Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22 ноября 2009 г. N 18АП-9792/2009

18 ноября 2009 г.	N 18АП-9792/2009
г. Челябинск	Дело N А47-6421/2009

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Тимохина О.Б.,

судей Костина В.Ю., Плаксиной Н.Г.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Коваленко А.Н.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Инспекции государственного строительного надзора Оренбургской области

на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 25 сентября 2009 года по делу N А47-6421/2009

(судья Сердюк Т.В.),

при участии:

от Инспекции государственного строительного надзора Оренбургской области - Ермолаева В.М. (доверенность от 11.01.2009 N 24-01-11/02, служебное удостоверение),

от закрытого акционерного общества "Харрис Групп Интернейшенл Проектирование и Строительство" - Лакштанова А.Ф. (доверенность от 30.09.2009, удостоверение адвоката),

УСТАНОВИЛ

закрытое акционерное общество "Харрис Групп Интернейшенл Проектирование и Строительство" (далее - заявитель, общество, ЗАО "ХГИ ПС") обратилось в арбитражный суд к Инспекции государственного строительного надзора Оренбургской области (далее - заинтересованное лицо, инспекция, административный орган) с заявлением о признании незаконным постановления от 11.03.2009 N 24-06-06/2009-04-03, которым общество привлечено к административной ответственности по части 1 статьи 9.4 Кодекса Российской Федерации (далее - КоАП РФ, Кодекс) с назначением административного наказания в виде взыскания административного штрафа в сумме 30000 руб.

Решением арбитражного суда от 25 сентября 2009 года по настоящему делу заявленные требования удовлетворены, оспоренное постановление признано незаконным и отменено.

Инспекция не согласилась с этим судебным решением и обжаловала его в апелляционном порядке по следующим основаниям.

Полагает, что у заявителя отсутствует надлежащая государственная (либо приравненная к ней) экспертиза проектной документации, а выполненное ОАО "Вневедомственная экспертиза Оренбургской области" экспертное заключение таковой быть не может в силу его несоответствия требованиям действующего законодательства, в том числе Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Инспекция, осуществляя возложенные на нее полномочия, обязана осуществлять государственный строительный надзор, проводя проверки соответствия выполняемых работ в процессе строительства объектов капитального строительства требованиям технических регламентов и проектной документации, прошедшей государственную экспертизу в установленном законом порядке.

Несостоятелен вывод суда об отсутствии в действиях ЗАО "ХГИ ПС" состава вмененного административного правонарушения.

Частью 1 ст. 9.4 Кодекса установлена ответственность за нарушение, в том числе, требований других нормативных документов в области строительства при строительстве. Объективная сторона правонарушения характеризуется действием и выражается в строительстве с нарушением других нормативных документов в области строительства. В данном случае строительство осуществляется с нарушением Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", что указано как в протоколе, так и в постановлении инспекции, а именно нарушены ч. 1 ст. 32, ч. 1 ст. 34 и ч. 2 ст. 27 названного закона.

Полномочия по проведению заинтересованным лицом всего комплекса государственного экологического контроля при строительстве установлены пунктами 3, 7, 9 Правил осуществления государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля), утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 27.01.2009 N 53. В связи с этим, а также положениями ст. 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации, Положения об инспекции государственного строительного надзора Оренбургской области, утвержденного указом губернатора Оренбургской области от 12.04.2007 N 41-ук, Порядка проведения проверок при осуществлении государственного строительного надзора и выдаче заключений о соответствии построенных, реконструированных, отремонтированных объектов капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации (РД-11-04-2006), утвержденного приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 26.12.2006 N 1129, необоснован вывод суда о том, что инспекция вышла за пределы своих полномочий.

Обществом письменный отзыв на апелляционную жалобу не представлен.

В судебном заседании представитель административного органа настаивал на доводах апелляционной жалобы, а представитель заявителя устно возражал против них.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителей сторон, не находит основания для отмены или изменения обжалуемого судебного акта. Как следует из материалов дела, закрытое акционерное общество "Харрис Групп Интернейшенл Проектирование и Строительство" зарегистрировано в качестве юридического лица в 1996 году, действует на основании устава (т. 1, л.д. 15-36).

Инспекцией 06.02.2009 проведена проверка при строительстве объекта капитального строительства "Административное здание ООО "Оренбурггазпром" с подземной стоянкой", расположенного по адресу: г. Оренбург, ул. Чкалова, 1. Предмет проверки: устройство остекления, отделочные работы, экологические и санитарные мероприятия, устранение ранее выявленных нарушений, ведение исполнительной документации, соблюдение требований проектной документации и СНиП, техника безопасности. В результате проверки установлено: не устранены нарушения, указанные в акте проверки от 22.10.2008 N 12, а именно пять пунктов нарушений, и не проведена государственная экспертиза полного объема проектной документации со всеми изменениями и дополнениями по объектам: "Административное здание ООО "Оренбурггазпром" с подземной стоянкой, клиника промышленной медицины, столовая, трансформаторная подстанция, насосная станция и пожарные резервуары". Кроме того, на момент проверки выявлено десять нарушений.

