Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 9 ноября 2009 г. N 17АП-9897/09

9 ноября 2009 года

Дело N А60-9909/2009

г. Пермь

N 17АП-9897/2009-АК

Резолютивная часть постановления объявлена 02 ноября 2009 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 09 ноября 2009 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Риб Л.Х.,

судей Осиповой С.П., Щеклеиной Л.Ю.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Лебедевой Н.О.,

при участии:

от истца Прокуратуры Свердловской области: Белина Е.Г. - предъявлено удостоверение, поручение от 16.09.2009г.,

от ответчиков Администрации Октябрьского района города Екатеринбурга, ООО "Предприятие общественного питания "Школьник", Муниципальное дошкольное образовательное учреждение детский сад N 527, Администрация г.Екатеринбурга в лице Комитета по экономике : представители не явились,

от третьих лиц: ООО "Олес", ООО "Инвестпродторг", ИП Архипов С.Л., Управление Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области, Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия населения по Свердловской области: представители не явились,

лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда;

рассмотрел в судебном заседании апелляционные жалобы истца Прокуратуры Свердловской области и третьего лица Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области

на решение Арбитражного суда Свердловской области от 20 августа 2009 года по делу N А60-9909/2009, принятое судьей Т.С. Самойловой

по иску Прокуратуры Свердловской области к Администрации Октябрьского района города Екатеринбурга, ООО "Предприятие общественного питания "Школьник", Муниципальному дошкольному образовательному учреждению детский сад N 527, Администрации г.Екатеринбурга в лице Комитета по экономике

с участием третьих лиц: ООО "Олес", ООО "Инвестпродторг", ИП Архипов С.Л., Управление Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области, Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия населения по Свердловской области

о признании сделки НЕДЕЙСТВИТЕЛЬНОЙ,

УСТАНОВИЛ:

Прокуратура Свердловской области обратилась в Арбитражный суд Свердловской области с иском (с учетом уточнения в порядке ст. 49 Арбитражного процессуального кодекса РФ) о признании недействительными размещения муниципального заказа в отношении МДОУ детский сад N 527, а также муниципального контракта N 332 от 31.12.2008г., заключенного Администрацией Октябрьского района города Екатеринбурга и ООО "Предприятие общественного питания "Школьник" на поставку товаров МДОУ детский сад N 527.

Решением Арбитражного суда от 20.08.2009г. в удовлетворении исковых требований отказано.

Прокуратура Свердловской области, не согласившись с решением суда, обратилась с апелляционной жалобой, в которой просит принятый судебный акт отменить, заявленные требования удовлетворить. В обоснование жалобы ее податель указывает на нарушение судом первой инстанции норм материального права и несоответствие выводов суда обстоятельствам дела. Прокуратура считает, что вывод суда о фактическом исполнении оспариваемого муниципального контракта не соответствует представленным в материалы дела доказательствам, при этом сам по себе факт исполнения контракта не является препятствием для признания его недействительным. При размещении муниципального заказа и заключении муниципального контракта были допущены существенные нарушения действующего законодательства, в том числе запрошены не предусмотренные законном документы, лицам, подавшим заявки на участие в конкурсе, отказано в допуске к участию по основаниям, не предусмотренным законом, что повлекло за собой нарушение прав и законных интересов как участников размещения заказов, так и неопределенного круга лиц. Управление Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области также не согласилось с решением суда первой инстанции и просит его отменить как основанное на неправильном применении норм материального права, в апелляционной жалобе указывает на отсутствие законных оснований для принятия решения об отказе в удовлетворении требований прокуратуры.

Отзывы на апелляционные жалобы лицами, участвующими в деле, не представлены. Присутствующий в заседании суда апелляционной инстанции представитель прокуратуры поддержал доводы, приведенные в апелляционной жалобе.

Остальные лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного разбирательства, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили. Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, 31.12.2008г. между администрацией Октябрьского района г. Екатеринбурга (Муниципальный заказчик) и ООО "Предприятие общественного питания "Школьник" (Поставщик) на основании протокола Единой территориальной комиссии по размещению муниципального заказа МО "Город Екатеринбург" Октябрьского района N 170/1 от 16.12.2008, заключен муниципальный контракт N 332, по условиям которого Поставщик обязуется передать в собственность МДОУ детский сад N527 товары, указанные в пункте 1.2 настоящего контракта в предусмотренные сроки, а МДОУ детский сад N527 обязуется принимать указанные товары и своевременно производить их оплату на условиях настоящего контракта (пункт 1.1 муниципального контракта) (т.1, л.д.22).

