Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 5 ноября 2009 г. N 15АП-9517/2009

05 ноября 2009 г.

15АП-9517/2009

Резолютивная часть постановления объявлена 28 октября 2009 года.

Полный текст постановления изготовлен 05 ноября 2009 г..

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

Председательствующего судьи Ивановой Н.Н.

судей Захаровой Л.А., Смотровой Н.Н.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Гермашевым А.Н.

при участии:

от общества с ограниченной ответственностью "Холмы": Пономаренко К.О. паспорт, доверенность N 04-15/х, дата выдачи 15 апреля 2009 года, выдана сроком на один год,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации города Сочи

на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 01 сентября 2009 года по делу N А32-10923/2009 по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Холмы" к заинтересованному лицу - администрации города Сочи о признании незаконным решения Комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности администрации города Сочи от 11 апреля 2009 года N 6, принятое судьей Русовым С.В.,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Холмы" (далее - общество, ООО "Холмы") обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к администрации города Сочи (далее - Администрация) о признании незаконным решения Комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности администрации города Сочи Краснодарского края от 11 апреля 2009 года N 6.

Заявленные требования мотивированы тем, что Комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности администрации города Сочи Краснодарского края (далее - Комиссия) является координационным органом, образованным для обеспечения согласованности действий органов местного самоуправления. Положением о Комиссии, утвержденным постановлением главы города Сочи от 01 декабря 2008 года N 1252, предусмотрен исчерпывающий перечень полномочий, в число которых не входит принятие решений о приостановки деятельности предприятий по добычи полезных ископаемых. Кроме того, решение Комиссии от 11 апреля 2009 года N 6 вынесено без представления документов компетентных государственных органов горнотехнического надзора, природоохранных органов свидетельствующих о том, что чрезвычайная ситуация на территории Веселовского карьера возникла в результате хозяйственной деятельности ООО "Холмы". В свою очередь, общество представило доказательства, свидетельствующие об отсутствии причастности ООО "Холмы" к оползневым процессам.

Решением суда от 01 сентября 2009 года признано незаконным решение Комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности администрации города Сочи Краснодарского края от 11 апреля 2009 года N 6, как несоответствующее Закону Российской Федерации "О недрах", Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Обществу с ограниченной ответственностью "Холмы" возвращена государственная пошлина в размере 2 000 рублей.

Решение мотивировано тем, что Комиссия не имеет полномочий выносить решения о приостановке деятельности предприятий по добыче полезных ископаемых и обязывать лиц совершать какие-либо действия, а является координационным органом, образованным для обеспечения согласованности действий органов местного самоуправления города Сочи, иных организаций в целях реализации единой политики в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и обеспечения пожарной безопасности. Комиссия вырабатывает соответствующие предложения по вопросам, требующим решения, и направляет в уполномоченный на то орган. Кроме того, Комиссией не представлены доказательства, свидетельствующие о том, что оползневые процессы вызваны хозяйственной деятельностью общества с ограниченной ответственностью "Холмы". Также Администрацией не доказано, что указанный орган относится к органам местного самоуправления. Не согласившись с указанными выводами, администрация города Сочи обжаловала решение суда первой инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 АПК РФ, и просила отменить решение Арбитражного суда Краснодарского края от 01 сентября 2009 года.

Апелляционная жалоба мотивирована следующим:

-Комиссия относится в органам местного самоуправления, компетентным принимать решения в области предотвращения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, что следует из положений статьи 16 Федерального закона Российской Федерации от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления", статьи 7, 49 Устава города Сочи Краснодарского края; во исполнение указанных положений принято постановление главы администрации Краснодарского края от 05 июня 2003 года N 523 "О комиссии администрации Краснодарского края по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечения пожарной безопасности", а также постановление главы города Сочи от 01 декабря 2008 года N 1252 "Об утверждении городских служб гражданской обороны, комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности и эвакуационной комиссии", подтверждающие факт того, что Комиссия относится к органам местного самоуправления; -решением Комиссии N 6 от 11 апреля 2009 года установлен факт того, что в результате деятельности общества возникли оползневые процессы, которые создали реальную угрозу жизни и безопасности людей;

-наличие полномочии Комиссии на приостановление деятельности общества по добыче полезных ископаемых подтверждается положениями статьи 1 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", пунктом 4 статьи 5 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 года N 2395-1 "О недрах".

