Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 29 октября 2009 г. N 11АП-8966/2009

г. Самара 29 октября 2009 г.

Дело N А55-17257/2009

Резолютивная часть постановления объявлена 26 октября 2009 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 29 октября 2009 года.

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Захаровой Е.И., судей Филипповой Е.Г., Кувшинова В.Е., при ведении протокола секретарем судебного заседания Финогентовой А.С., с участием:

от ОАО "АВТОВАЗ"- представитель не явился, извещено надлежащим образом, от Управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Самарской области (муниципальный район Ставропольский) - представитель не явился, извещено надлежащим образом,

от прокуратуры Автозаводского района г.Тольятти - представитель Стародубцев А.В.(удостоверение N 078020), рассмотрев в открытом судебном заседании 26 октября 2009 года, в помещении суда, в зале N 2, апелляционную жалобу прокуратуры Автозаводского района г.Тольятти

на решение Арбитражного суда Самарской области от 17 сентября 2009 года по делу N А55-17257/2009 (судья Холодкова Ю.Е.), принятое по заявлению ОАО "АВТОВАЗ", Самарская область, г.Тольятти, к Управлению Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Самарской области (муниципальный район Ставропольский), Самарская область, г.Тольятти, третье лицо: прокуратура Автозаводского района г.Тольятти, Самарская область, г.Тольятти, о признании незаконными и отмене решения от 22 июля 2009 года N 1/09, постановления от 04 августа 2009 года N 1/09 о назначении административного наказания по ст.7.1 КоАП РФ,

УСТАНОВИЛ:

ОАО "АВТОВАЗ" (далее - заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд Самарской области с заявлением, с учетом уточнений, принятых судом в соответствии со статьей 49 АПК РФ (л.д. 120-121), о признании незаконными и отмене решения от 22.07.2009 по делу N 1/09 об отмене постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении и постановления Управления Роснедвижимости по Самарской области (далее - административный орган, заинтересованное лицо, Управление ФАКОН по Самарской области) от 04.08.2009 по делу N 1/09 о привлечении общества к административной ответственности, предусмотренной статьей 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) в виде штрафа в размере 10 000 руб., а также заявитель просит прекратить производства по делу об административном правонарушении (л.д. 2-5).

Решением Арбитражного суда Самарской области от 17 сентября 2009 года требования заявителя удовлетворены частично. Постановление Управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Самарской области от 04.08.2009 по делу N 1/09 признано незаконным и отменено. Производство по делу об административном правонарушении прекращено. Производство по настоящему делу в части признания незаконным и отмены решения Управления федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Самарской области от 22.07.2009 N 1/09 прекращено.

Прокуратура Автозаводского района г.Тольятти, не согласившись с решением суда от 17 сентября 2009 года, обратилась с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт. В судебном заседании представитель прокуратуры Автозаводского района г.Тольятти поддержал доводы апелляционной жалобы, просил решение суда от 17 сентября 2009 года отменить, апелляционную жалобу удовлетворить.

Представители ОАО "АВТОВАЗ" и Управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Самарской области в судебное заседание не явились, о времени и месте судебного разбирательства были надлежаще извещены, что подтверждается материалами дела, и в соответствии со ст. 156 АПК РФ, даёт суду право рассмотреть жалобу в их отсутствие. Апелляционная жалоба рассмотрена в соответствии с требованиями статей 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Рассмотрев апелляционную жалобу, оценив материалы дела, доводы представителя прокуратуры, суд апелляционной инстанции пришёл к выводу, что решение суда от 17 сентября 2009 года законно и обоснованно, подлежит оставлению без изменения, при этом исходит из следующих обстоятельств.

Как следует из материалов дела, комиссией Генеральной прокуратуры РФ в ходе совместной проверки с Управлением ФАКОН по Самарской области установлено, что на земельном участке по адресу: Самарская область, Ставропольский район, Ставропольский лесхоз, Ягодинское лесничество, квартал N 3, расположен детский лагерь "Дубрава", принадлежащий ОАО "АВТОВАЗ", площадью 53895 кв.м., кадастровый номер 63:32:1605001:5. Участок используется в соответствии с разрешенным использованием - под пионерский лагерь, категория земель - земли особо охраняемых территорий.

На момент проверки выявлено самовольное занятие земельного участка общей площадью примерно 25 кв.м., используемого детским лагерем "Дубрава", путем установки капитального строительства с мансардой за пределами отведенной территории.

Результаты проверки Генеральной прокуратуры РФ и Управления ФАКОН по Самарской области, фиксирующие выявленные нарушения отражены в справке (л.д.50-51).

По данному факту 05 июня 2009 года в отсутствие представителя общества, прокурором Автозаводского района г. Тольятти вынесено постановление о возбуждении дела об административном правонарушении по статье 7.1 КоАП РФ в отношении заявителя (л.д. 43).

