Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 29 октября 2009 г. N 11АП-8927/2009

г. Самара 29 октября 2009 г.

Дело N А65-18274/2009

Резолютивная часть постановления объявлена 26 октября 2009 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 29 октября 2009 года.

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Захаровой Е.И., судей Филипповой Е.Г., Кувшинова В.Е., при ведении протокола секретарем судебного заседания Финогентовой А.С., с участием:

от ООО "Ак Барс Торг"- представитель не явился, извещено надлежащим образом, от Управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Республике Татарстан - представитель не явился, извещен надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании 26 октября 2009 года, в помещении суда, в зале N 2, апелляционную жалобу Управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Республике Татарстан на решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 15 сентября 2009 года по делу N А65-18274/2009 (судья Бредихина Н.Ю.), принятое по заявлению ООО "Ак Барс Торг", г.Казань, к Управлению Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Республике Татарстан, г.Казань,

о признании недействительными и отмене постановления от 26 июня 2009 года N 429 о назначении административного наказания по делу N 1335/429-(5) от 24 июня 2009 года по ст.8.8 КоАП РФ, предупреждения о допущенном земельном нарушении от 26 июня 2009 года и предписания об устранении нарушения земельного законодательства от 26 июня 2009 года N 429-ш,

УСТАНОВИЛ:

ООО "Ак Барс Торг"" (далее - заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд Республики Татарстан с заявлением, с учетом уточнения заявленных требований, принятых судом в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании недействительными и отмене ненормативных правовых актов, принятых Управлением Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Республике Татарстан (далее - административный орган, управление), а именно:

- постановления от 26 июня 2009 года N 429 о назначении административного наказания по делу N 1335/429-(5) от 24 июня 2009 года по статье 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) в виде штрафа в размере 10 000 руб. (т.1, л.д. 4); - предписания об устранении нарушения земельного законодательства от 26 июня 2009 года N 429-ш по делу N 1335/429-(5) от 24 июня 2009 года (т.1, л.д. 6).

В обоснование заявленных требований общество указывает на отсутствие в его действиях вины, поскольку им предпринимались все возможные меры для использования земельного участка в установленный срок, осуществлялись действия по освоению земельного участка.

Решением арбитражного суда Республики Татарстан от 15 сентября 2009 года уточненное заявление общества удовлетворено в полном объеме, производство по делу об административном правонарушении прекращено. В апелляционной жалобе Управление Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Республике Татарстан просит решение суда от 15 сентября 2009 года отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявления.

Дело рассмотрено в соответствии с требованиями статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие представителей сторон, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства.

Апелляционная жалоба рассмотрена в соответствии с требованиями статей 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Рассмотрев апелляционную жалобу, оценив материалы дела, суд апелляционной инстанции пришёл к выводу, что решение суда от 15 сентября 2009 года законно и обоснованно, подлежит оставлению без изменения, при этом исходит из следующих обстоятельств.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения 15.06.2009 муниципального земельного контроля о проведении плановой проверки соблюдения земельного законодательства N 348 управлением была проведена проверка соблюдения требований земельного законодательства в отношении заявителя.

В ходе проверки управлением установлено, что заявителем в нарушение установленных требований на момент проведения проверки не используется земельный участок по адресу: г. Казань, Ново-Савиновский район, ул. Абсалямова, площадью 1266, 30 кв.м., кадастровый номер 16:50:110505:6, в течение установленного 3-х летнего срока, отведенный заявителю на основании договора купли-продажи от 17.11.2005 в собственность, участок не освоен, строительство не ведется.

Указанные обстоятельства нашли отражение в акте проверки от 17.06.2009 N 8.

По результатам проведенной проверки управлением 24.06.2009 был составлен протокол об административном правонарушении N 429, вынесено постановление N 429 от 26.06.2009 о привлечении заявителя к административной ответственности по ст. 8.8 КоАП РФ с назначением административного наказания в виде штрафа в размере 10 000 руб., предписание N 429-ш об устранении нарушения земельного законодательства от 26.06.2009, предупреждение о допущенном земельном правонарушении от 26.06.2009.

