Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 17 ноября 2009 г. N 09АП-14665/2009

г. Москва

17.11.2009 г.

N 09АП-14665/2009-АК

Резолютивная часть постановления объявлена 10.11.2009

Полный текст постановления изготовлен 17.11.2009.

Девятый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего судьи Поташовой Ж.В.,

судей: Якутова Э.В., Гончарова В.Я., при ведении протокола

секретарем судебного заседания Степкиным М.С. рассмотрев в открытом судебном заседании в зале суда N 15 апелляционную жалобу Федерального государственного учреждения здравоохранения Клиническая больница N 83

на решение Арбитражного суда г. Москвы от 21.07.2009 по делу N А40-56323/09-84-303, судьи Бородуля Т.С., по заявлению Федерального государственного учреждения здравоохранения Клиническая больница N 83

к Территориальному управлению Росфиннадзора в г. Москве о признании незаконным и отмене постановления по делу об административном правонарушении N 10-21/69 от 30.04.2009,

при участии:

от заявителя:

Паничкин Д.А. по доверенности от 03.06.2009 N 1080 паспорт 46 99 251567; от ответчика:

не явился, извещен,

УСТАНОВИЛ

федеральное государственное учреждение здравоохранения Клиническая больница N 83 Федерального медико-биологического агентства РФ (далее Учреждение, больница) обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением признании незаконным и отмене постановления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в городе Москве (далее - ТУ ФСФБН, Управление, административный орган) N 10-21/76 от 30.04.2009.

Решением Арбитражного суда города Москвы от 21.07.2009 в удовлетворении заявленных требований отказано, поскольку суд посчитал доказанным нецелевое использование бюджетных средств и соблюдение порядка привлечения заявителя к административной ответственности.

Не согласившись в указанным решением, заявитель обратился с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить и принять новый судебный акт. Считает, что выводы суда о нецелевом использовании бюджетных средств не соответствуют Приказу Минфина РФ N 74н от 24.08.2007, Приказам Минздравсоцразвития России N 812 от 28.12.2007 и N 458н от 27.08.2008, Приказу Минздрава СССР N 747 от 02.06.1987, предусматривающим возможность расходования выделенных средств на медикаменты и перевязочные средства, в том числе дезинфекционные средства, которые могут быть отнесены к медикаментам.

Ответчиком отзыв на апелляционную жалобу не представлен.

В судебное заседание представитель ТУ ФСФБН не явился. Располагая сведениями о надлежащем извещении ответчика о месте и времени судебного разбирательства, суд в порядке ст.ст. 123, 156 АПК РФ рассмотрел дело в отсутствие его представителя.

В судебном заседании представитель заявителя доводы апелляционной жалобы поддержал в полном объеме, просил отменить решение суда первой инстанции, поскольку считает его незаконным и необоснованным по основаниям, изложенным в апелляционной жалобе, и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. Указал, что поскольку порядок применения бюджетной классификации РФ на 2008 год утвержден Приказом Минфина РФ от 24.08.2007 N 74, то перечень медикаментов и материалов, приобретение которых допускается ст. 340 классификации операций сектора государственного управления (КОСГУ) нельзя считать закрытым и применять его в качестве ограниченного толкования. Считает, что при вынесении оспариваемого постановления ответчиком неверно квалифицированы установленные по делу факты. Представил письменные пояснения в порядке ст.81 АПК РФ.

Проверив законность и обоснованность решения в соответствии со ст.ст.266 и 268 АПК РФ, Девятый арбитражный апелляционный суд с учетом исследованных доказательств по делу и доводов апелляционной жалобы полагает, что судебный акт подлежит отмене, исходя из следующего.

Как следует из материалов дела, сотрудниками ТУ Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в г.Москве в период с 05.03.2009 по 18.03.2009 проведена проверка использования средств федерального бюджета, выделенных в 2008 году на реализацию приоритетного национального проекта "Здоровье" по направлению "Высокотехнологичные виды медицинской помощи" (далее - ВМП) в ФГУЗ КБ N 83 ФМБА России.