Указанное постановление с материалами проверки 05 июня 2009 года направлено в Управление Роснедвижимости для рассмотрения (л.д. 41).

По результатам рассмотрения материалов дела об административном правонарушении Управлением Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Самарской области было вынесено 02 июля 2009 года постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении по причине отсутствия в действиях общества состава правонарушения, предусмотренного статьей 7.1 КоАП РФ (л.д. 92).

По результатам рассмотрения протеста прокурора Автозаводского района г. Тольятти 22.07.2009 постановление от 02 июля 2009 года было отменено решением N 1/09, дело возвращено на новое рассмотрение (л.д. 10).

Определением от 28 июля 2009 года рассмотрение дела об административном правонарушении было назначено на 04 августа 2009 года на 15.00 (л.д. 99). Указанное определение направлено в адрес ОАО "АВТОВАЗ" и получено обществом 29.07.2009, что подтверждается представленным почтовым уведомлением (л.д.100).

По результатам рассмотрения дела 04 августа 2009 года административным органом было принято постановление N 1/09 о назначении административного наказания, в соответствии с которым ОАО "АВТОВАЗ" признано виновным в совершении правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей 7.1 КоАП РФ, выразившегося в использовании земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов, и подвергнуто административному штрафу в размере 10 000 руб. (л.д. 101-102).

Общество, не согласившись с принятыми административным органом решением от 22.07.2009 и постановлением от 04.08.2009, обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением. Суд апелляционной инстанции считает, что, удовлетворяя заявленные обществом требования частично, суд первой инстанции обоснованно исходил из следующего.

В соответствии со статьей 7.1 КоАП РФ самовольное занятие земельного участка или использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, а в случае необходимости без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности, влечет наложение административного штрафа на юридических лиц - от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей.

При проверке соблюдения административным органом порядка привлечения к ответственности судом установлено следующее.

В силу части 1 статьи 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию иначе как по основаниям и в порядке, установленным законом.

Установленный законом порядок применения административного взыскания является обязательным для органов и должностных лиц, рассматривающих дело об административном правонарушении и применяющих взыскание.

Несоблюдение этого порядка свидетельствует о том, что взыскание применено незаконно, независимо от того, совершило или нет лицо, привлекаемое к ответственности, административное правонарушение.

Согласно пункту 2 статьи 28.4 КоАП РФ, о возбуждении дела об административном правонарушении прокурором выносится Постановление, которое должно содержать сведения, предусмотренные ст. 28.2 КоАП РФ. Указанное постановление выносится в сроки, установленные 28.5 КоАП РФ.

Таким образом, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях устанавливает одинаковые процессуальные требования как к составлению протокола об административном правонарушении, так и к постановлению о возбуждении дела об административном правонарушении, вынесенному прокурором.

В статье 28.2 КоАП РФ содержатся требования к составлению протокола о совершении административного правонарушения, которые продиктованы, в том числе, и необходимостью обеспечить соблюдение гарантий защиты лица, привлекаемого к ответственности. В частности, в протоколе отражается объяснение законного представителя юридического лица по поводу вменяемого правонарушения (часть 2); указанному лицу разъясняются права и обязанности, о чем в протоколе делается соответствующая запись (часть 3); лицу предоставляется возможность ознакомления с протоколом, его подписания (часть 4); копия протокола под расписку вручается законному представителю юридического лица.

Законными представителями юридического лица являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица (ч. 2 ст. 25.4 КоАП РФ).

Законным представителем заявителя в момент производства по делу согласно материалам дела являлся президент ОАО "АВТОВАЗ" - Алешин Б.С.

Из указанного следует, что лицо, в отношении которого возбуждено административное производство, должно присутствовать при составлении протокола (постановления прокурора).

Однако соблюдение положений ст. 28.2 КоАП РФ достигается не только в случае присутствия законного представителя юридического лица, но и при его отсутствии при условии его извещения о времени и месте составления протокола.

В случае извещения протокол (постановление прокурора) может быть составлен в отсутствие лица, привлекаемого к ответственности, поскольку его неявка или уклонение не свидетельствуют о нарушении предоставленных ему гарантий защиты.

Представленные в дело документы свидетельствуют о том, что законный представитель заявителя не был надлежащим образом уведомлен о времени и месте вынесения постановления прокурором, законный представитель ОАО "АВТОВАЗ" не принимал участия при составлении постановления прокурором, не был извещен о данной процедуре.

Из отзыва прокуратуры Автозаводского района г. Тольятти следует, что при вынесении постановления от 05 июня 2009 года не присутствовали представители общества, а постановление позже было вручено представителю Петрову И.А.(л.д.37). представляющему интересы общества на основании общей доверенности N 00001/499-д от 14.10.2008 года.

