рода услуги. Из материалов дела видно, что межевое дело Чжао Г.Г. было сформировано одной из межевых организаций ООО "Альфа - Сервис". Предприятием была выполнена работа по проверке графических материалов, выполненных ООО "Альфа - Сервис".

Из пояснений свидетеля начальника отдела землеустройства и мониторинга Роснедвижимости по КЧР Половина Е.В. следует, что любая землеустроительная организация может провести проверку материалов сторонних межевых организаций.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что действия мэрии в части наделения предприятия полномочиями по взиманию платы за выполненные работы и услуги не привели к ограничению конкуренции в сфере землеустройства.

Кроме того, суд первой инстанции учел, что пунктом 19 Перечня взимание платы предусмотрено за ведение базы данных самого предприятия, которое носит локальный характер и не может заменять информационную систему обеспечения градостроительной деятельности, ведение которой в соответствии с положениями ст. 57 Градостроительного кодекса РФ осуществляют органы местного самоуправления.

Материалами дела не подтверждается, что названная деятельность, которой мэрией было наделено МУП "Кадастровое бюро г. Черкесска", препятствовала или исключала возможность осуществления такой же деятельности иными лицами. Также в деле отсутствуют доказательства подтверждающие, что мэрия каким-либо образом препятствовала иным лицам осуществлять ту же спорную деятельность, которую осуществляло МУП "Кадастровое бюро г. Черкесска".

Не представлены доказательства того, что в случае отказа Чжао Г.Г. от названных услуг МУП "Кадастровое бюро г. Черкесска", со стороны мэрии были бы нарушены права и законные интересы Чжао Г.Г. С учетом изложенного, суд первой инстанции правомерно удовлетворил требования мэрии в части признания недействительным решения от 11.03.2009 в части установления постановлением мэрии от 01.04.2008 N 608 платных услуг и в части пункта 1 предписания от 23.03.2009 по обязанию мэрии внести изменения в постановление от 01.04.2008 N 608, исключив из него платные услуги, оказываемые предприятием.

В соответствии с пунктом 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора.

Согласно подпункту 26 пункта 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) к вопросам местного значения городского округа относится утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территории городского округа, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городского округа, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории городского округа, резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах городского округа для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель городского округа.

Постановлением мэрии от 17.04.2008 N 745 были внесены изменения в п.9 приложения N 7 к постановлению Главы г. Черкесска от 18.05.2001 N1727 "О регламенте администрации г. Черкесска", согласно которым предприятие за подписью Руководителя (мэра) и Первого заместителя Руководителя (мэра) г. Черкесска уполномочено оформлять дубликаты свидетельств о праве на землю и акты согласования границ земельных участков с извещением мэрии о проведении межевания.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что в нарушение требований Закона N 135-ФЗ мэрия наделила предприятие функциями и правами органов местного самоуправления, в связи с чем отказал мэрии в удовлетворении требований о признании недействительными решения от 11.03.2009 и п. 2 предписания от 23.03.2009г. N 3 в части внесения изменения в постановление Главы города Черкесска от 18.05.2001 N 1727 "О регламенте администрации г. Черкесска". В соответствии с частью 4 статьи 41 Закона N135-ФЗ на основании решения комиссия выдает предписание. Предписание оформляется в виде отдельного документа для каждого лица, которому надлежит осуществить определенные решением действия в установленный предписанием срок.

При рассмотрении дела суд первой инстанции установил, что пункт 3 предписания управления от 23.03.2009 об обязании мэрии не допускать передачи полномочий муниципальным унитарным предприятиям по проверке материалов и документов, подготовленных конкурирующими организациями, противоречит части 4 статьи 41 Закона N 135-ФЗ, и признал данный пункт недействительным.

Из материалов дела усматривается, что управлением дело о нарушении антимонопольного законодательства было возбуждено по признакам ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ. В день вынесения решения управление переквалифицировало нарушение на ч.2 ст.15 Закона N 135-ФЗ. При рассмотрении дела в суде первой инстанции управлением было вынесено определение от 08.06.2009 об исправлении описки в решении от 11.03.2009 и предписании от 23.03.2009 N 3, согласно которому ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ была исправлена на ч. 3 ст. 15 Закона N 135-ФЗ. По мнению мэрии, переквалификация вменяемого нарушения привело к нарушению его прав на защиту, лишило возможности представить соответствующие возражения.

Из материалов дела о нарушении антимонопольного законодательства видно, что при возбуждении дела и в ходе его дальнейшего рассмотрения до принятия решения мэрии вменялось нарушение антимонопольного законодательства, выразившееся в наделении предприятия правами и функциями органа местного самоуправления, что образует состав правонарушения, предусмотренного ч. 3 ст. 15 Закона N 135-ФЗ. Таким образом, переквалификация вменяемого нарушения не может являться достаточным основанием для признания незаконным решения и предписания.

Доводы мэрии о том, что определение об исправлении описки от 08.06.2009 противоречит антимонопольному законодательству, не принимаются апелляционным судом. Суд первой инстанции, отклоняя данный довод, правомерно указал, что исправление описки прямо не запрещено законом и не нарушает права и законные интересы заявителя. Кроме того, допущенная управлением описка не повлекла изменения обстоятельств (нарушений), описанных в решении и в предписании и не изменила их содержание.

Доводы мэрии о нарушении управлением месячного срока рассмотрения заявления не принимаются апелляционным судом. В соответствии с частью 1 статьи 44 Закона N 135-ФЗ антимонопольный орган рассматривает заявление или материалы в срок, не превышающий одного месяца со дня их представления. В случае недостаточности или отсутствия доказательств, позволяющих антимонопольному органу сделать вывод о наличии или об отсутствии признаков нарушения антимонопольного законодательства, антимонопольный орган для сбора и анализа дополнительных доказательств вправе продлить срок рассмотрения заявления или материалов, но не более чем на два месяца.

Из материалов дела видно, что заявление Чжао Г.Г. поступило в управление 18.11.2009, приказ о возбуждении дела и создании комиссии по рассмотрению дела о нарушении законодательства был издан 26.01.2009, то есть в течении установленного срока. При таких обстоятельствах, решение суда первой инстанции надлежит оставить без изменения, апелляционные жалобы без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Карачаево-Черкесской Республики от 27.08.2009 по делу N А25-512/09-АК-5 оставить без изменения, апелляционные жалобы без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через Арбитражный суд Карачаево-Черкесской Республики.

Председательствующий

И.А. Цигельников

Судьи

А.Л. Фриев А.П. Баканов