Общество, не согласившись с принятыми административным органом постановлением и предписанием, обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением. Суд апелляционной инстанции считает, что удовлетворяя заявленные обществом требования, суд первой инстанции обоснованно исходил из следующего.

Согласно статье 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях использование земель не по целевому назначению, неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного и иного строительства в указанных целях в течение срока, установленного федеральным законом, а равно невыполнение установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель, влечет наложение административного штрафа на юридических лиц от десяти до двадцати тысяч рублей.

Неиспользование земельного участка, предоставленного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение срока, установленного федеральным законом, представляет собой противоправное деяние в виде бездействия. Объективная сторона данного правонарушения состоит в невыполнении собственником, арендатором или владельцем земельного участка принятых на себя в законном порядке обязательств по использованию такого участка в предназначенных целях и в установленный законом срок.

При этом, необходимо учитывать признак обязательности цели использования земельного участка: производство сельскохозяйственной продукции; осуществление жилищного или иного строительства, а также временной признак, поскольку факт неиспользования земельного участка может быть установлен только по истечении установленного законом срока с момента начала работ.

В соответствии с положениями статьи 284 Гражданского кодекса Российской Федерации для целей изъятия земельного участка у собственника установлен 3-х летний срок с момента фактического предоставления земли, в течение которого не включается время, необходимое для освоения участка, а также время, в течение которого участок не мог быть использован по целевому назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование.

Как следует из материалов дела, право собственности на земельный участок, расположенный по адресу: г. Казань, Ново-Савиновский район, ул. Абсалямова, площадью 1266, 30 кв.м., кадастровый номер 16:50:110505:6, зарегистрировано за заявителем на основании свидетельства от 09.02.2006 N ААХ 0362175.

В качестве нарушения оспариваемым постановлением заявителю вменяется неиспользование указанного земельного участка в течение 3-х лет с момента государственной регистрации права собственности на земельный участок.

Земельный участок, приобретенный заявителем на основании договора купли-продажи земельного участка от 17.11.2005 с кадастровым номером 16:50:11 05 05:0006, согласно сведениям из кадастрового паспорта участка относится к землям поселений с разрешенным использованием - "Зона КС ( коммунально-складская)".

Как следует из объяснений заявителя по настоящему делу, указанный земельный участок был приобретен с целью размещения на нем социально-значимого объекта - магазина "эконом-класса". Однако поскольку зоной разрешенного использования земельного участка является зона КС, заявителем были предприняты меры по изменению зоны разрешенного использования.

Целевое назначение земель определяется статьей 7 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), согласно которой земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на категории (земли сельскохозяйственного назначения, земли поселений, земли лесного фонда, земли водного фонда и т.п.). Частью 2 статьи 7 ЗК РФ установлено, что земли используются в соответствии с установленным для них целевым назначением.

Правовой режим земель определяется исходя из принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территории. Порядок использования земель поселений определяется в соответствии с зонированием их территорий.

В соответствии с пунктом 1 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) в результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон.

В силу п. 7 ст. 35 ГрК РФ в состав производственных зон, зон инженерной и транспортной инфраструктур могут включаться:

1) коммунальные зоны - зоны размещения коммунальных и складских объектов, объектов жилищно-коммунального хозяйства, объектов транспорта, объектов оптовой торговли; 2) производственные зоны - зоны размещения производственных объектов с различными нормативами воздействия на окружающую среду;

3) иные виды производственной, инженерной и транспортной инфраструктур.

Вынося оспариваемое постановление, административный орган исходил из того, что заявителем на момент проведения проверки не были предприняты все возможные меры для решения вопроса о смене зональности указанного земельного участка для использования его по назначению.

Вместе с тем, как установлено судом, заявителем в период с 2006 - 2009 гг. осуществлялись действия по освоению земельного участка, принадлежащего ему на праве собственности.

Как следует из материалов дела, заявителем после регистрации права собственности на земельный участок были проведены инженерные изыскания по планируемому к строительству объекту, что подтверждается отчетом об инженерных изысканиях ООО "ЭРССТРО", г. Казань.