В отзыве на апелляционную жалобу общество с ограниченной ответственностью "Холмы" указало, что из Положения о Комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности, утвержденного постановлением главы города Сочи от 01 декабря 2008 года N 1252 следует, что Комиссия не наделена собственной компетенцией в решении вопросов местного значения и не обладает распорядительными, исполнительными, контрольными и нормотворческими функциями. Как следует из пункта 1 статьи 22 Устава города Сочи Краснодарского края, Комиссия не относится к органам местного самоуправления, и как следствие не является органом, уполномоченным на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, создаваемым в соответствии со статьей 49 Устава. Комиссией не представлены доказательства, свидетельствующие о том, что оползневые процессы вызваны хозяйственной деятельностью ООО "Холмы", в свою очередь, общество представило заключения компетентных органов, которые не отразили факта, что производственная деятельность ООО "Холмы" при добыче валунно-гравийно-песчаной смеси на Веселовском месторождении в Адлерском районе г. Сочи вызвала активизацию оползневых процессов, что данные оползневые процессы действуют непосредственно на территории Веселовского месторождения и находятся в прямой причинно-следственной связи с деятельностью общества и создают реальную угрозу жизни и безопасности людей. В судебном заседании представитель общества с ограниченной ответственностью "Холмы" огласил доводы, изложенные в отзыве на апелляционную жалобу.

Администрация города Сочи представителя в судебное заседание не направила, о времени и месте судебного заседания извещена надлежащим образом, о чем у суда имеется почтовое уведомление N 79170.

В соответствии с частью 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд апелляционной инстанции рассматривает дело в отсутствие представителя администрации города Сочи.

В соответствии с главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд апелляционной инстанции по имеющимся в деле доказательствам повторно рассматривает дело. Дополнительные доказательства не представлены.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителей участвующих в деле лиц, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, ООО "Холмы" зарегистрировано Межрайонной инспекцией Федеральной налоговой службы N 8 по Краснодарскому краю, Территориальный участок N2317 по Адлерскому району г. Сочи в качестве юридического лица 15 января 2008 года за основным государственным регистрационным номером 1082317000039, свидетельство серии 23 N 006281275. ИНН 2317049560, КПП 231701001.

Основным и единственным видом деятельности ООО "Холмы" является добыча и оптовая продажа валунно-гравийно-песчаной смеси. Обществом заключены и выполняются договоры на поставку валунно-гравийно-песчаной смеси. ООО "Холмы" в 2008 году получена лицензия на право пользования недрами КРД 80108 ТЭ с целевым назначением и видами работ добыча валунно-гравийно-песчаных отложений при разработке открытым способом Веселовского месторождения. Обществом заключен договор N 6 от 16 апреля 2008 года о передаче прав и обязанностей по договору о представлении земельного участка в пользование на условиях аренды (договор аренды) N 4900004428 от 11декабря 2007 года, в соответствии с которым обществом приобретено право аренды на земельный участок площадью 100 000 кв. м., с целевым назначением "организация карьера в Адлерском районе г. Сочи" категория земель "земли промышленности, энергетики и связи".

