Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 9 ноября 2009 г. N 18АП-8482/2009

г. Челябинск

N 18АП-8482/2009

05 ноября 2009 г.

Дело N А07-14899/2009

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Тимохина О.Б.,

судей Арямова А.А., Костина В.Ю.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Коваленко А.Н.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу закрытого акционерного общества "Каучук"

на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 17 августа 2009 года

по делу N А07-14899/2009 (судья Халилов Р.М.),

при участии: от закрытого акционерного общества "Каучук" - Зубаирова Р. А. (доверенность от 20.10.2009 N358 КУ, паспорт),

УСТАНОВИЛ:

закрытое акционерное общество "Каучук" (далее - заявитель, общество, ЗАО "Каучук") обратилось в арбитражный суд с заявлением об отмене постановления от 10.07.2009 N 76 по делу об административном правонарушении, вынесенное Управлением Федеральной агентства кадастра объектов недвижимости по Республике Башкортостан (далее - управление, административный орган, заинтересованное лицо), в соответствии с которым общество привлечено к административной ответственности по ст. 8.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ, Кодекс) в виде административного штрафа в размере 25 000 руб. По делу в качестве заинтересованного лица привлечен прокурор Стерлитамакского района Республики Башкортостан (т. 1, л.д. 107).

Решением арбитражного суда первой инстанции от 17 августа 2009 года по настоящему делу в удовлетворении заявленных требований отказано. Заявитель не согласился с решением суда первой инстанции и обжаловал его в апелляционном порядке по следующим основаниям.

Выводы суда о длящемся характере правонарушения являются ошибочными, поскольку в данном случае вмененное в вину обществу правонарушение не является длящимся в силу п. 14 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении КоАП РФ". Распоряжением Совета Министров Башкирской АССР от 19.01.1968 N 8-15-д при предоставлении участка во временное пользование была предусмотрена обязанность Стерлитамакского завода синтетического каучука не позднее 1 апреля 1969 года возвратить участок в пригодном состоянии для использования в сельском хозяйстве, осуществив мероприятия по восстановлению плодородия почвы. Поэтому срок давности в данном случае начал течь с 01.04.1969 и истек 01.04.1970. Предписание Управления от 17.07.1995 также имело срок исполнения 01.09.1995, срок давности привлечения истек соответственно 01.09.1996.

Свалка промышленных отходов "Михайловская", как объект недвижимости или совокупность имущества, заявителю ни на каком вещном праве не передавалась. Деятельность общества в отношении данного объекта в последующий после приватизации период до признания ЗАО "Каучук" банкротом 20.04.2006, сводилась к добровольному мониторингу его состояния и участию в городских программах и мероприятиях, к которым общество привлекалось не на основании принадлежности ему данного объекта, а как градообразующее предприятие, имеющее финансовые средства для участия в экологических программах.

На основании вышеизложенного заявитель считает бездоказательными и несостоятельными ссылки управления на письмо Администрации сельского поселения Красноярский сельсовет Стерлитамакского района от 17.06.2009 N 84, а также на факт участия общества в городских экологических программах и заключение соответствующих договоров.

Управлением представлен письменный отзыв на апелляционную жалобу, по мотивам которого отклонило ее доводы.

Прокурор отзыв на жалобу не представил.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в судебное заседание прокурор и представитель административного органа не явились. С учетом мнению подателя апелляционной жалобы и в соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие не явившихся лиц.

В судебном заседании представитель общества поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе.

В судебном заседании дополнительно пояснил, что порядок привлечения общества к административной ответственности управлением не нарушен - ЗАО "Каучук" заблаговременно и надлежащим образом извещалось о проведении проверки, составлении протокола и вынесении постановления по делу.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, выслушав пояснения предстателя заявителя, не находит оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, закрытое акционерное общество "Каучук" зарегистрировано в качестве юридического лица в 1991 году, ОГРН 1020202078280, находится в стадии ликвидации (т. 2, л.д. 63-77).

Решением Арбитражного суда Республики Башкортостан от 29.04.2006 по делу N А07-26627/2005 градообразующая организация ЗАО "Каучук" признана несостоятельным (банкротом), введено конкурсное производство.