Результаты проверки по делу N 24-04-007/08 оформлены актом от 06.02.2009 N 14 (т. 1, л.д. 49-50).

Извещением от 09.02.2009 общество вызвано на 25.02.2009 в 0900 в административный орган для составления и вручения административного протокола по ч. 1 ст. 9.4 КоАП РФ (т. 1, л.д. 52, 53). Названное извещение получено заявителем 20.02.2009, что видно из почтового уведомления о вручении (т. 1, л.д. 51).

Административным органом 25.02.2009 в отношении ЗАО "ХГИ ПС", в присутствии руководителя обособленного территориального подразделения общества в г. Оренбурге Горячева А.А., действующего по общей доверенности от 11.01.2009 N 005-Д/09, составлен протокол N 24-06-06/2009-04-04 по ч. 1 ст. 9.4 КоАП РФ, в котором заявитель приглашается в инспекцию на рассмотрение данного административного дела 11.03.2009 в 1400 (т. 1, л.д. 47, 48).

Заинтересованным лицом 11.03.2009 постановлением N 24-06-06/2009-04-03 по делу об административном правонарушении ЗАО "ХГИ ПС" признано виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 ст. 9.4 Кодекса, и этому юридическому лицу назначено наказание в виде штрафа в сумме 30000 руб. (т. 1, л.д. 46).

Не согласившись с этим привлечением, общество обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Удовлетворяя требования заявителя, суд исходил из отсутствия объективной стороны вмененного правонарушения и, соответственно, об отсутствия в действиях общества состава части 1 ст. 9.4 Кодекса. Кроме того, суд сделал вывод о превышении инспекцией полномочий, предоставленных ей федеральным законодательством, поскольку органы государственного строительного надзора не обладают правом на осуществление проверок на соответствие проектной документации экологическим требованиям, а именно нарушение таких требований инкриминировано ЗАО "ХГИ ПС".

Выводы суда являются правильными, соответствуют установленным по делу обстоятельствам, материалам дела и действующему законодательству.

Согласно части 1 ст. 9.4 КоАП РФ нарушение требований проектной документации, технических регламентов, обязательных требований стандартов, строительных норм и правил, других нормативных документов в области строительства при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, включая применение строительных материалов (изделий), влечет наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от тридцати тысяч до ста тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

Из текста оспоренного постановления видно, что заявителю административным органом инкриминировано нарушение при строительстве поименованного объекта капитального строительства требований части 6 ст. 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации, устанавливающих, что лицо, осуществляющее строительство, обязано его проводить в соответствии с проектной документацией, требованиями технических регламентов, норм и правил, и при этом обеспечивать безопасность работ для окружающей среды. По мнению инспекции, это конкретно выразилось в осуществлении строительства без учета нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду в период строительства (в материалах оценки негативного воздействия на окружающую среду, изложенных в томе "Охрана окружающей среды", не учтены и не просчитаны выбросы загрязняющих веществ от сварочных и покрасочных работ; не указаны способы и места утилизации отходов, образуемых в период строительства), что нарушает положения ч. 1 ст. 32 и ч. 1 ст. 34 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (объем обвинения приведен по тексту постановления от 11.03.2009 дословно).

В соответствии с частью 1 ст. 32 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон N 7-ФЗ) оценка воздействия на окружающую среду проводится в отношении планируемой хозяйственной и иной деятельности, которая может оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду, независимо от организационно-правовых форм собственности субъектов хозяйственной и иной деятельности.

Размещение, проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация, консервация и ликвидация зданий, строений, сооружений и иных объектов, оказывающих прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду, осуществляются в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды. При этом должны предусматриваться мероприятия по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности (часть 1 ст. 34 Закона N 7-ФЗ).

Доводы подателя апелляционной жалобы арбитражным апелляционным судом отклоняются как несостоятельные в связи со следующим.

Административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность (часть 1 ст. 2.1 КоАП РФ).

На основании части 2 ст. 1.5 Кодекса лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, считается невиновным, пока его вина не будет доказана в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, и установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, рассмотревших дело.

Обязанность доказывания по таким делам возложена на административный орган (часть 4 ст. 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Согласно части 6 ст. 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

По делу об административном правонарушении выяснению подлежат, в том числе, наличие события административного правонарушения, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела (ст. 26.1 КоАП РФ).

В соответствии с частью 2 ст. 28.2 Кодекса в протоколе об административном правонарушении указываются, в том числе, событие административного правонарушения.