Доказательств надлежащего извещения ОАО "АВТОВАЗ" о времени и месте вынесения постановления на 05 июня 2009 года суду не представлено.

При указанных обстоятельствах суд первой инстанции правомерно счел, что у лица, привлекаемого к административной ответственности, отсутствовала реальная возможность участвовать в рассмотрении вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении, а также возможность воспользоваться правами, предоставленными ему действующим административным законодательством.

Как указал Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в постановлении от 26 июля 2007 года N 46 "О внесении дополнений в постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2006 N 10 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", перечень законных представителей юридического лица является закрытым.

Как установлено судом и усматривается из материалов дела, доверенность, выданная президентом ОАО "АВТОВАЗ" Петрову И.А., не содержит указание на представление интересов общества при составлении протокола (постановления прокурора) и рассмотрении конкретного административного дела.

Между тем, как указал Высший Арбитражный Суд Российской Федерации в постановлении Пленума от 26.07.2007 N 46 "О внесении дополнений в постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02 июня 2006 года N 10 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", доказательством надлежащего извещения законного представителя юридического лица о составлении протокола может служить выданная им доверенность на участие в конкретном административном деле.

Наличие общей доверенности на представление интересов лица без указания на полномочия по участию в конкретном административном деле само по себе доказательством надлежащего извещения не является.

В качестве доказательств извещения общества прокуратура Автозаводского района указывает, что по телефону лично извещались директор юридической службы Орлов О.И. и его заместитель Петров И.А. К назначенному времени никто не прибыл, в связи с чем постановление было составлено в отсутствие представителей общества, впоследствии указанное постановление было вручено в этот же день заместителю директора юридической службы Петрову И.А.

Вместе с тем, суд отмечает, что в силу закона ни директор юридической службы, ни его заместитель не являются законными представителями общества и их извещение не может свидетельствовать об извещении ОАО "АвтоВАЗ". Также суд отмечает, что доказательств телефонного извещения указанных выше сотрудников ОАО "АВТОВАЗ" суду не представлено.

Таким образом, прокуратура Автозаводского района вынесла постановление о возбуждении дела об административном правонарушении 05 июня 2009 года в отсутствие законного представителя юридического лица, привлекаемого к административного ответственности, не извещенного надлежащим образом о времени и месте составления постановления.

Согласно ст.1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

В этой связи заявитель (его законный представитель) тем самым был лишен предоставленных ему Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях гарантий защиты ввиду невозможности квалифицированно возражать и давать объяснения по существу предъявленных обвинений, а так же воспользоваться помощью защитника.

В соответствии с разъяснениями, изложенными в п.10 постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10 при выявлении в ходе рассмотрения дела факта составления протокола в отсутствие лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, суду надлежит выяснить, было ли данному лицу сообщено о дате и времени составления протокола, уведомило ли оно административный орган о невозможности прибытия, являются ли причины неявки уважительными.

Аналогичным образом в п. 24 постановления Пленума ВАС РФ N 46 от 26.07.2007 отмечено, что при рассмотрении дел об оспаривании решений (постановлений) административных органов о привлечении к административной ответственности судам следует проверить, были ли приняты административным органом необходимые и достаточные меры для извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении в целях обеспечения возможности воспользоваться правами, предусмотренными ст. 28.2 КоАП РФ.

Как следует из разъяснений, содержащихся в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 N 5 составление протокола об административном правонарушении в отсутствие законного представителя юридического лица не относится к существенным недостаткам, только если привлекаемое лицо было надлежащим образом извещено о времени и месте его составления.

Таким образом, суд первой инстанции обоснованно пришёл к выводу, что постановление прокурора Автозаводского района от 05 июня 2009 года было составлено в отсутствие законного представителя юридического лица и при отсутствии сведений о надлежащем извещении последнего о времени и месте вынесения указанного процессуального документа.

При указанных обстоятельствах, суд считает, что требования заявителя о признании незаконным и отмене оспариваемого постановления подлежат удовлетворению, поскольку госорганом допущены существенные нарушения установленного Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях порядка привлечения к административной ответственности юридического лица, который является обязательным для органов и должностных лиц, рассматривающих дело об административном правонарушении и данные нарушения являются неустранимыми.

С учетом изложенного, в силу части 2 статьи 211 АПК РФ, п. 17 постановления Пленума ВАС РФ от 27.01.2003 N 2 и п. 10 постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10 указанные нарушения порядка привлечения к административной ответственности являются основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления.

Также суд отмечает, что оспариваемое постановление от 04 августа 2009 года принято с нарушением срока давности привлечения к административной ответственности.