11 апреля 2009 года Комиссией по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности администрации города Сочи Краснодарского края вынесено решение N 6, в соответствии с которым установлено, что в результате хозяйственной деятельности ООО "Холмы" по добыче валунно-гравийно-песчаной смеси Веселовского месторождения в Адлерском районе города Сочи развиваются оползневые процессы. Своим решением Комиссия решила:

-приостанавливает все виды работ по добыче валунно-гравийно-песчаной смеси; -обязывает ООО "Холмы" произвести аварийно-восстановительные работы дорожного полотна по ул. Ворошиловградской;

-обязывает директора департамента имущественных отношений администрации города Сочи А.П. Никитина:

-направить письмо в Департамент строительства Краснодарского края об отзыве лицензии на право пользования недрами у ООО "Холмы" на добычу валунно-гравийно-песчаной смеси на Веселовском месторождении в Адлерском районе г. Сочи; -подготовить необходимые документы и принять меры по расторжению договора аренды с ООО "Холмы" на право пользования недрами на Веселовском месторождении в Адлерском районе г. Сочи на добычу валунно-гравийно-песчаной смеси;

Не согласившись с указным решением, ООО "Холмы" обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с требованием о признании его незаконным.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Принимая решение, суд первой инстанции исходил из отсутствия у Комиссии полномочий на принятие решения о приостановлении деятельности хозяйствующего субъекта в области добычи полезных ископаемых. Комиссия является координационным органом, осуществляющим свою деятельность в рамках формирования и вынесения на рассмотрение компетентных органов предложений в области предотвращения чрезвычайных ситуаций.

Суд апелляционной инстанции считает указанный вывод обоснованным.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, при рассмотрении дела об оспаривании ненормативного акта суду необходимо установить два обстоятельства:

-соответствие оспариваемого акта закону или иному нормативному правому акту; в том числе наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт на его принятие; -нарушены ли оспариваемым нормативным актом права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической сфере.

Отсутствие одного из указанных элементов является основанием для признания ненормативного акта недействительным.

Согласно подпункту з пункта 2 статьи 11 Федерального закона Российской Федерации от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" органы местного самоуправления самостоятельно создают при органах местного самоуправления постоянно действующие органы управления, специально уполномоченные на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

В соответствии с пунктом 8 статьи 16 Федерального закона Российской Федерации от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления") к вопросам местного значения городского округа относятся участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах городского округа.

Частью 1 статьи 34 Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления" предусмотрено, что структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Во исполнение постановления главы администрации Краснодарского края от 05 июня 2003 года N 529 "О комиссии администрации Краснодарского края по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности", постановления главы администрации Краснодарского края от 02 ноября 2005 года N 1007 "О территориальной подсистеме Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций Краснодарского края" вынесено постановление главы города Сочи от 01 декабря 2008 года N 1252 "Об утверждении городских служб гражданской обороны, комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности и эвакуационной комиссии", которым утверждено Положение о комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности" (далее - Положение). Согласно разделу IV (Полномочия комиссии) указанного выше Положения комиссия в пределах своей компетенции имеет право:

- запрашивать у органов местного самоуправления города Сочи и организаций необходимые материалы и информацию; - заслушивать на своих заседаниях представителей органов местного самоуправления города Сочи и организаций;

- заслушивать на своих заседаниях информацию о соответствии занимаемым должностям руководителей и должностных лиц в случае невыполнения ими обязанностей по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций или непринятия мер по обеспечению готовности сил и средств, предназначенных для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечения пожарной безопасности; - привлекать для участия в своей работе представителей органов исполнительной власти Краснодарского края и органов местного самоуправления города Сочи, а также организаций по согласованию с их руководителями;

- создавать рабочие группы из числа ученых, специалистов органов местного самоуправления города Сочи и представителей организаций по направлениям деятельности Комиссии, определять в установленном порядке полномочия и порядок работы этих групп по согласованию с их руководителями; - вносить в установленном порядке на рассмотрение Главе города Сочи предложения по вопросам, требующим его решения.