По результатам проверки составлен акт от 18.03.2009 (л.д.84-99 т.1), в котором зафиксирован факт оплаты дезинфекционных средств по платежному поручению от 18.07.2008 N 2641 на сумму 53308 руб. 20 коп. за счет средств федерального бюджета, полученных по целевой статье расходов 4700200 "Высокотехнологичные виды медицинской помощи", экономической статье расходов 340 "Увеличение стоимости материальных запасов" на приобретение медикаментов.

Ответчиком в отношении ФГУЗ КБ N 83 ФМБА России 31.03.2009 составлен протокол об административном правонарушении N 10-21/69 по признакам правонарушения, ответственность за которое установлена ч. 1 ст. 15.14 КоАП РФ (л.д.13-15 т.1), а 30.04.2009 вынесено постановление N 10-21/69 которым заявитель привлечен к административной ответственности по ч.1 ст.15.14 КоАП РФ в виде наложения штрафа в размере 40000 руб. (л.д. 46-51 т.1) Считая данное постановление незаконным и необоснованным, заявитель обжаловал его в арбитражный суд в порядке главы 25 АПК РФ.

Сроки подачи заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности, установленные ч. 2 ст. 208 АПК РФ суд первой инстанции обоснованно счел соблюденными.

В соответствии с ч.6 ст.210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Частью 1 статьи 15.14 КоАП РФ установлена административная ответственность за использование бюджетных средств получателем бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния.

Согласно ст. 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации (БК РФ) принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Направление и использование бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения, являются в соответствии со ст. 289 БК РФ нецелевым использованием средств федерального бюджета.

Порядок применения классификации операций сектора государственного управления, в силу пункта 4 статьи 23.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, устанавливается Министерством финансов Российской Федерации. Реализуя указанные полномочия, Министерство финансов Российской Федерации определяет порядок применения статей и подстатей классификации. В частности, Министерство финансов Российской Федерации устанавливает перечни расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, подлежащих отнесению на определенные статьи и подстатьи классификации.

В соответствии с Указаниями о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденными приказом Минфина РФ от 24.08.2007 N 74н, по целевой статье расходов 4700200 "Высокотехнологичные виды медицинской помощи" отражаются расходы на финансовое обеспечение оказания высокотехнологичной медицинской помощи гражданам России федеральными медицинскими учреждениями, находящимися в ведении Федерального агентства по высокотехнологичной медицинской помощи, Федерального агентства по здравоохранению и социальному развитию и Российской академии медицинских наук, осуществляемые за счет средств федерального бюджета в соответствии с государственным заданием на оказание высокотехнологичной медицинской помощи гражданам России, которое утверждается Минздравсоцразвития Российской Федерации. В настоящем случае больницей получены средства на выполнение государственного задания по оказанию высокотехнологичной помощи по целевой статье 4700200. В соответствии с Указаниями о порядке применения бюджетной классификации РФ, утвержденными Приказом Минфина РФ от 24.08.2007 N 74н данная статья отражает расходы на финансовое обеспечение оказания высокотехнологичной медицинской помощи гражданам Российской Федерации федеральными медицинским учреждениями, находящимися в ведении Федерального агентства по высокотехнологичной медицинской помощи, Федерального агентства по здравоохранению и социальному развитию, Федерального медико-биологического агентства и Российской академии медицинских наук, осуществляемые за счет средств федерального бюджета в соответствии с государственным заданием на оказание высокотехнологичной медицинской помощи гражданам России.

Приказами Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 28.12.2007 N 812 и от 27.08.2008 N458н утверждены нормативы финансовых затрат на оказание высокотехнологичной медицинской помощи в разрезе профилей расчете на одного пролеченного больного, из которых не менее 60% составляют расходы по статье экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации 340 увеличение стоимости материальных запасов.

Порядок применения бюджетной классификации РФ на 2008 год утверждён приказом Минфина РФ от 24.08.2007 N 74н. Приказами Министерства здравоохранения и социального развития от 28.12.2007 N 812 и от 27.08.2008 N 458н утверждены нормативы финансовых затрат на оказание ВМП.

