Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 21 апреля 2011 г. N 08АП-108/11

город Омск

21 апреля 2011 г.

Дело N А75-7679/2010

Резолютивная часть постановления объявлена 14 апреля 2011 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 21 апреля 2011 года

Восьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Сидоренко О.А.,

судей Золотовой Л.А., Лотова А.Н.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Моисеенко Н.С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 08АП-108/2011) муниципального унитарного предприятия "Управление городского хозяйства" муниципального образования города Пыть-Ях на решение Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 29.11.2010 по делу N А75-7679/2010 (судья Кущева Т.П.), принятое по заявлению муниципального унитарного предприятия "Управление городского хозяйства" к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре, при участии третьего лица: общества с ограниченной ответственностью "Росгосстрах" в лице Филиала ООО "Росгосстрах" в Тюменской области, об оспаривании ненормативного акта,

при участии в судебном заседании представителей:

от муниципального унитарного предприятия "Управление городского хозяйства" муниципального образования города Пыть-Ях - не явился, извещено;

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре - не явился, извещено;

от общества с ограниченной ответственностью "Росгосстрах" в лице Филиала ООО "Росгосстрах" в Тюменской области - не явился, извещено;

установил:

муниципальное унитарное предприятие "Управление городского хозяйства" муниципального образования г. Пыть-Ях (далее - МУП "УГХ" м.о.г. Пыть-Ях, предприятие) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ханты-Мансийскому автономному округ - Югре (далее - Ханты-Мансийское УФАС России, антимонопольный орган) о признании недействительными:

решения от 31.05.2010 и предписания N 80 от 31.05.2010 по делу о нарушении антимонопольного законодательства N 02-02-42/2010;

решения от 31.05.2010 и предписания N 79 от 31.05.2010 по делу о нарушении антимонопольного законодательства N 02-02-41/2010.

Решением Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 29.11.2010 по делу N А75-7679/2010 в удовлетворении заявленных предприятием требований отказано.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, МУП "УГХ" м.о.г. Пыть-Ях обжаловало его в порядке апелляционного производства в Восьмой арбитражный апелляционный суд.

Суд апелляционной инстанции, изучив материалы дела, установил следующие обстоятельства.

Ханты-Мансийским УФАС России в целях осуществления контроля за соблюдением особенностей отбора финансовых организаций субъектами естественных монополий был сделан запрос в МУП "УГХ" м.о.г. Пыть-Ях о предоставлении копий договоров на оказание финансовых услуг, перечисленных в статье 18 Федерального закона "О защите конкуренции", заключенных за период с 2008 по 2010 годы, а также документов, подтверждающих проведение конкурсных процедур.

На данный запрос предприятие представило антимонопольному органу договоры N 125/1 от 05.02.2010 и N 394/1 от 07.05.2009 обязательного страхования гражданской ответственности, заключенные соответственно с ООО "Росгосстрах" и ООО "Росгосстрах-Урал".

Как установил антимонопольный орган, данные договоры были заключены без проведения процедуры открытого конкурса либо открытого аукциона, что является нарушением части 1 статьи 18 Федерального закона "О защите конкуренции".

По данному факту Ханты-Мансийским УФАС в отношении предприятия вынесены:

- решение от 31.05.2010 (исх. N 03/ГМ-3072), которым действия МУП "УГХ" м.о.г. Пыть-Ях по заключению договора N 125/1 от 05.02.2010 обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств признаны нарушающими пункт 11 части 1 статьи 18 Федерального закона "О защите конкуренции" в части нарушения порядка отбора финансовой организации финансовой услуги по страхованию ответственности.

На основании данного решения антимонопольным органом выдано предписание от 31.05.2010 N 80 по делу N 02-02-42/2010 о нарушении антимонопольного законодательства, которым на предприятие возложена обязанность устранить нарушение пункта 11 части 1 статьи 18 Федерального закона "О защите конкуренции" путем проведения открытого конкурса или открытого аукциона по отбору финансовой организации на право оказания указанной выше услуги в соответствии с положениями Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. Кроме того, данным предписанием установлено - расторгнуть действующий договор N 125/1 от 05.02.2010 обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств с момента заключения соответствующего договора по результатам торгов;

- решение от 31.05.2010 (исх.N 01/ГМ-3070), которым действия МУП "УГХ" м.о.г. Пыть-Ях по заключению договора N 394/1 от 07.05.2010 обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств признаны нарушающими пункт 11 части 1 статьи 18 Федерального закона "О защите конкуренции" в части нарушения порядка отбора финансовой организации финансовой услуги по страхованию ответственности.

