Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 28 октября 2009 г. N 02АП-4944/2009

г. Киров

28 октября 2009 года

Дело N А31-5466/2009

Резолютивная часть постановления объявлена 27 октября 2009 года.

Полный текст постановления изготовлен 28 октября 2009 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Лысовой Т.В.,

судей Буториной Г.Г., Караваевой А.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Буйских Э.Н.,

без участия в судебном заседании представителей сторон,

рассмотрев апелляционную жалобу ответчика Инспекции государственного административно-технического надзора Костромской области на решение Арбитражного суда Костромской области от 08.09.2009 по делу N А31-5466/2009, принятое судом в составе судьи Стрельниковой О.А.,

по заявлению муниципального унитарного предприятия города Костромы "Костромагорводоканал" к Инспекции государственного административно-технического надзора Костромской области

о признании незаконным и отмене постановления по делу об административном правонарушении,

установил:

муниципальное унитарное предприятие города Костромы "Костромагорводоканал" (далее - заявитель, Предприятие, МУП г. Костромы "Костромагорводоканал") обратилось в Арбитражный суд Костромской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Инспекции государственного административно-технического надзора Костромской области (далее - ответчик, Инспекция) от 27.07.2009 N 590 по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 11 Закона Костромской области от 21.07.2008 N 352-4-ЗКО "Кодекс Костромской области об административных правонарушениях" (далее - Кодекс Костромской области).

Решением суда первой инстанции от 08.09.2009 данные требования удовлетворены.

Не согласившись с вынесенным решением, Инспекция обратилась с апелляционной жалобой, в которой, ссылаясь на нарушение норм материального и процессуального права, просит решение суда от 08.09.2009 отменить и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. Ответчик полагает, что процедура привлечения МУП г. Костромы "Костромагорводоканал" к административной ответственности соблюдена. О времени и месте составления протокола об административном правонарушении Предприятие было уведомлено надлежащим образом. Неверное указание в протоколе фамилии представителя заявителя (Кочетков вместо Кочетов) является технической ошибкой исполнителя, что подтверждается расшифровкой подписей в пунктах 5, 6, 8, 11 протокола об административном правонарушении. Данная ошибка не повлекла нарушение прав и законных интересов Предприятия. Определение об отложении рассмотрения административного дела на 15 час. 00 мин. 27.07.2009 направлено МУП г. Костромы "Костромаводоканал" по факсу и получено работником канцелярии Давыдовой Л.В. 22.07.2009. Таким образом, законный представитель заявителя был уведомлен о дате, месте и времени рассмотрения дела. В силу пункта 24.1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" (далее - Постановление Пленума ВАС РФ N 10) извещение не может быть признано ненадлежащим только на том основании, что оно было осуществлено с использованием факсимильной связи. Указание в определении от 22.07.2009 даты протокола об административном правонарушении как "03.06.2008", а в постановлении от 27.07.2009 N 590 - как "13 июня 2009 года", является технической ошибкой. Из журнала регистрации протоколов следует, что протокол за N 5/208 был зарегистрирован лишь 13.07.2009. Однако данное доказательство судом оценено не было. Кроме того, Инспекция функционирует только с 13.08.2008 (дата вступления в силу постановления губернатора Костромской области от 12.08.2008 N 282), поэтому протокол об административном правонарушении N 5/208 не мог быть составлен 03.06.2008. Все факты, изложенные в актах осмотра от 10.07.2009 NN 5/227, 5/228, 5/229, идентичным образом описаны в определении об отложении рассмотрения дела от 22.07.2009 и протоколе от 13.07.2009 N 5/208. Фотографии, представленные в материалы дела, не являются основными доказательствами административного правонарушения. Помимо них имеются акты осмотра территории муниципального образования город Кострома, порядок проведения которого не регламентируется статьей 27.8 КоАП РФ, и протокол об административном правонарушении от 13.07.2009 N 5/208. Вывод суда о назначении Предприятию максимального наказания не соответствует санкции части 1 статьи 11 Кодекса Костромской области.

В отзыве на апелляционную жалобу Предприятие просит оставить решение суда первой инстанции от 08.09.2009 без изменения, жалобу - без удовлетворения, считает, что ограждения места проведения работ земляных работ по адресу: г. Кострома, пр-т Текстильщиков, 71, соответствуют требованиям Закона Костромской области N 304-4-ЗКО "Об обеспечении чистоты на территории Костромской области". Также заявитель указывает на недопустимость использования представленных Инспекцией фотоматериалов в качестве доказательств по настоящему делу, составление актов осмотра в одностороннем порядке и наличие процедурных нарушений при составлении протокола об административном правонарушении от 13.07.2009 N 5/208 и постановления от 27.07.2009 N 590. Лица, участвующие в деле, явку своих представителей в апелляционный суд не обеспечили, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривается в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле.