Между заявителем и ООО ТПП "Казаньнефтехиминвест" 15.05.2006 был заключен договор подряда на выполнение проектных и изыскательских работ N 24ПИР/06, согласно которому заявитель поручил исполнителю разработку проектно-сметной документации по объекту. Согласно представленному акту сдачи-приемки научно-технической ( проектной) продукции условия договора от 15.05.2006 были выполнены, заявителем выполненные проектной организации работы приняты.

На обращение заявителя из "Центра гигиены и эпидемиологии в Республике Татарстан" было направлено письмо о рассмотрении материалов радиационного обследования земельного участка под строительство магазина, согласно которым данная территория соответствует гигиеническим требованиям по ограничению облучения населения за счет природных источников ионизирующего излучения.

26.05.2006 г. заявителю был выдан протокол санитарно-эпидемиологической экспертизы материалов по отводу земельного участка под строительство, 15.06.2006 г. был выдан протокол санитарно-эпидемиологической экспертизы проекта.

Заявителю 04.12.2006 был выдан акт об отводе границ участка в натуре.

В 2007 году заявителем было осуществлено согласование парковки с ОГИБДД УВД по г. Казани.

Заявителю письмом от 01.08.2007 N 808 Управление по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям г. Казани по результатам рассмотрения пакета документов на строительство магазина, был дан ответ о том, что Управление по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям г. Казани не возражает против перевода зоны коммунально-складской в зону обслуживания населения.

Обществом с ООО "ТатСтройПроект" 26.02.2008 был заключен договор N 02/08-02 на выполнение подрядных работ по изготовлению эскизного проекта.

Сторонами по договору 23.07.2008 был подписан акт приемки-сдачи выполненных работ по разработке эскизного проекта.

По результатам рассмотрения представленного эскизного проекта 09.06.2008 Управление архитектуры и градостроительства Исполнительного комитета муниципального образования города Казани заявителю было предложено откорректировать генплан с учетом параметров разрешенного строительства или согласовать его со смежными землепользователями, учесть существующие инженерные коммуникации или предусмотреть их вынос по согласованию с балансодержателями, а также согласовать с ГИБДД УВД г. Казани и Комитетом благоустройства г. Казани устройство гостевых стоянок, организацию въездов-выездов.

А ответ на письмо заявителя 24.06.2008 ОАО "Таттелеком" сообщило, что телефонная канализация, проложенная с пересечением участка земли, выделенного под строительство магазина, согласована в Главном управлении архитектуры и градостроительства г. Казани и проходит вдоль ограждения.

25.06.2008 в ответ на обращение заявителя от 19.06.2008 обществу было согласовано совместное использование дороги, расположенной на соседнем земельном участке.

В адрес ГИДДД УВД по г. Казани 27.06.2008 был направлен генеральный план эскизного проекта 2-х этажного торгового центра для согласования устройства гостевых автопарковок, организации въездов и выездов.

Управление архитектуры и градостроительства города Казани по результатам рассмотрения откорректированного эскизного проекта 22.07.2008 сообщило заявителю о том, что считает возможным принять его за основу для дальнейшего проектирования.

Заявитель 25.07.2008 обратился в Комиссию по землепользованию и застройке при руководителе исполнительного комитета Муниципального образования г. Казани и в адрес Председателя Комиссии по землепользованию и застройке - Заместителя Руководителя Исполнительного комитета г. Казани В.М. Фомина с заявлением о возможности внесения изменений в карту зон градостроительных регламентов по видам и параметрам разрешенного использования земельного участка в части перевода из зоны КС в зону Д-2, позволяющего разместить продовольственный магазин.

Управлением Роспотребнадзора по Республике Татарстан 11.08.2008 было выдано заключение N 232 по отводу земельного участка под строительство.

Обществом 19.08.2008 был проведен тендер по разработке рабочего проекта магазина, был заключен договор подряда на выполнение проектных работ N 16/А-08 с ООО "ИРБИС".

21.08.2008 Центральным территориальным управлением Министерства экологии и природных ресурсов Республике Татарстан по результатам рассмотрения материалов о перезонировании земельного участка из зоны КС в зону Д-2 было указано на необходимость получения положительного заключения Министерства экологии и природных ресурсов Республике Татарстан по материалам оценки воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности.