В соответствии с порядком применения бюджетной классификации РФ на 2008 год утверждённой приказом Минфина РФ N 74н от 24.08.2007 к расходам по статье 340 КОСГУ относят расходы по оплате договоров на приобретение в целях оказания государственных (муниципальных) услуг, сырья и материалов, предназначенных для однократного использования в процессе деятельности учреждения в течение периода, не превышающего 12 месяцев, а также предметы, используемые в деятельности учреждения в течение периода, превышающего 12 месяцев, но не относящегося к основным средствам, в том числе: медикаментов и перевязочных средств.

Согласно Приказам Минздравсоцразвития РФ N 812 от 28.12.2007 и N 458н от 27.08.2008 года, нормативы финансовых затрат на оказание высокотехнологичной медицинской помощи включают расходы в расчете на одного пролеченного больного: на приобретение медикаментов, включая оплату дорогостоящих расходных материалов (имплантов, имплантатов, других изделий медицинского назначения, вживляемых в организм человека, и т.д.), предусмотренных стандартами оказания медицинской помощи, утвержденными Минздравсоцразвития России - в среднем не менее 60% от норматива финансовых затрат (указанные средства федерального бюджета предусмотрены по статье экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации: 340 "Увеличение стоимости материальных запасов"). Таким образом, статья 340 КОСГУ включает в себя расходы по оплате услуг сырья, материалов и других изделий медицинского назначения предназначенных для однократного использования в процессе деятельности учреждения включая медикаменты и дорогостоящие расходные материалы.

В приказе N 812 от 28.12.2007 года Министерства здравоохранения и социального развития отсутствуют ограничения по оплате материалов медицинского назначения. Вышеназванные нормативные акты не содержат прямого запрета на приобретение по данной статье расходов дезинфекционных средств, предназначенных для обеспечения процесса оказания медицинской помощи. Пунктом 1 "Инструкции по учету медикаментов, перевязочных средств и изделий медицинского назначения в лечебно-профилактических учреждениях здравоохранения, состоящих на Государственном бюджете СССР", утвержденной Приказом Минздрава СССР от 2 июня 1987 года N 747, действующим в части не противоречащей законодательству РФ, медикаментам отнесены: лекарственные средства, сыворотки и вакцины, лекарственное растительное сырье, лечебные минеральные воды, дезинфекционные средства и т.п.

Ввиду изложенного вывод в обжалуемом постановлении ТУ Росфиннадзора в г. Москве и в решении суда о том, что приобретение дезинфекционных средств по коду 388.0901.4700200.001.340 классификации расходов бюджетов Российской Федерации не предусмотрено, не соответствует характеру и содержанию упомянутых нормативных правовых актов.

Как видно из Приказов Минздравсоцразвития РФ от 28.12.2007 N 812, и от 27.08.2008 N458н, в нормативах финансовых затрат предусмотрена возможность закупки медикаментов в рамках оказания ВМП гражданам РФ.

Таким образом, дезинфекционные средства, необходимые для выполнения государственного задания по оказанию высокотехнологичной медицинской помощи гражданам РФ закуплены ФГУЗ КБ N 83 ФМБА России по платежному поручению от 18.07.2008 N2641 на сумму 53308 руб. 20 коп., за счет средств федерального бюджета, полученных по целевой статье расходов 4700200 "Высокотехнологичные виды медицинской помощи" в отсутствие прямого запрета на то действующими правовыми актами, а именно указанными приказами Минфина РФ и Минздравсоцразвития РФ.

В силу части 1 статьи 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях административным правонарушением признается противоправное виновное, то есть совершенное умышленно или по неосторожности, действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое названным Кодексом или законами субъектов Российской Федерации установлена административная ответственность.

На основании статьи 26.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях одним из обстоятельств, подлежащим выяснению по делу об административном правонарушении, является виновность лица в совершении административного правонарушения.