Согласно пункту 1.2 муниципального контракта, предметом поставки являются продукты питания.

Пунктом 2.1 муниципального контракта установлено, что ассортимент, количество и цена подлежащего поставке товара определяются в аукционной документации и спецификации (приложение к контракту). Пунктом 9.1 определено, что настоящий контракт действует до момента полного исполнения сторонами своих обязательств.

В силу пунктов 3.1, 3.2 муниципального контракта качество поставляемого товара должно соответствовать требованиям ТУ Роспотребнадзора, иным нормативным требованиям, установленным законодательством для данного вида товаров. Все товары должны быть снабжены соответствующими сертификатами и (или) другими документами на русском языке, надлежащим образом подтверждающими качество товара.

Товар поставляется в сроки: с 01.01.2009г. по 31.03.2009г. (пункт 4.1 муниципального контракта). Наименование, количество и цена конкретных товаров, подлежащих поставке, определены в Приложении к муниципальному контракту (спецификация МДОУ N 527) (т.1, л.д.25).

Муниципальный контракт N 332 от 31.12.2008г. заключен на основании протокола N 170/1 рассмотрения заявок на участие в открытом аукционе на поставку продуктов питания для МДОУ Октябрьского района в 1 квартале 2009 года (т.1, л.д.53). Лот N 09/08/0002 - Поставка продуктов питания для МДОУ N527.

В соответствии с пунктом 3.2 протокола рассмотрения заявок в допуске к участию в аукционе по лоту N 09/08/0002 отказано ООО "Инвестпродторг" в связи с нарушением требований к содержанию документов, входящих в состав заявки на участие в аукционе: участником не представлена копия санитарно-эпидемиологического заключения на вид деятельности (п. 3.3.5 аукционной документации, п. 11 ч. 3 Информационной карты аукциона, п. 2 ст. 35 Закона N 94-ФЗ). По аналогичным основаниям отказано в допуске к участию в аукционе по лоту N 09/08/0002 ИП Архипову С.Л. ООО "Олес" отказано в допуске к участию в аукционе в связи с непредставлением показателей, характеризующих соблюдение требований санитарных правил (заключение ТУ Роспотребнадзора).

На основании пункта 3.6 протокола рассмотрения заявок к участию в аукционе по лоту N 09/08/0002 допущен только один участник размещения заказа - ООО "ПОП "Школьник". Из пункта 4 протокола рассмотрения заявок следует, что на основании пункта 5 статьи 36 Федерального закона N94-ФЗ от 21.07.2005г., в связи с признанием участником аукциона только одного участника размещения заказа, подавшего заявку на участие по лоту N 09/08/0002, аукцион по данному лоту признается несостоявшимся.

На основании пункта 6 статьи 36 Федерального закона N 94-ФЗ от 21.07.2005г., учитывая, что заявка единственного участника размещения заказа соответствует требованиям, предусмотренным документацией об аукционе по лоту N 09/08/0002, заказчику в течение трех рабочих дней со дня составления протокола предписано передать ООО "ПОП "Школьник" проект муниципального контракта на условиях исполнения, предусмотренных документацией об аукционе по лоту N09/08/0002, по начальной (максимальной) цене контракта, указанной в документации об аукционе (пункт 6 протокола).

Прокуратура Свердловской области обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным размещения муниципального заказа, а также заключенного по его результатам муниципального контракта, обосновывая свои требования тем, что торги в виде аукциона на право заключения муниципального контракта по лоту N 09/08/0002 на поставку товаров проведены с нарушением Федерального закона N94-ФЗ от 21.07.2005г. - заказчиком в конкурсной документации неправомерно заявлены дополнительные требования о предоставлении санитарно-эпидемиологического заключения на вид деятельности и показателей, характеризующих соблюдение требований санитарных правил для участия в конкурсе на поставку продуктов питания в детские дошкольные учреждения. В связи с допущенными при размещении заказа нарушениями ООО "Олес", ООО "Инвестпродторг", ИП Архипову С.Л. неправомерно отказано в допуске к участию в аукционе.