Руководителем Исполнительного комитета Муниципального образования города Казани 02.09.2008 было вынесено постановление об утверждении градостроительного плана земельного участка.

13.10.2008 и 15.12.2008 работы по договору подряда на выполнение проектных работ были приняты заявителем.

Заявитель 11.11.2008 обратился в адрес начальника Управления градостроительных разрешений с заявлением о выдаче разрешения на капитальное строительство.

В ответ на указанное заявителем Управлением градостроительных разрешений 20.11.2008 был дан ответ о том, что для получения разрешения на строительство необходимо получение решения казанской городской Думы о переводе территории из зоны КС в зону Д-2.

18.12.2008 в адрес заявителя Управлением архитектуры и градостроительства было направлено письмо по результатам рассмотрения рабочего проекта магазина, которым строительство было рекомендовано с соблюдением указанных условий, а именно: получением разрешения на строительство, предоставлением сводного плана в инженерный отдел Управления архитектуры и градостроительства, получение решения о перезонировании территории.

29.12.2008 в адрес заявителя Заместителем руководителя Исполнительного комитета Муниципального образования города Казани было направлено письмо, которым было указано, что при предоставлении разрешения на отклонение от отдельных параметров разрешенного строительства будет выдано разрешение на строительство магазина.

29.12.2008 Управление архитектуры и градостроительства сообщило заявителю, что 16.01.2009 будут проведены публичные слушания по проекту межевания территории по ул. Абсалямова г. Казани.

19.01.2009 в адрес Председателя Комиссии по землепользованию и застройке В.М. Фомина заявитель обратился с заявлением о выдаче разрешения на перезонирование земельного участка.

18.05.2009 заявитель обратился в адрес Главы администрации г. Казани с просьбой оказать содействие в оперативном решении вопроса о перезонировании указанного земельного участка из зоны Кс на зону Д-2.

16.06.2009 в адрес заявителя поступил ответ Председателя Комиссии по землепользованию и застройке, согласно которому подготовленный проект постановления Мэра г. Казани "О назначении публичных слушаний в г. Казани по проекту решения Казанской городской Думы о внесении изменений в карту зон градостроительных регламентов Правил застройки и землепользования г. Казани на территории по ул. Абсалямова" проходит стадию согласования в установленном порядке. Ориентировочная дата публичных слушаний 03.08.2009 г.

Выше перечисленные обстоятельства свидетельствуют о том, что заявителем в течение периода с момента государственной регистрации права собственности на земельный участок по настоящий момент осуществлялись действия по освоению земельного участка, принадлежащего ему на праве собственности, были затрачены денежные средства по разработке проектной документации, осуществлены различного рода согласования, предприняты меры для перезонирования земельного участка. На момент судебного разбирательства публичные слушания по проекту решения о внесении изменений в карту зон по ул. Абсалямова проведены, решение должно быть принято на ближайшей сессии Казанской городской Думы.

Соответственно, выводы управления о неиспользовании земельного участка по назначению судом первой инстанции правомерно признаны не соответствующими фактическим обстоятельствам дела, период освоения земельного участка не подлежит включению в период, установленный для непосредственного использования земельного участка в целях строительства.

Кроме того, как установлено судом, в материалах дела отсутствуют доказательства соблюдения управлением процедуры привлечения к административной ответственности.

В материалах дела имеется корешок уведомления N 8 с датой вызова - 24.06.2009, который получен 17.06.2009 представителем заявителя Сардар Э.М. по общей доверенности от 10.12.2008 N 25-2.

Само уведомление, которое направлялось управлением в адрес заявителя, как и доказательства направления уведомления в адрес заявителя, суду представлено не было.

Административным органом 24.06.2009 был составлен протокол об административном правонарушении в присутствии представителя Сардар Э.М. по той же доверенности, в тот же день указанному представителю было вручено определение о назначении времени и места рассмотрения дела об административном правонарушении на 26.06.2009.

Административное дело 26.06.2009 было рассмотрено в отсутствие представителя заявителя.

Вместе с тем, согласно ч. 1 ст. 1.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

В силу ч. 2 ст. 25.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении рассматривается с участием лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. В отсутствие указанного лица дело может быть рассмотрено лишь в случаях, если имеются данные о надлежащем извещении лица о месте и времени рассмотрения дела, и если от лица не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.