В силу положений части 1 статьи 1.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

Согласно разъяснениям, изложенным в пунктах 16, 16.1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" в силу части 2 статьи 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях юридическое лицо привлекается к ответственности за совершение административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Выяснение виновности лица в совершении административного правонарушения осуществляется на основании данных, зафиксированных в протоколе об административном правонарушении, объяснений лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, в том числе об отсутствии возможности для соблюдения соответствующих правил и норм, о принятии всех зависящих от него мер по их соблюдению, а также на основании иных доказательств, предусмотренных частью 2 статьи 26.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

При рассмотрении дел об административных правонарушениях арбитражным судам следует учитывать, что понятие вины юридических лиц раскрывается в части 2 статьи 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. При этом в отличие от физических лиц в отношении юридических лиц КоАП РФ формы вины (статья 2.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях) не выделяет.

Следовательно, и в тех случаях, когда в соответствующих статьях особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях возможность привлечения к административной ответственности за административное правонарушение ставится в зависимость от формы вины, в отношении юридических лиц требуется лишь установление того, что у соответствующего лица имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но им не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (часть 2 статьи 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Из материалов дела следует, что 08.04.2009, то есть до вынесения постановления о привлечении к административной ответственности, Учреждение обращалось в Министерство финансов Российской Федерации с запросом о разъяснении возможности оплаты расходов по ст. 340 КОСГУ по приобретению дезинфекционных средств (л.д.10 т.2) Согласно разъяснениям Минфина России (л.д.20 т.2), полученным в ответ на указанный запрос, а также разъяснениям Минздравсоцразвития России (л.д.18 т.2), оплата расходов на приобретение дезинфицирующих средств для обработки рук хирургов, цельной крови и других выделений при проведении работ в рамках выполнения государственного задания на оказание высокотехнологичной медицинской помощи, представляется возможной. В соответствии с требованиями Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденных приказом Министерства финансов Российской Федерации от 24.08.2007 N 74н указанные расходы следует относить на статью 340 "Увеличение стоимости материальных запасов" классификации операций сектора государственного управления.

При этом судебная коллегия полагает необходимым отметить, что согласно приложенному к Акту проверки от 04.03.2009 N 38 особому мнению Учреждения (л.д. 73-75), дезинфекционные средства, используемые для обработки поверхностей, мытья полов и стен на средства ВМП не приобреталось. Дезинфекционные средства приобретались с целью обработки изделий медицинского назначения и хирургического инструментария, обработки цельной крови и других биологических выделений (в настоящем случае - аминоцид - товарная накладная 181 от 15.07.2008 - л.д. 83).

В соответствии с ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Однако из материалов дела видно, что заявителем принимались все зависящие от него меры для соблюдения норм действующего законодательства, в том числе посредством направления запроса в Минфин России по соблюдению порядка и целевого назначения при расходовании средств федерального бюджета.

Приведенные выше обстоятельства свидетельствуют об отсутствии вины Учреждения в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч.1 ст.15.14 КоАП РФ и, как следствие, об отсутствии состава вмененного правонарушения.

В соответствии с частью 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.

Учитывая изложенное, суд апелляционной инстанции считает вывод суда первой инстанции об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований о признании незаконным и отмене оспариваемого постановления несоответствующим обстоятельствам дела, изложенных в решении, в связи с чем полагает возможным апелляционную жалобу удовлетворить, решение арбитражного суда первой инстанции в соответствии с п.3 ч.1 ст. 270 АПК РФ отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных Учреждением требований.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 266, 268, 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Девятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ

решение Арбитражного суда г. Москвы от 21.07.2009 по делу N А40-56323/09-84-303 отменить.

Признать незаконным и отменить постановление территориального управления в городе Москве Федеральной службы финансово-бюджетного надзора от 30.04.2009 N 10-21/69 о назначении административного наказания.

Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Федеральном арбитражном суде Московского округа.

Председательствующий судья:

Ж.В. Поташова

Судьи

Э.В. Якутов В.Я. Гончаров