Законность решения Арбитражного суда Костромской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном в статьях 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как видно из материалов дела и установлено судом первой инстанции, на основании приказа от 29.06.2009 N 465-стк Инспекцией проведена плановая проверка территории муниципального образования городского округа город Кострома и всех расположенных на ней объектов с целью контроля выполнения ответственными лицами норм и правил по обеспечению чистоты и благоустройства на территории Костромской области, надлежащего состояния и содержания расположенных на ней объектов, в том числе при проведении земляных, ремонтных и иных видов работ. 10.07.2009 главным специалистом-экспертом межрайонного отдела Инспекции выявлены факты нарушения МУП г. Костромы "Костромагорводоканал" требований частей 5, 8, 14 статьи 15 Закона Костромской области от 24.04.2008 N 304-4-ЗКО "Об обеспечении чистоты на территории Костромской области", пунктов 4.11, 4.17 Правил производства работ при прокладке, переустройстве, ремонту и содержанию подземных коммуникаций, устройству нулевых циклов зданий, сооружений и других объектов, утвержденных решением Думы г. Костромы от 28.05.1997 N 156, а именно: 1) г. Кострома, ул. Центральная, 42, - при проведении работ на правой стороне дороги по ул. Сутырина образовался провал грунта, песка и гравия площадью 2 кв.м. и глубиной до 1 м, место огорожено лентой, ограждение разрушено; 2) г. Кострома, мкрн. Давыдовский-3, 19, - место проведения земляных работ на газонопроезжей части дороги по ул. Бульварной огорожено лентой, привязанной к бетонным кольцам и палкам, воткнутым в отвал грунта. Нет отметок о согласовании знаков ограждения с ГИБДД; 3) г. Кострома, пр-т Текстильщиков, 71, - место проведения земляных работ огорожено инвентарными щитами с лентой. Данные нарушения зафиксированы в актах осмотра территории (объекта) от 10.07.2009 NN 5/227, 5/228, 5/229.

13.07.2009, придя к выводу о наличии в действиях Предприятия признаков состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 11 Кодекса Костромской области, главный специалист-эксперт межрайонного отдела Инспекции составил в отношении заявителя и в присутствии его представителя Кочетова А.П., действовавшего на основании общей доверенности от 13.07.2009 N 35, протокол N 5/208 об административном правонарушении.

27.07.2009 по результатам рассмотрения административного дела заместителем начальника Инспекции в присутствии Кочетова А.П. вынесено постановление N 590 о привлечении МУП г. Костромы "Костромагорводоканал" к административной ответственности по части 1 статьи 11 Кодекса Костромской области в виде штрафа в размере 100000 рублей. Считая данное постановление незаконным, заявитель оспорил его в арбитражный суд.

Удовлетворяя требования Предприятия, суд первой инстанции исходил из того, что административным органом при производстве по делу об административном правонарушении допущены существенные нарушения процессуальных требований, установленных КоАП РФ. Кочетов А.П., присутствовавший при составлении протокола об административном правонарушении от 13.07.2009 N 5/208 на основании общей доверенности, не является законным представителем заявителя и потому мог быть допущен к участию в рассмотрении дела только после составления протокола об административном правонарушении. Кроме того, в тексте протокола в качестве представителя указан Кочетков А.П., доказательства того, что Кочетов А.П. и Кочетков А.П. - это одно и то же лицо, не представлены. Также Инспекция не доказала факт надлежащего извещения МУП г. Костромы "Костромагорводоканал" о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении. Определение об отложении рассмотрения дела от 22.07.2009 вынесено по результатам подготовки к рассмотрению протокола об административном правонарушении от 03.06.2008 N 5/208. оспариваемое постановление вынесено на основании протокола от 13.06.2009 N 5/208, извещение о месте и времени рассмотрения которого в материалах дела отсутствует. Ни один из двух названных протоколов ответчиком не представлен. Противоречивые данные о дате составления протокола не позволяют определить, на основании какого протокола было возбуждено административное дело и установлены обстоятельства административного правонарушения. Доводы Инспекции о наличии технической ошибки ничем не подтверждены. Фотоматериалы, приложенные к актам осмотра территории (объекта) от 10.07.2009 NN 5/227, 5/228, 5/229, являются недопустимыми доказательства, поскольку в нарушение требований частей 2 - 4 статьи 27.8 КоАП РФ акты проверки не содержат указания на проведение фотосъемки проверяемых объектов; из актов невозможно установить, какие фотоснимки являются приложениями к ним. Протокол осмотра территории Инспекцией не составлялся. Акты осмотра территории составлены должностным лицом ответчика в одностороннем порядке. В акте от 10.07.2009 N 5/228 отсутствует роспись присутствовавшего при осмотре мастера цеха АВР Смирнова А.В. Административное наказание необоснованно назначено Предприятию в максимальном размере. Отягчающее обстоятельство - повторное привлечение к ответственности за аналогичное правонарушение, не имеет места, так как на момент вынесения оспариваемого постановления постановление Инспекции от 06.07.2009 N 523 не вступило в законную силу. Более того, решением Арбитражного суда Костромской области от 29.07.2009 по делу N А31-4660/2009 оно признано незаконным и отменено.