Определениями суда по данному делу от 10.05.2007, от 01.11.2007, от 24.04.2008, от 16.10.2008, от 05.05.2009 продлен срок конкурсного производства.

На основании обращения МУ отдел архитектуры и градостроительства Администрации муниципального района Стерлитамакский район Республики Башкортостан от 15.06.2009 N 231 (т. 1, л.д. 89) в соответствии с распоряжением от 15.06.2009 N 141 административным органом 25.06.2009 проведена проверка соблюдения земельного законодательства, оформленная актом - земельный участок по адресному ориентиру: Республика Башкортостан, Стерлитамакский район, СП. Красноярский с/с, свалка промышленных отходов "Михайловская", ориентировочной площадью 10000 кв.м., кадастровый номер квартала - 02:44:111001, категория земель - земли сельскохозяйственного назначения.

Свалка промышленных отходов ЗАО "Каучук" "Михайловская" расположена на землях СПК "Красное знамя" Стерлитамакского района (на расстоянии 2 км от станции Косяковка по дороге в д. Михайловка), и представляет из себя открытый котлован, где размещены жидкие (тяжелые углеводороды) и твердые (отработанные различные катализаторы, содержащие тяжелые металлы) отходы в смеси.

Проверкой установлено, что земельный участок не огражден, доступ на него свободный, не охраняется, на нем находится свалка промышленных отходов ЗАО "Каучук", которому согласно распоряжению Совета Министров Башкирской АССР от 19.01.1996 N 8-15-д было необходимо провести рекультивацию земельного участка и привести его в состояние, пригодное для использования, как сельскохозяйственные угодья, под выгоны и пастбища сельского поселения Красноярский сельсовет. На момент проверки данная обязанность не выполнена.

Управлением в отношении общества 25.06.2009 составлен протокол об административном правонарушении, ответственность за совершение которого предусмотрена ст. 8.7 КоАП РФ, и 10.07.2009 вынесено постановление по делу N 76, которым ЗАО "Каучук" привлечено к названной ответственности (т. 1, л.д. 8).

Не согласившись с вынесенным административным органом постановлением, посчитав его не законным и нарушающим права и законные интересы общества, ЗАО "Каучук" обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд исходил из доказанности управлением факта наличия в действиях общества признаков состава (в том числе вины) административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ст. 8.7 КоАП РФ, и отсутствия существенных процессуальных нарушений.

Выводы суда являются правильными, соответствуют установленным по делу обстоятельствам, материалам дела и действующему законодательству.

Согласно ст. 77 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей. В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от воздействия негативных (вредных) природных, антропогенных и техногенных явлений, водными объектами, а также зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции.

Использование земель сельскохозяйственного назначения или земельных участков в составе таких земель, предоставляемых на период осуществления строительства дорог, линий электропередачи, линий связи (в том числе линейно-кабельных сооружений), нефтепроводов, газопроводов и иных трубопроводов, осуществляется при наличии утвержденного проекта рекультивации таких земель для нужд сельского хозяйства без перевода земель сельскохозяйственного назначения в земли иных категорий (ч. 2 ст. 78 ЗК РФ).

Сельскохозяйственные угодья - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), - в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране (ч. 1 ст. 79 ЗК РФ).

Из материалов дела усматривается, что спорный земельный участок по своему целевому назначению относится к сельскохозяйственным землям, и его перевод в другую категорию земель в установленном законом порядке не производился.

Следовательно, этот участок, в силу ч. 1 ст. 79 ЗК РФ подлежащий особой охране, надлежит привести в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, чего на момент проверки (25.06.2009) не сделано.

В силу ст. 8.7 КоАП РФ за невыполнение или несвоевременное выполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, или по их рекультивации после завершения разработки месторождений полезных ископаемых, включая общераспространенные полезные ископаемые, строительных, мелиоративных, лесозаготовительных, изыскательских и иных работ, в том числе осуществляемых для внутрихозяйственных или собственных надобностей, предусмотрена административная ответственность.