Рассмотрев дело, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что размещение заказа на поставку товаров было проведено с нарушением требований действующего законодательства, вместе с тем принял решение об отказе в удовлетворении исковых требований мотивировав его тем, что нарушения являются не существенными, контракт фактически исполнен, удовлетворение иска не приведет к восстановлению нарушенных прав заинтересованных лиц.

Выводы суда об отсутствии оснований для удовлетворения исковых требований являются ошибочными. Статьей 447 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено, что договор, если иное не вытекает из его существа, может быть заключен путем проведения торгов. Договор заключается с лицом, выигравшим торги. Торги проводятся в форме аукциона или конкурса. Выигравшим торги на аукционе признается лицо, предложившее наиболее высокую цену, а по конкурсу - лицо, которое по заключению конкурсной комиссии, заранее назначенной организатором торгов, предложило лучшие условия. Аукцион и конкурс, в которых участвовал только один участник, признаются несостоявшимися.

В силу статьи 449 Кодекса торги, проведенные с нарушением правил, установленных законом, могут быть признаны судом недействительными по иску заинтересованного лица. Признание торгов недействительными влечет недействительность договора, заключенного с лицом, выигравшим торги.

Отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, регулируются Федеральным законом N 94-ФЗ от 21.07.2005г. "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд".

Согласно статье 5 названного Федерального закона, под размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд понимаются осуществляемые в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом, действия заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных или муниципальных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 11 Федерального закона N 94-ФЗ от 21.07.2005г. при размещении заказа путем проведения торгов предусматривается обязательное требование к участникам размещения заказа об их соответствии требованиям, устанавливаемым в соответствии с законодательством Российской Федерации к лицам, осуществляющим поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, являющихся предметом торгов. Частью 4 указанной статьи определено, что кроме указанных в частях 1 - 3 настоящей статьи требований, Правительство Российской Федерации, заказчик, уполномоченный орган не вправе устанавливать иные требования к участникам размещения заказа.

Частью 2.1 статьи 34 Федерального закона N 94-ФЗ от 21.07.2005г. установлен запрет на включение в документацию об аукционе (в том числе в форме требований к качеству, техническим характеристикам товара, работ, услуг, требований к функциональным характеристикам (потребительским свойствам) товара) требования к участнику размещения заказа (в том числе требования к квалификации участника размещения заказа, включая наличие у участника размещения заказа опыта работы), а также требования к его деловой репутации, требования о наличии у участника размещения заказа производственных мощностей, технологического оборудования, трудовых, финансовых и других ресурсов, необходимых для производства товара, поставка которого является предметом контракта, выполнения работ, оказания услуг, являющихся предметом контракта, за исключением случаев, если возможность установления таких требований к участнику размещения заказа предусмотрена настоящим Федеральным законом.

Частью 2 статьи 35 Федерального закона N 94-ФЗ от 21.07.2005г. определены требования к содержанию заявки на участие в аукционе, в том числе, указано, что заявка должна содержать сведения о функциональных характеристиках (потребительских свойствах) и качественных характеристиках товара, о качестве работ, услуг. В случаях, предусмотренных документацией об аукционе, также копии документов, подтверждающих соответствие товара, работ, услуг требованиям, установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации, если в соответствии с законодательством Российской Федерации установлены требования к таким товарам, работам, услугам. При этом не допускается требовать предоставление указанных документов в случае, если в соответствии с законодательством Российской Федерации такие документы передаются вместе с товаром (пункт 2 части 2 статьи 35). Также заявка должна содержать копии документов, подтверждающих соответствие участника размещения заказа требованию, установленному пунктом 1 части 1 статьи 11 настоящего Федерального закона, в случае, если в соответствии с законодательством Российской Федерации установлены требования к лицам, осуществляющим поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, которые являются предметом аукциона, и такие требования предусмотрены документацией об аукционе (подпункт "б" пункта 3 части 2 статьи 35).

Положениями части 3 данной статьи 35 установлен запрет по истребованию от участника размещения заказа иное, за исключением предусмотренных частью 2 настоящей статьи документов и сведений.