На основании данного решения антимонопольным органом выдано предписание от 31.05.2010 N 79 по делу N 02-02-41/2010 о нарушении антимонопольного законодательства, которым на предприятие возложена обязанность разработать положение (инструкцию, методику) о необходимости отбора финансовых организаций путем проведения открытого конкурса или открытого аукциона в соответствии с положениями Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" для оказания финансовой услуги по страхованию ответственности и утвердить данное положение внутренним локальным актом.

Предприятие, считая, что названные решения и предписания являются незаконными и нарушающими его права и законные интересы, обратилось в арбитражный суд с вышеуказанным заявлением.

Суд первой инстанции в удовлетворении требований предприятия отказал, поскольку пришел к выводу, что, заключив договор без проведения конкурса, предприятие нарушило требования части 1 статьи 18 Федерального закона "О защите конкуренции" в части привлечения организации для оказания услуг по страхованию ответственности, что привело или могло привести к ограничению конкуренции на рынке страховых услуг, а также создало для страховой компании благоприятные условия деятельности и ущемило интересы других страховых организаций, что запрещено частью 1 статьи 11 Федерального закона "О защите конкуренции". Доводы заявителя, о том, что спорными предписаниями на предприятие возложены обязанности, не предусмотренные действующим законодательством суд отклонил, указав, что у антимонопольного органа имелись основания для вынесения оспариваемого предписания.

В апелляционной жалобе МУП "УГХ" м.о.г. Пыть-Ях просит решение суда первой инстанции отменить. Считает, что судом первой инстанции необоснованно и неправомерно не были приняты во внимание следующие обстоятельства: возможность расторжения договора не предусмотрена нормами действующего законодательства; также нет в законодательстве обязанности по разработке положения (инструкции, методики) о порядке отбора финансовых организаций; установленный срок на выполнение выданных предписаний, нарушает право на обжалование актов антимонопольного органа; предприятие уже привлечено к административной ответственности за невыполнение спорных предписаний; решение Ханты-Мансийского УФАС России от 31.05.2010 по делу N 02-02042/2010 не было утверждено подписью председателя антимонопольного органа.

По мнению предприятия, его действия по заключению договоров не ограничивают развитие добросовестной конкуренции.

Кроме того, податель жалобы считает, что в данном случае привлечение в качестве третьего лица ООО "Росгосстрах" не требовалось и выходит за рамки предмета спора.

Ханты-Мансийское УФАС России представило отзыв на апелляционную жалобу, в котором указало на отсутствие оснований для отмены решения суда первой инстанции, а также на законность спорных решений и предписаний.

Привлеченное к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, ООО "Росгосстрах" в лице Филиала ООО "Росгосстрах" в Тюменской области, отзыв на апелляционную жалобу не представило.

Судебное заседание апелляционного суда проведено в отсутствие представителей участвующих в деле лиц, надлежащим образом уведомленных о времени и месте рассмотрения дела и не заявивших о его отложении (статья 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Суд апелляционной инстанции, изучив материалы дела, апелляционную жалобу, отзыв, проверив законность и обоснованность решения арбитражного суда первой инстанции в порядке статей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, считает его подлежащим изменению, исходя из следующего.

МУП "УГХ" м.о. г. Пыть-Ях оказывает услуги по транспортировке газа по трубопроводам и относится к субъектам естественных монополий в силу пункта 1 статьи 4 Федерального закона "О естественных монополиях".

Приказом ФСТ N 477-э от 24.12.2008 "О включении в реестр естественных монополий, в отношении которых осуществляется государственное регулирование и контроль МУП "УГХ" м.о.г. Пыть-Ях включено в реестр субъектов естественных монополий в разделе II "Транспортировка газа по трубам" под регистрационным номером 86.2.21.

Согласно статье 8 Федерального закона от 17.08.1995 N 147-ФЗ "О естественных монополиях" субъекты естественных монополий обязаны предоставлять доступ на товарные рынки и (или) производить (реализовывать) товары и услуги, в отношении которых применяется регулирование в соответствии с данным Федеральным законом, на недискриминационных условиях согласно требованиям антимонопольного законодательства.

Согласно пункту 11 части 1 статьи 18 Закона N 135-ФЗ "О защите конкуренции" федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, государственные внебюджетные фонды, субъекты естественных монополий осуществляют отбор финансовых организаций путем проведения открытого конкурса или открытого аукциона в соответствии с положениями Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" для оказания, в том числе, финансовых услуг по страхованию ответственности.

Указанной нормой права, которая носит специальный характер, закреплена прямая обязанность перечисленных субъектов проводить открытые конкурсы (аукционы) по отбору финансовых организаций для оказания услуг страхования вне зависимости от стоимости таких услуг и статуса самих страхователей.