В соответствии с частями 1, 2, 3, 4 ст. 39 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон N 7-ФЗ) юридические и физические лица, осуществляющие эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, обязаны соблюдать утвержденные технологии и требования в области охраны окружающей среды, восстановления природной среды, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов. Юридические и физические лица, осуществляющие эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, обеспечивают соблюдение нормативов качества окружающей среды на основе применения технических средств и технологий обезвреживания и безопасного размещения отходов производства и потребления, обезвреживания выбросов и сбросов загрязняющих веществ, а также иных наилучших существующих технологий, обеспечивающих выполнение требований в области охраны окружающей среды, проводят мероприятия по восстановлению природной среды, рекультивации земель, благоустройству территорий в соответствии с законодательством. Вывод из эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов осуществляется в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды и при наличии утвержденной в установленном порядке проектной документации. При выводе из эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов должны быть разработаны и реализованы мероприятия по восстановлению природной среды, в том числе воспроизводству компонентов природной среды, в целях обеспечения благоприятной окружающей среды.

Размещение отходов - хранение и захоронение отходов (ст. 1 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон N 89-ФЗ).

В соответствии с ч. 4 ст. 12 Закона N 89-ФЗ собственники объектов размещения отходов, а также лица, во владении или в пользовании которых находятся объекты размещения отходов, после окончания эксплуатации данных объектов обязаны проводить контроль за их состоянием и воздействием на окружающую среду и работы по восстановлению нарушенных земель в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Из дела видно, что на основании Распоряжения Совета Министров Башкирской АССР от 06.03.1967 N 203р, архивной выписки из протокола от 29.11.1967 N22 заседания исполкома Стерлитамакского районного Совета депутатов трудящихся Башкирской АССР утвержден акт комиссии от 12.11.1966 по выбору площадки 0,40 га для размещения свалки токсичных отходов, где основным застройщиком по сооружению и эксплуатации свалки токсических отходов определен Стерлитамакский химический завод, который обязан разработать согласованный проект организации свалки, ее благоустройства, подъездных дорог, инженерных коммуникаций, а также обязан возвратить участок 10.04.1969 в пригодном состоянии для использования в сельском хозяйстве (т. 1, л.д. 101, 102).

Распоряжением Совета Министров Башкирской АССР от 19.01.1968 N 8-15-д земельный участок площадью 0,40 га сенокосов предоставлен во временное пользование, где сказано, что "не позднее 1 апреля 1969 года возвратить участок в пригодном состоянии, для использования в сельском хозяйстве, осуществив мероприятия по восстановлению плодородия почвы" (т. 1, л.д. 100).

На основании ч. 1 ст. 689 Гражданского кодекса Российской Федерации по договору безвозмездного пользования (договору ссуды) одна сторона (ссудодатель) обязуется передать или передает вещь в безвозмездное временное пользование другой стороне (ссудополучателю), а последняя обязуется вернуть ту же вещь в том состоянии, в каком она ее получила, с учетом нормального износа или в состоянии, обусловленном договором.

Право безвозмездного срочного пользования земельными участками также предусмотрено ст. 24 ЗК РФ.

Материалами дела подтверждается и заявителем не оспаривается, что общество использовало поименованный земельный участок под свалку токсических отходов жесткой и полужесткой консистенции как минимум до 1972 года (т. 1, л.д. 90, 96), нарушив тем самым установленный перечисленными правовыми актами Республики Башкортостан предельный срок временного пользования этой землей - 01.04.1969. Данная свалка использовалась и заполнена поименованными промышленными отходами именно ЗАО "Каучук". Доказательств размещения промышленных отходов на свалке "Михайловская" третьими лицами материалы дела не содержат.

С другой стороны из дела усматривается и не отрицается заявителем, что ЗАО "Каучук" принятую на себя обязанность по возвращению участка в пригодном состоянии для использования в сельском хозяйстве, осуществив мероприятия по восстановлению плодородия почвы, не исполнило.