В силу части 1 статьи 12 Федерального закона N 94-ФЗ от 21.07.2005г. при рассмотрении заявок на участие в конкурсе или заявок на участие в аукционе участник размещения заказа не допускается аукционной комиссией к участию в аукционе в случае: непредставления документов, определенных частью 2 статьи 35 настоящего Федерального закона, либо наличия в таких документах недостоверных сведений об участнике размещения заказа или о товарах, о работах, об услугах, а также в случае несоответствия требованиям, установленным в соответствии со статьей 11 настоящего Федерального закона.

Отказ в допуске к участию в торгах по иным основаниям, кроме указанных в части 1 настоящей статьи случаев, не допускается (ч. 2 ст. 12 Федерального закона N 94-ФЗ от 21.07.2005г.).

Как видно из материалов дела, предметом аукциона являлась поставка продуктов питания для муниципальных дошкольных образовательных учреждений Октябрьского района г. Екатеринбурга.

Муниципальным заказчиком в конкурсной документации об аукционе заявлены дополнительные требования о предоставлении участником размещения заказа в составе заявки копии санитарно-эпидемиологического заключения на вид деятельности, а также показателей, характеризующих соблюдение требований санитарных правил (заключение ТУ Роспотребнадзора).

Из протокола рассмотрения заявок следует, что ООО "Инвестпродторг", ИП Архипов С.Л. отказано в допуске в связи с непредставлением копии санитарно-эпидемиологического заключения на вид деятельности, а ООО "Олес" в связи с непредставлением показателей, характеризующих соблюдение требований санитарных правил (заключение ТУ Роспотребнадзора).

Решением от 02.02.2009г. Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области действия муниципального заказчика в лице администрации Октябрьского района г.Екатеринбурга, Единой территориальной комиссии по размещению муниципального заказа г.Екатеринбурга, уполномоченного органа в лице Комитета по экономике администрации г. Екатеринбурга при размещении муниципального заказа на поставку продуктов питания для муниципальных дошкольных образовательных учреждений Октябрьского района на 1 квартал 2009 года - признаны нарушением требований части 1 статьи 12, частей 2, 3 статьи 35, части 3 статьи 36 Федерального закона N 94-ФЗ от 21.07.2005г. (т.1 л.д.56).

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 30.03.1999г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" санитарно-эпидемиологическое заключение - это документ, удостоверяющий соответствие или несоответствие санитарным правилам факторов среды обитания, хозяйственной и иной деятельности, продукции, работ, услуг; зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования и иного имущества, которые соискатель лицензии предполагает использовать для осуществления предусмотренных статьей 40 настоящего Федерального закона видов деятельности; проектов нормативных актов, эксплуатационной документации.

Поставка продуктов питания вообще и в детские дошкольные учреждения в частности, не входит в перечень видов деятельности, предусмотренный статьей 40 названного Федерального закона.

Какими-либо иными нормативными правовыми актами выдача санитарно-эпидемиологического заключения на поставку продуктов питания не предусмотрена.

Следовательно, установление муниципальным заказчиком в документации требования о предоставлении документа, не предусмотренного действующим законодательством, как в форме требования к участнику размещения заказа, так и форме требования к качественным характеристикам товара, нарушает положения частей 2 и 3 статьи 35 Федерального закона N 94-ФЗ от 21.07.2005г.

При этом установление в документации об аукционе требования о предоставлении показателей, характеризующих соблюдение требований санитарных правил (заключение ТУ Роспотребсоюза) является некорректным и неправомерным, поскольку данное заключение было представлено всеми участниками аукциона, а от ООО "ПОП "Школьник" приняты дополнительные документы, наличие которых и было принято во внимание при определении участников аукциона. Кроме того из формулировки данного требования невозможно определить какой именно и от какого органа документ необходимо представить участнику аукциона. Единой комиссией к участию в аукционе было допущено ООО "ПОП "Школьник", в составе заявки которого имелось санитарно-эпидемиологическое заключение от 22.08.2003г. на производство мясных, куриных, рыбных, овощных полуфабрикатов, полуфабрикатов из теста, салатов и винегретов, мучных, выпечных изделий, кулинарных изделий в производственных цехах и реализацию в предприятия города и в столовые и буфеты школ, то есть представлено санитарно-эпидемиологическое заключение на вид деятельности, который не являлся предметом аукциона.