Исследовав имеющиеся в деле документы, проанализировав доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, Второй арбитражный апелляционный суд не находит оснований для отмены обжалуемого судебного акта исходя из следующего.

Часть 1 статьи 11 Кодекса Костромской области устанавливает административную ответственность за нарушение установленных законом Костромской области и (или) нормативными правовыми актами органов местного самоуправления требований при производстве земляных и ремонтных работ, перевозке строительных материалов и строительного мусора.

Согласно статье 1.6 КоАП РФ одним из условий законности применения мер административного принуждения является соблюдение административным органом установленного законом порядка привлечения лица к административной ответственности.

В силу части 4.1 статьи 28.2 КоАП РФ протокол об административном правонарушении может быть составлен в отсутствие законного представителя юридического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, только в том случае, когда у административного органа имеются доказательства надлежащего извещения законного представителя о времени и месте составления протокола.

Уведомление о вызове директора МУП г. Костромы "Костромагорводоканал" в Инспекцию 13.07.2009 в 09 час. 00 мин. для составления протокола об административном правонарушении (л.д. 9, 24) вручено работнику Предприятия Давыдовой Л.В. 10.07.2009. Данному документу присвоен входящий номер 2064. Следовательно, заявитель и его законный представитель были надлежащим образом извещены о составлении протокола. Присутствие при совершении данного процессуального действия представителя МУП г. Костромы "Костромагорводоканал" Кочетова А.П., действующего на основании общей доверенности от 13.07.2009 N 35 (л.д. 22), законодательству не противоречит.

По мнению апелляционного суда, неверное указание в пункте 3 протокола об административном правонарушении от 13.07.2009 N 5/208 (л.д. 41) фамилии представителя Предприятия - Кочетков А.П., не может рассматриваться как существенное нарушение норм КоАП РФ, поскольку его должность и реквизиты доверенности указаны верно. Кроме того, данный представитель, подтверждая своей росписью факты разъяснения ему процессуальных прав, извещения о месте и времени рассмотрения дела, ознакомления с протоколом и вручения его копии, а также, излагая письменные пояснения по существу выявленных нарушений, собственноручно написал верные фамилию, имя и отчество. В соответствии с частью 2 статьи 25.1 и частью 3 статьи 25.4 КоАП дело об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом, рассматривается с участием его законного представителя или защитника. В отсутствие указанных лиц дело может быть рассмотрено лишь в случаях, если имеются данные о надлежащем извещении лиц о месте и времени рассмотрения дела и если от них не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.

В целях КоАП РФ законными представителями юридического лица являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица (часть 2 статьи 25.4 КоАП РФ).

Оспариваемое постановление вынесено ответчиком 27.07.2009 (л.д. 7). Единственным документом, содержащим сведения о вызове законного представителя МУП г. Костромы "Костромагорводоканал" в Инспекцию на 15 час. 00 мин. 27.07.2009, является определение об отложении рассмотрения дела об административном правонарушении (л.д. 20). По пояснениям ответчика, данное определение было направлено в адрес Предприятия 22.07.2009 с использованием факсимильной связи и принято архивариусом Давыдовой Л.В., что подтверждается отчетом об отправке факса (л.д. 21).

Как указано в пункте 24.1 Постановления Пленума ВАС РФ N 10 КоАП РФ не содержит оговорок о необходимости направления извещения исключительно какими-либо определенными способами, в частности путем направления по почте заказного письма с уведомлением о вручении или вручения его адресату непосредственно. Поэтому извещение не может быть признано ненадлежащим лишь на том основании, что оно было осуществлено каким-либо иным способом (например, путем направления телефонограммы, телеграммы, по факсимильной связи или электронной почте либо с использованием иных средств связи).