Согласно плану приватизации Стерлитамакского завода синтетического каучука от 28.11.1991 при приватизации выбрана форма завода акционерного общества закрытого типа (т. 1, л.д. 16-82). В силу ч. 5 ст. 58 Гражданского кодекса Российской Федерации ЗАО "Каучук" является правопреемником Стерлитамакского завода синтетического каучука, соответственно к обществу переходят не только права, но и обязанности завода.

16.10.1992 издан Приказ по Стерлитамакскому АО "Каучук" N 182 "Об эксплуатации Михайловской свалки" в целях исключения загрязнения грунтовых вод и почвы токсическими отходами "Михайловской свалки", а также исключением нанесения ущерба внешнему миру и во исполнение предписания Госкомприроды РБ в осенне-зимний период 1992 г. (т. 1, л.д. 94).

Как установлено судом и подтверждается материалами дела, актом проверки от 08.10.1992 предписывалось разработать мероприятия по рекультивации участка захоронения промотходов. Предписание не было выполнено. В последующем актом проверки от 17.07.1995 предписание было выдано повторно со сроком исполнения 01.09.1995. Данные акты проверки и предписания заявителем принимались, не оспаривались (т. 1, л.д. 90).

В 1999 году разработана и утверждена гл. инженером АО "Каучук" "Программа утилизации захороненных отходов производства Стерлитамакского АО "Каучук" на свалке "Михайловская" с 1999 года по 2010 годы", которой предусматривалось восстановление ограждения по периметру свалки (1999 г.), вывоз захороненных отходов до 2010 г., проектирование строительства и пуск установки по производству гидроизолирующей пленки из "кубовых" до 2001 года, вывоз "кубовых".

Предприятием АОЗТ "Каучук" заключался договор с ЗАО "Нефтехимгазрезерв" N 414к от 07.04.2000 на извлечение отходов производства с участка захоронения промышленных отходов "Михайловка" (т. 1, л.д. 98-99). Работа по данному договору заявителем не проводилась. 13.10.2006 между ЗАО "Каучук" (Заказчик) и ООО "Нева-Ойл" (Исполнитель) заключен договор N 567 о возмездном оказании услуг по освобождению хранилищ полигона "Цветаевский" от жидких отходов, в котором Исполнитель обязался по заданию Заказчика освободить хранилища N1,2,3,4,5,6,7 полигона "Цветаевский", расположенного по адресу Республика Башкортостан, Гафурийский район, от жидких отходов и подготовить вышеназванные хранилища к техническому освидетельствованию, а также извлечь жидкие отходы из захоронения "Михайловский", расположенного по адресу: Республика Башкортостан, Стерлитамакский район. Письмом от 07.10.2007 ЗАО "Каучук" отказалось от договора с ООО "Нева-Ойл" в части извлечения жидких отходов из захоронения "Михайловский" по причине отсутствия права собственности на отходы, захороненные на этой свалке (т. 2, л.д. 1-6).

Доводы подателя апелляционной жалобы несостоятельны в связи со следующим.

Инкриминируемое заявителю правонарушение предусмотрено Кодексом в главе 8 "Административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования".

Следовательно, в силу ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ срок давности привлечения к названной ответственности равен одному году. Ссылка общества на то, что данное правонарушение длящимся не является, поскольку обязанность по приведению земельного участка в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, перестала для ЗАО "Каучук" существовать 01.04.1970 либо в 1995 году, неправомерна.

Диспозиция статьи 8.7 Кодекса предусматривает ответственность за невыполнение или несвоевременное выполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, которую в данном случае заявитель не исполнил.

В соответствии с правовой позицией, закрепленной в п. 14 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", срок давности привлечения к ответственности исчисляется по общим правилам исчисления сроков - со дня, следующего за днем совершения административного правонарушения (за днем обнаружения правонарушения). В случае совершения административного правонарушения, выразившегося в форме бездействия, срок привлечения к административной ответственности исчисляется со дня, следующего за последним днем периода, предоставленного для исполнения соответствующей обязанности.