Допущенные при проведении размещения спорного муниципального заказа нарушения носят существенный характер, непосредственно повлекли за собой нарушение как прав участников размещения заказа, подавших заявки и не допущенных к участию в аукционе, так и могли повлечь нарушение прав потенциальных участников размещения заказа, которым установление не соответствующего закону условия допуска не позволило принять участие в торгах. Нарушения, допущенные единой комиссией, также повлекли за собой неправильное определение победителя, с которым был заключен муниципальный контракт, что создало необоснованные преимущества в предпринимательской деятельности для данного лица.

С учетом установленных обстоятельств в результате допущенных нарушений закона аукцион признан несостоявшимся, в результате чего муниципальный контракт заключен с единственным участником по начальной (максимальной) цене контракта, указанной в извещении о проведении аукциона, а не по более низкой цене, которая могла бы быть установлена по результатам аукциона в случае, если бы он состоялся. Данное обстоятельство нарушает один из главных принципов, на которых основано законодательство о размещении заказов, - принцип эффективного использования средств бюджетов (статья 1 Федерального закона N 94-ФЗ от 21.07.2005г.).

Таким образом, было допущено нарушение порядка проведения аукциона, которое выразилось в истребовании от участников аукциона дополнительных документов. Следовательно, размещение муниципального заказа и муниципальный контракт подлежат признанию недействительными.

Вывод суда первой инстанции о фактическом исполнении сторонами условий муниципального контракта не соответствует материалам дела, представленные в дело документы не подтверждают того обстоятельства, что контракт был исполнен в полном объеме. При этом сам по себе факт исполнения сторонами несоответствующей закону сделки не является препятствием для признания ее судом недействительной. К тому же прокурор обратился в арбитражный суд с иском до истечения срока действия муниципального контракта.

Апелляционная инстанция считает ошибочной применительно к настоящему спору высказанную судом первой инстанции позицию о том, что фактическое исполнение сторонами муниципального контракта и невозможность приведения отношений сторон в первоначальное положение является основанием для отказа в иске о признании муниципального контракта недействительным.

Само по себе исполнение сторонами муниципального контракта, заключенного с нарушением действующего законодательства, и невозможность приведения отношений сторон в первоначальное положение, не является основанием для отказа прокурору в иске о признании этого муниципального контракта недействительным, тем более что о применении последствий недействительности сделки прокурор не заявлял. Противоречащая закону оспоримая сделка признается судом недействительной и тогда, когда на момент рассмотрения дела в суде она исполнена сторонами.

Согласно ч. 3 ст. 167 ГК РФ, прекращение действия признанной судом недействительной оспоримой сделки на будущее время относится только к применению последствий ее недействительности, которые прокурор не просит в своем исковом заявлении применить.

При этом, правовая позиция, в основе которой лежит признание за соответствующими исками только одной цели - восстановления нарушенных прав, представляется основанной на узком толковании данных правовых норм, и не учитывающей предупредительной (превентивной) функции права вообще и указанной категории исков в частности, реализации которой направлена на предупреждение совершения аналогичных неправомерных действий в будущем как конкретными субъектами (ответчиками по данному делу), так и неопределенным кругом лиц. Практика отказа в удовлетворении исков о признании недействительными размещения государственного или муниципального заказа и заключенных на его основе контрактов в случае исполнения сторонами этих контрактов может способствовать формированию неправомерного поведения субъектов права в будущем. С учетом вышеизложенного суд апелляционной инстанции полагает, что решение суда первой инстанции подлежит отмене, а апелляционные жалобы - удовлетворению.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, частями 1 и 2 статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Свердловской области от 20 августа 2009 года по делу N А60-9909/2009 отменить, исковые требования удовлетворить.

Признать недействительными:

- размещение муниципального заказа в отношении МДОУ детский сад N 527;

- муниципальный контракт N 332 от 31.12.2008г., заключенный Администрацией Октябрьского района города Екатеринбурга и ООО "Предприятие общественного питания "Школьник" на поставку товаров МДОУ детский сад N 527.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Свердловской области.

Информацию о времени, месте и результатах рассмотрения кассационной жалобы можно получить на интернет-сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа www.fasuo.arbitr.ru.

Председательствующий

Л. Х. Риб

Судьи

С. П. Осипова Л.Ю. Щеклеина