Обвинение, предъявляемое административным органом лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, должно быть конкретным, четко сформулированным и соответствовать диспозиции статьи КоАП РФ, ее части, инкриминируемой этому лицу. Первоначальное обвинение формулируется в протоколе по делу об административном правонарушении, окончательное - в постановлении о привлечении к административной ответственности.

Как правильно отметил суд первой инстанции, диспозиция части 1 ст. 9.4 Кодекса является отсылочной и предусматривает административную ответственность за нарушение требований проектной документации, технических регламентов, обязательных требований стандартов, строительных норм и правил, других нормативных документов в области строительства при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, включая применение строительных материалов (изделий), что составляет объективную сторону этого состава административного правонарушения.

Такие нарушения должны быть установлены в отношении конкретной проектной документации, конкретных технических регламентов, стандартов, СНиП, других нормативных документов в области строительства.

Из дела видно, что протоколом от 25.02.2009 ЗАО "ХГИ ПС" инспекцией вменено нарушение требований той же части 6 ст. 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации, выразившееся в осуществлении строительства без учета нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду в период строительства (в материалах оценки негативного воздействия на окружающую среду, изложенных в томе "Охрана окружающей среды", не учтены и не просчитаны выбросы загрязняющих веществ от сварочных и покрасочных работ; не указаны способы и места утилизации отходов; способы возмещения вреда причиненного окружающей среде в результате сноса зеленых насаждений и методы их восстановления), что нарушает положения ст. 36 (1) Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (объем обвинения приведен по тексту протокола от 25.02.2009 дословно).

Окончательное обвинение, согласно постановлению от 11.03.2009, дословно выглядит, как осуществление строительства без учета нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду в период строительства (в материалах оценки негативного воздействия на окружающую среду, изложенных в томе "Охрана окружающей среды", не учтены и не просчитаны выбросы загрязняющих веществ от сварочных и покрасочных работ; не указаны способы и места утилизации отходов, образуемых в период строительства), что нарушает положения ч. 1 ст. 32 и ч. 1 ст. 34 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (объем обвинения приведен по тексту постановления от 11.03.2009 дословно).

При этом из текстов протокола и постановления не ясно, какие именно материалы оценки негативного воздействия на окружающую среду, изложенные в томе "Охрана окружающей среды", имеет в виду административный орган.

В судебном заседании апелляционного суда представители сторон не отрицали, что речь в данном случае идет об экспертном заключении от 01.08.2007 ОАО "Вневедомственная экспертиза Оренбургской области", однако, ссылки на которое в протоколе и постановлении нет.

При сравнении объема обвинения, изложенного в протоколе и постановлении, видно, что они не соответствуют друг другу, как не соответствует и правовое обоснование установленных нарушений.

В части 1 ст. 36 Закона N 7-ФЗ указано, что при проектировании зданий, строений, сооружений и иных объектов должны учитываться нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, предусматриваться мероприятия по предупреждению и устранению загрязнения окружающей среды, а также способы размещения отходов производства и потребления, применяться ресурсосберегающие, малоотходные, безотходные и иные наилучшие существующие технологии, способствующие охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов.

Следовательно, сформулированное инспекцией основное обвинение, изложенное и в протоколе и в постановлении, соответствует нарушению требований части 1 ст. 36, а не частям первым статей 32 и 34 Закона N 7-ФЗ. При этом нарушения требований части 1 ст. 36 Закона N 7-ФЗ установлены и сформулированы в соответствии с этой нормой как в акте проверки от 06.02.2009, так и в протоколе от 25.02.2009. Но, окончательное обвинение, сформулированное в оспоренном постановлении, законность и обоснованность которого и подлежит проверке арбитражным судом, по тексту не совпадает с формулировками нарушений в акте и протоколе, не соответствует нормам права (ч. 1 ст. 36 Закона N 7-ФЗ), которые в действительности установлены в ходе проверки.

Кроме того, Закон N 7-ФЗ не содержит такой нормы как статья 36 (1), а в нем имеется статья 36, состоящая из двух частей.

Таким образом, арбитражный апелляционный суд приходит к выводу, что административным органом в оспоренном постановлении не сформулировано, нормативно обоснованно неправильно (ч. 1 ст. 32 и ч. 1 ст. 34 Закона N 7-ФЗ), а значит, не установлено событие вмененного ЗАО "ХГИ ПС" административного правонарушения.

Кроме того, в такой ситуации, когда административный орган изменяет на протяжении от составления акта, к оформлению протокола и до вынесения постановления по делу об административном правонарушении, количественный и качественный состав вмененных нарушений, то есть существо самого обвинения, заинтересованным лицом допущены существенные нарушения порядка привлечения заявителя к административной ответственности, выразившиеся в следующем.

Как установлено судом, подтверждается материалами дела, закрытое акционерное общество "Харрис Групп Интернейшенл Проектирование и Строительство" зарегистрировано в качестве юридического лица на территории города Санкт-Петербург, расположено по юридическому адресу там же.