Вместе с тем представленный Инспекцией отчет об отправке не имеет отметок о виде и реквизитах документа, направленного заявителю по факсу 22.07.2009 в 14 час. 50 мин., что не позволяет сделать однозначный вывод о получении МУП г. Костромы "Костромагорводоканал" определения об отложении рассмотрения дела от 22.07.2009. Кроме того, как следует из данного определения, на 15 час. 00 мин. 27.07.2009 было отложено рассмотрении протокола от 03.06.2008 N 5/208, который в материалах дела отсутствует. Доводы ответчика о технической ошибке, допущенной при изготовлении данного определения, отклоняются, поскольку журнал регистрации протоколов в материалах дела отсутствует. Вступление в силу постановления губернатора Костромской области о создании Инспекции с 13.08.2008, а также описание в определении от 22.07.2009 выявленных ответчиком нарушений так, как они были зафиксированы в актах осмотра от 10.07.2009 NN 5/227, 5/228, 5/229 и протоколе об административном правонарушении от 13.07.2009 N 5/208, не могут рассматриваться в качестве обстоятельств, возлагающих на Предприятие обязанность по проведению сравнительного анализа всех полученных от Инспекции документов и исследованию законодательства с целью установления правильных реквизитов протокола, рассмотрение которого отложено на 27.07.2009. Содержание документа, уведомляющего лицо, в отношении которого возбуждено производство по делу об административном правонарушении, о дате и месте рассмотрения соответствующего дела, должно быть построено так, чтобы исключить всякие неясности и не допустить возможность неоднозначного толкования его текста.

Присутствие при вынесении постановления от 27.07.2009 N 590 заместителя главного инженера Предприятия Кочетова А.П. по общей доверенности от 13.07.2009 N 35 не является доказательством надлежащего извещения законного представителя о месте и времени рассмотрения административного дела (пункт 24 Постановления Пленума ВАС РФ N 10).

Таким образом, Инспекция не подтвердила факт надлежащего извещения МУП г. Костромы "Костромагорводоканал" и его законного представителя о рассмотрении дела.

Согласно пункту 10 Постановления Пленума ВАС РФ N 10 нарушение при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП РФ, является основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа (часть 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело. Существенный характер нарушений определяется исходя из последствий, которые данными нарушениями вызваны, и возможности устранения этих последствий при рассмотрении дела.

Несообщение законному представителю лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, о времени и месте рассмотрения данного дела является существенным нарушением процедуры привлечения к административной ответственности, поскольку лишает данное лицо процессуальных гарантий защиты и не позволяет всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Также суд первой инстанции верно указал на несовпадение даты протокола об административном правонарушении, имеющегося в материалах рассматриваемого дела (13.07.2009), с датой протокола, указанной в тексте оспариваемого постановления (13.06.2009). В связи с тем, что журнал регистрации протоколов Инспекцией не представлен, то ее ссылка в апелляционной жалобе на техническую ошибку при изготовлении постановления не может быть принята во внимание. Отсутствие в акте осмотра территории (объекта) от 10.07.2009 N 5/228 подписи присутствовавшего при его проведении начальника цеха АВР Смирнова А.В. (л.д. 28) обоснованно квалифицировано судом как нарушение требований подпункта 7 пункта 4 статьи 6 Закона Костромской области от 24.04.2008 N 292-4-ЗКО "О государственном административно-техническом надзоре на территории Костромской области". При таких обстоятельствах суд первой инстанции правомерно признал незаконным постановление от 27.07.2009 N 590.

В то же время апелляционный суд отмечает, что в каждом из актов осмотра от 10.07.2009 (л.д. 25, 28, 39) имеется отметка о применении в процессе проведения осмотра фотоаппарата Canon IXUS-75 и наличие приложенных к актам фотоматериалов. На копиях фотографий (л.д. 26 - 27, 29 - 38, 40) указаны дата и время осмотра, адрес осмотренной территории, соответствующие аналогичным данным акта осмотра, а также роспись должностного лица, осуществлявшего осмотр, печать Инспекции. Названные сведения позволяют идентифицировать представленные ответчиком фотоматериалы и определить, приложением к какому из трех актов проверки они являются.

Осмотр проводился ответчиком до возбуждения в отношении Предприятия дела об административном правонарушении. Поэтому нормы статьи 27.8 КоАП РФ, регулирующие порядок проведения осмотра в рамках производства по административному делу, в рассматриваемом случае применены быть не могут. Вывод суда первой инстанции о назначении МУП г. Костромы "Костромагорводоканал" административного наказания в максимальном размере, установленном частью 1 статьи 11 Кодекса Костромской области, не соответствует санкции данной нормы. Величина административного штрафа, наложенного на заявителя - 100000 рублей, равна минимальному размеру наказания для юридических лиц.

Однако вышеназванные недостатки не привели к принятию неправильного судебного акта. Нарушений норм материального и процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, не установлено.

Следовательно, решение Арбитражного суда Костромской области от 08.09.2009 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу Инспекции - без удовлетворения.

В соответствии с частью 4 статьи 208 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, частью 5 статьи 30.2 КоАП РФ вопрос о государственной пошлине апелляционным судом не рассматривается. Руководствуясь статьями 258, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ

решение Арбитражного суда Костромской области от 08.09.2009 по делу N А31-5466/2009 оставить без изменения, апелляционную жалобу Инспекции государственного административно-технического надзора Костромской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в установленном законом порядке.

Председательствующий

Т.В. Лысова

Судьи

Г.Г. Буторина А.В. Караваева