В соответствии с п.1 ст. 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения. Пунктом 2 ст.4.5. КоАП РФ установлено, что при длящемся административном правонарушении сроки, предусмотренные частью 1 настоящей статьи, начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения.

Исходя из существа правонарушения, субъектного состава возникших отношений и характера применяемого в данном случае законодательства, при рассмотрении настоящего дела следует руководствоваться двухмесячным сроком давности привлечения к административной ответственности, установленным ст. 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Материалами дела подтверждено, что административное правонарушение, выразившееся в самовольном занятии земельного участка с кадастровым номером 63:32:1605001:3 документально зафиксировано и обнаружено в период проведения проверки Генеральной прокуратуры РФ с 14 мая 2009 года по 22 мая 2009 года.

Указанные обстоятельства подтверждаются справкой о проведенной проверке, в которой зафиксирован факт правонарушения - пункт 12 справки, то есть вмененное заявителю правонарушение выявлено и обнаружено не позднее 22 мая 2009 года - последнего дня проверки.

Между тем постановление о привлечении заявителя к административной ответственности вынесено 04.08.2009, то есть с нарушением двухмесячного срока давности привлечения к административной ответственности, предусмотренного ст. 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Судом признаются ошибочными доводы прокуратуры Автозаводского района г. Тольятти, изложенные в отзыве от 16.09.2009, что в данном случае подлежит применению годичный срок давности привлечения к ответственности, так как данное правонарушение относится к правонарушениям об охране окружающей среды.

Правонарушение, вмененное заявителю, отнесено законодателем к правонарушениям в сфере охраны собственности, и срок давности привлечения к ответственности за указанные нарушения установлен п.1 статьи 4.5 КоАП РФ - 2 месяца.

Следовательно, заинтересованным лицом при вынесении постановления о привлечении заявителя к административной ответственности нарушен срок давности.

Согласно п. 6 ст. 24.5 КоАП РФ истечение сроков давности привлечения к административной ответственности, установленных ст. 4.5 КоАП РФ, является безусловным основанием, исключающим производство по делу об административном правонарушении.

В силу ч. 2 ст. 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации пропуск срока давности привлечения к административной ответственности служит основанием для признания незаконным и отмены постановления о привлечении к административной ответственности.

Принимая во внимание указанные выше обстоятельства, суд первой инстанции правомерно пришёл к выводу, что требования заявителя в части признания незаконным и отмены постановления от 04 августа 2009 года N 1/09 подлежат удовлетворению, поскольку заинтересованным лицом нарушен срок давности привлечения к ответственности, и допущены существенные нарушения установленного Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях порядка привлечения к административной ответственности юридического лица, который является обязательным для органов и должностных лиц, рассматривающих дело об административном правонарушении и данные нарушения являются неустранимыми.

Таким образом, у заинтересованного лица отсутствовали достаточные основания для привлечения заявителя к административной ответственности, поэтому оспариваемое постановление N 1/09 от 04 августа 2009 года подлежит признанию незаконным и отмене.

Исходя из изложенного, суд апелляционной инстанции считает правильным вывод суда первой инстанции о том, что обжалуемое постановление вынесено незаконно и требования заявителя в данной части подлежат удовлетворению.

Вместе с тем, заявителем также оспаривается решение УФАКОН от 22.07.2009 N 1/09.

В соответствии со ст. 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Вместе с тем, Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях не предусмотрено обжалование решений по жалобе (протесту) на постановление по делу об административном правонарушении.

Глава 30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, параграф 2 главы 25 АПК РФ предусматривает возможность обжалования окончательного акта административного производства - постановления по делу об административном правонарушении.

Решение Управления ФАКОН по Самарской области от 22.07.2009 N 1/09 не создает каких-либо прав и не возлагает каких-либо обязанностей ОАО "АВТОВАЗ", а лишь констатирует факт возвращения дела на новое рассмотрение.

В силу изложенного, суд первой инстанции правомерно прекратил производство по делу в силу п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ, поскольку в данной части дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

Доводы, приведенные в апелляционной жалобе, являлись предметом рассмотрения в суде первой инстанции, им дана правильная оценка судом первой инстанции, указанные доводы не опровергают обстоятельств, установленных судами первой и апелляционной инстанций при рассмотрении дела, и не могут поставить под сомнение правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права.

На основании изложенного решение суда от 17 сентября 2009 года следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Исходя из положений части 4 статьи 208 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации уплата госпошлины за рассмотрение заявлений об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности и обжалование решений суда по данной категории дел не предусмотрена. Руководствуясь статьями 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Самарской области от 17 сентября 2009 года по делу N А55-17257/2009 оставить без изменения, апелляционную жалобу прокуратуры Автозаводского района г.Тольятти - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа.

Председательствующий

Е.И. Захарова

Судьи

Е.Г. Филиппова В.Е. Кувшинов