Приказом от 29.12.2007 N 330 генерального директора общества на неопределенный срок создано обособленное территориальное подразделение ЗАО "ХГИ ПС" в г. Оренбурге, расположенное по адресу: г. Оренбург, ул. Чкалова, 15/1, руководителем которого назначен Горячев А.А., действующий по общей доверенности от 11.01.2009 сроком действия до 31.12.2009, с полномочиями представлять интересы общества при рассмотрении дел об административных правонарушениях (т. 1, л.д. 48, оборот).

Инспекцией извещение на составление протокола обществу направлено, и последним получено 20.02.2009 - заблаговременно, почтой, по юридическому адресу в г. Санкт-Петербурге.

Протокол 25.02.2009 составлен в присутствии Горячева А.А., действующего по общей доверенности от 11.01.2009, которому вручена его копия с указанием на дату, место и время вынесения постановления от 11.03.2009 (т. 1, л.д. 47, оборот).

Иным надлежащим образом заблаговременно юридическое лицо по месту своего нахождения по юридическому адресу о дате, времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении не извещалось, в деле доказательств этому не имеется.

Учитывая, что в деле отсутствуют надлежащие доказательства регистрации в установленном законом порядке в качестве филиала или обособленного подразделения юридического лица - оренбургского филиала ЗАО "ХГИ ПС", а также действие Горячева А.А. на основании общей доверенности, без поручения представлять интересы общества по конкретному административному делу, передача через него копии протокола от 25.02.2009 не является надлежащим извещением юридического лица о дате, времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении, тем более, что постановление от 11.03.2009 вынесено в отсутствие законного представителя ЗАО "ХГИ ПС".

Данная правовая позиция изложена в п. 24 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 26.07.2007 N 46.

Остальные доводы подателя апелляционной жалобы о нарушении обществом норм действующего законодательства, в том числе статей 48, 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации, подзаконных нормативных актов, а также отсутствие специальных технических условий по пожарной безопасности объекта, несостоятельны, поскольку не относятся к существу настоящего спора, четко ограниченному содержанием оспоренного постановления от 11.03.2009, в котором ссылок на них, в том числе часть 2 ст. 27 Закона N 7-ФЗ, не имеется.

Круг вмененных обществу нарушений ограничен самой инспекцией как административным органом в постановлении от 11.03.2009, за пределы которых после даты привлечения юридического лица к административной ответственности уже ни инспекция, ни суд выйти не вправе, поскольку это приведет к нарушению права на защиту привлекаемого лица. Названный круг ограничен лишь формулировкой части 1 ст. 36 Закона N 7-ФЗ, указывающий только на нарушения норм по охране окружающей среды, и не более того.

Ссылка инспекции на неправильную оценку судом экспертного заключения от 01.08.2007 ОАО "Вневедомственная экспертиза Оренбургской области" не имеет правового значения для настоящего дела, поскольку это заключение не является предметом этого спора, в обжалованном постановлении от 11.03.2009 оно не отражено. Но, стороны не отрицали, что именно раздел, касающийся охраны окружающей среды, названного экспертного заключения имелся в виду инспекцией при формулировки обвинения обществу. Следовательно, заинтересованное лицо, так или иначе, приняло это заключение, работало с ним в процессе производства по делу об административном заключении.

С другой стороны правовая оценка поименованному экспертному заключению дана во вступившем 07.10.2009 в законную силу решении Арбитражного суда Оренбургской области от 14.08.2009 по делу N А47-6224/2009.

Вывод суда об отсутствии полномочий инспекции, с учетом ст. 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации, Положения об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 N 54, Положения об инспекции государственного строительного надзора Оренбургской области, утвержденного указом губернатора Оренбургской области от 12.04.2007 N 41-ук, Порядка проведения проверок при осуществлении государственного строительного надзора и выдаче заключений о соответствии построенных, реконструированных, отремонтированных объектов капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации (РД-11-042006), утвержденного приказом Ростехнадзора от 26.12.2006 N 1129, не верен. Однако это не привело к принятию неправильного судебного акта.

При таких обстоятельствах апелляционная жалоба инспекции удовлетворению не подлежит.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании частей 3 и 4 ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

Руководствуясь статьей 176, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Оренбургской области от 25 сентября 2009 года по делу N А47-6421/2009 оставить без изменения, апелляционную жалобу Инспекции государственного строительного надзора Оренбургской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

В случае обжалования постановления в порядке кассационного производства информацию о времени, месте и результатах рассмотрения кассационной жалобы можно получить на интернет-сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа по адресу http://fasuo.arbitr.ru.

Председательствующий

О.Б. Тимохин

Судьи

В.Ю. Костин Н.Г. Плаксина