Согласно части 2 статьи 4.5 КоАП РФ при длящемся административном правонарушении сроки, предусмотренные частью первой этой статьи, начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения. При применении данной нормы судьям необходимо исходить из того, что длящимся является такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении предусмотренных законом обязанностей. При этом следует учитывать, что такие обязанности могут быть возложены и иным нормативным правовым актом, а также правовым актом ненормативного характера, например представлением прокурора, предписанием органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль). Невыполнение предусмотренной названными правовыми актами обязанности к установленному сроку свидетельствует о том, что административное правонарушение не является длящимся. При этом необходимо иметь в виду, что днем обнаружения длящегося административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол об административном правонарушении, выявило факт его совершения.

Срок давности привлечения к административной ответственности за правонарушение, в отношении которого предусмотренная правовым актом обязанность не была выполнена к определенному сроку, начинает течь с момента наступления указанного срока.

Однако, установленная обязанность общества по возвращению земельного участка, отведенного под свалку промышленных отходов, неразрывно связана с обязанность по приведению земельного участка в состояние, пригодное для использования по целевому назначению.

Из дела усматривается и заявителем не оспаривается, что обществом в срок до 01.04.1969 земельный участок не возвращен, в порядок не приведен, а продолжал использоваться заявителем и далее как свалка токсичных отходов.

При этом до настоящего времени каких-либо документов (актов и т.п.), подтверждающих возвращение заявителем органу местного самоуправления земельного участка, не оформлялось.

Поэтому ссылка ЗАО "Каучук" на Распоряжение Совета Министров Башкирской АССР от 19.01.1968 N 8-15-д как на ненормативный правовой акт, установивший срок исполнения названной обязанности, арбитражным апелляционным судом оценивается критически.

Так же не принимается утверждение общества о том, что срок давности привлечения к установленной ответственности истек в девяностых годах двадцатого века, так как материалы дела ненормативных правовых актов в виде представлений прокурора, предписаний органа (должностного лица), осуществляющего соответствующий государственный надзор (контроль), и уполномоченных составлять протокол о данном административном правонарушении, не содержат.

В соответствии со статьей 2.1 Кодекса административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (ч. 2 ст. 2.1 Кодекса).

ЗАО "Каучук", разместив на свалке "Михайловская" промышленные токсичные отходы своей производственной деятельности, в течение длительного времени неправомерно бездействует, не принимая все зависящие от него меры по соблюдению обязанности приведения земли в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, и возвращения земельного участка в надлежащем состоянии соответствующего органу местного самоуправления.

Кроме того, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях действует во времени с 2002 года, в период с которого до момента проведения настоящей проверки сведений о мерах реагирования органа (должностного лица), осуществляющего соответствующий государственный надзор (контроль), и уполномоченного составлять протокол об этом административном правонарушении, не имеется.

Отсутствие на балансе, в собственности ЗАО "Каучук" такого объекта, как свалка (полигон) промышленных отходов "Михайловская" не может являться безусловным основанием для освобождения общества от установленной ответственности, поскольку оно пользовалось этим объектов недвижимости на ином вещном праве, что на основании вышеприведенных норм ЗК РФ, Закона N 7-ФЗ и Закона N 89-ФЗ возлагает на заявителя обязанность по приведению земельного участка в надлежащее состояние, пригодное для использования по целевому назначению.

Арбитражный суд первой инстанции, руководствуясь требованиями ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, проанализировав объект и объективную сторону состава административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена ст. 8.7 КоАП РФ, обоснованно счел установленным событие административного правонарушения, а также правомерно пришел к выводу об установлении в виновных действиях ЗАО "Каучук" его состава.

При таких обстоятельствах апелляционная жалоба ЗАО "Каучук" удовлетворению не подлежит.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании частей 3, 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

Руководствуясь статьями 176, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 17 августа 2009 года по делу N А07-14899/2009 оставить без изменения, апелляционную жалобу закрытого акционерного общества "Каучук" - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

В случае обжалования постановления в порядке кассационного производства информацию о времени, месте и результатах рассмотрения кассационной жалобы можно получить на интернет-сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа по адресу http://fasuo.arbitr.ru.

Председательствующий

О.Б. Тимохин

Судьи

В.Ю. Костин А.А. Арямов