На основании изложенного суд апелляционной инстанции считает обоснованным вывод суда первой инстанции об отсутствии полномочий у Комиссии, которые прямо или косвенно позволяли ей принимать решение о приостановлении деятельности хозяйствующих субъектов в области добычи полезных ископаемых. Таким образом, Комиссия, являясь координационным органом, лишена собственных полномочий по решению вопросов местного значения. Ввиду изложенного суд апелляционной инстанции не может согласиться с доводом апеллянта о наличии у Комиссии полномочий на принятие решения о приостановлении деятельности ООО "Холмы" по добычи валунно-гравийно-песчаной смеси на Веселовском месторождении в Адлерском районе г. Сочи.

Кроме того, необходимо учитывать, что раздел V Положения (Организация работы Комиссии) устанавливает специальные требования к порядку и процедуре принятия решений Комиссии. Так согласно указанному разделу заседание Комиссии считается правомерным, если на нем присутствует не менее половины ее членов. Члены Комиссии принимают участие в ее заседаниях без права замены. В случае отсутствия члена Комиссии на заседании он имеет право представить свое мнение по рассматриваемым вопросам в письменной форме. Решение Комиссии принимается простым большинством голосов присутствующих на заседании членов Комиссии. Решение Комиссии оформляется в виде протоколов, которые подписываются председателем Комиссии или его заместителем, председательствующим на заседании. Представленное в материалы дела Решение N 6 от 11 апреля 2009 года не содержит в себе сведений: о постоянном составе Комиссии; о наличии либо отсутствие кворума для проведения заседания Комиссии; о принятом решении каждым из членов Комиссии. Кроме того, решение Комиссии оформляется в форме протоколов. Следовательно, Решение N 6 от 11 апреля 2009 года принято не только за пределами представленной компетенции, но и с нарушением установленной для этого процедуры.

Суд апелляционной инстанции не может согласиться с доводом апеллянта о том, что Комиссия является органом местного самоуправления, ввиду следующего.

Согласно пункту 1 статьи 22 Устава ("Органы местного самоуправления") структуру органов местного самоуправления города Сочи составляют:

Городское Собрание Сочи - представительный орган муниципального образования; Глава города Сочи - Глава муниципального образования;

администрация города Сочи - исполнительно-распорядительный орган муниципального образования, именуемый в дальнейшем "Администрация"; контрольно-счетная палата города Сочи - контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления;

избирательная комиссия муниципального образования город Сочи, именуемая в дальнейшем "Избирательная комиссия".

Таким образом, Администрация, имея полномочия на создание постоянно действующих органов управления специально уполномоченных на решение задач в области защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций, не представила в материалы дела доказательства, однозначно свидетельствующие о включении Комиссии в систему органов местного самоуправления (представительный, контрольный, исполнительно-распорядительный или иной). Принятие органом местного самоуправления решения о создании того или иного органа не может служить доказательством его включения в систему органов местного самоуправления. Кроме того, Администрацией не представлены доказательства, которые позволяли сделать вывод о том, что оползневые процессы вызваны деятельностью общества. Вынесенное Комиссией решение не основано на заключениях компетентных органов, позволяющих говорить о причинно-следственной связи оползневых процессов, имеющих место в указанной местности, и осуществляемой ООО "Холмы" деятельностью.

Более того, не соблюдение установленного Положением порядка вынесения решения N 6 от 11 апреля 2009 года свидетельствует о проявлении Администрацией недостаточной степени ответственности в решении важных социально - экономических вопросов. На основании изложенного, апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит.

В соответствии со статьёй 333.37. Налогового кодекса РФ, государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов или ответчиков освобождаются от уплаты государственной пошлины, в связи с чем, вопрос о государственной пошлине не рассматривается.

Нарушений норм процессуального права, в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации являющихся безусловным основанием отмены судебного акта, судом первой инстанции не допущено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271, Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Краснодарского края от 01 сентября 2009 года по делу N А32-10923/2009 оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации города Сочи - без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

Н.Н. Иванова

Судьи

Л.А. Захарова Н.Н. Смотрова