На основании ч. 3 ст. 28.2 КоАП РФ при составлении протокола об административном правонарушении физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также иным участникам производства по делу разъясняются их права и обязанности, предусмотренные Кодексом, о чем делается запись в протоколе.

В соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 29.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях при рассмотрении дела об административном правонарушении выясняется, извещены ли участники производства по делу в установленном порядке, выясняются причины неявки участников производства по делу и принимается решение о рассмотрении дела в отсутствие лиц либо об отложении рассмотрения дела.

В пункте 24 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 разъяснено, что при рассмотрении дел об оспаривании решений (постановлений) административных органов судам следует проверить, были ли приняты административным органом необходимые и достаточные меры для извещения лица в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя. В целях Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях законными представителями юридического лица являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица (ч. 2 ст. 25.4 КоАП РФ). Указанный перечень законных представителей юридического лица является закрытым.

Вместе с тем Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях допускает возможность участия в рассмотрении дела об административном правонарушении лица, действующего на основании доверенности, выданной надлежаще извещенным законным представителем, в качестве защитника. Такие лица допускаются к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента составления протокола об административном правонарушении и пользуются всеми процессуальными правами лица, в отношении которого ведется такое производство, включая предусмотренное ч. 4 ст. 28.2 КоАП РФ право на представление объяснений и замечаний по содержанию протокола.

Суду при рассмотрении дел об административных правонарушениях следует учитывать, что доказательством надлежащего извещения законного представителя юридического лица о составлении протокола может служить выданная им доверенность на участие в конкретном административном деле. Наличие общей доверенности на представление интересов лица без указания на полномочия по участию в конкретном административном деле само по себе доказательством надлежащего извещения не является.

Как установлено судом и подтверждается материалами дела, протокол об административном правонарушении составлен управлением без надлежащего извещения и участия законного представителя лица, привлекаемого к административной ответственности. Присутствовавший при составлении указанного протокола представитель заявителя - Сардар Э.М. не являлся его законным представителем, поскольку действовал по доверенности от 25.12.2008 без указания на полномочия по участию в конкретном административном деле.

Доказательств наличия у Сардар Э.М. надлежащих полномочий на представление общества при составлении протокола об административном правонарушении, ответчиком не представлено.

Доказательства, подтверждающие надлежащее извещение законного представителя общества о времени и месте составления протокола об административном правонарушении в материалах дела отсутствуют.

Соответственно, суд не может признать и надлежащим извещение заявителя о времени и месте рассмотрения административного дела, путем вручения определения от 24.06.2009 представителю Сардар Э.М., в отсутствие доказательств уведомления законного представителя заявителя о времени и месте совершения процессуальных действий.

Учитывая вышеизложенное, суд первой инстанции сделал обоснованный вывод о том, что поскольку указанные нарушения порядка привлечения к административной ответственности в силу ч. 2 ст. 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации сами по себе являются основанием для отмены решения административного органа, оспариваемое постановление подлежит отмене, как и вынесенное на основании него предписание.

Суд апелляционной инстанции соглашается с выводами суда первой инстанции в том, что при данных обстоятельствах имеются правовые основания для удовлетворения заявления общества. Доводы, приведенные управлением в апелляционной жалобе, являлись предметом рассмотрения в суде первой инстанции, им дана правильная оценка судом первой инстанции, указанные доводы не опровергают обстоятельств, установленных судами первой и апелляционной инстанций при рассмотрении дела, и не могут поставить под сомнение правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права.

На основании вышеизложенного, суд апелляционной инстанции считает, что решение суда от 15 сентября 2009 года принято с соблюдением норм процессуального и материального права, является обоснованным и подлежит оставлению без изменения.

Исходя из положений ч.4 ст.208 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации уплата госпошлины за рассмотрение заявлений об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности и обжалование решений суда по данной категории дел не предусмотрена.

Руководствуясь статьями 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 15 сентября 2009 года по делу N А65-18274/2009 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Республике Татарстан - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа.

Председательствующий

Е.И. Захарова

Судьи

Е.Г. Филиппова В.Е. Кувшинов