Из вышеизложенного следует, что Закон обязывает субъектов естественных монополий осуществлять отбор финансовых организаций для оказания определенного вида услуг (в том числе страхования ответственности) путем проведения открытого конкурса или открытого аукциона в соответствии с положениями Федерального закона о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

Как видно из материалов дела и не оспаривается предприятием, МУП "УГХ" м.о.г. Пыть-Ях допущено нарушение пункта 11 части 1 статьи 18 Федерального закона "О защите конкуренции", которое выразилось в заключении договоров страхования ответственности владельцев транспортных средств без проведения открытого конкурса (аукциона).

Таким образом, суд апелляционной инстанции полагает установленным факт наличия оснований для вынесения Ханты-Мансийским УФАС России спорных решений от 31.05.2010, которым действия предприятия были признаны не соответствующими положениям Федерального закона "О защите конкуренции".

Относительно незаконности данных решений предприятие указывает только лишь на наличие у него экземпляра решения антимонопольного органа по делу N 02-02/42/2010, которое не подписано председателем комиссии Ханты-Мансийского УФАС России.

Данный довод соответствует действительности, так как предприятие представило в материалы дела названное решение, в котором отсутствует подпись должностного лица. Однако, данное обстоятельство не может служить основанием для удовлетворения заявленных требований, так как антимонопольный орган в ходе рассмотрения дела в суде первой инстанции представлял на обозрение оригинал решения от 31.05.2010 N 02-02/42/2010, в котором имеются подписи всех членов комиссии Ханты-Мансийского УФАС России.

По таким основаниям, судом первой инстанции обосновано отказано в удовлетворении требований предприятия о признании недействительными решений антимонопольного органа N 02-02-41/2010 и N 01-01-42/2010 от 31.05.2010.

Между тем, в части отказа в удовлетворении требований о признании недействительными предписаний об устранении нарушений суд апелляционной инстанции с выводами суда первой инстанции не согласен.

Как уже было указано, в отношении предприятия вынесено два предписания.

В соответствии с предписанием от 31.05.2010 N 80 по делу N 02-02-42/2010 предприятие должно провести открытый конкурс (аукцион) на право оказания услуги по страхованию ответственности МУП "УГХ" м.о.г Пыть-Ях как владельца транспортных средств и расторгнуть действующий на момент вынесения предписания договор N 125/1 от 05.02.2010 обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств, заключенный с ООО "Росгосстрах".

В соответствии с предписанием от 31.05.2010 N 79 по делу N 02-02-41/2010 предприятие должно разработать положение (инструкцию, методику) о необходимости отбора финансовых организаций путем проведения открытого конкурса или открытого аукциона в соответствии с положениями Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" для оказания финансовой услуги по страхованию ответственности и утвердить данное положение внутренним локальным актом.

Как полагает апелляционный суд, обязанности, закрепленные в спорных предписаниях, не могут быть возложены на предприятие.

В части обязания провести аукцион (конкурс) и расторжения действующего договора страхования.

В соответствии с частью 1 статьи 50 Федерального закона "О защите конкуренции" по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства на основании решения по делу комиссия выдает ответчику предписание, которое, в силу пункта 5 части 1 статьи 49 этого Закона, направлено на устранение и (или) предотвращение нарушения антимонопольного законодательства.

Полномочия антимонопольного органа закреплены в статье 23 Федерального закона "О защите конкуренции", в которой в том числе указаны следующие права:

пункт 2: выдает в случаях, указанных в настоящем Федеральном законе, хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания:

а) о прекращении ограничивающих конкуренцию соглашений и (или) согласованных действий хозяйствующих субъектов и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции;

б) о прекращении злоупотребления хозяйствующим субъектом доминирующим положением и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции;

в) о прекращении нарушения правил недискриминационного доступа к товарам;

г) о прекращении недобросовестной конкуренции;

д) о недопущении действий, которые могут являться препятствием для возникновения конкуренции и (или) могут привести к ограничению, устранению конкуренции и нарушению антимонопольного законодательства;

е) об устранении последствий нарушения антимонопольного законодательства;

ж) о прекращении иных нарушений антимонопольного законодательства;

з) о восстановлении положения, существовавшего до нарушения антимонопольного законодательства;

и) о заключении договоров, об изменении условий договоров или о расторжении договоров в случае, если при рассмотрении антимонопольным органом дела о нарушении антимонопольного законодательства лицами, права которых нарушены или могут быть нарушены, было заявлено соответствующее ходатайство, либо в случае осуществления антимонопольным органом государственного контроля за экономической концентрацией;

пункт 6: обращается в арбитражный суд с исками, заявлениями о нарушении антимонопольного законодательства, в том числе с исками, заявлениями:

б) о признании недействительными полностью или частично договоров, не соответствующих антимонопольному законодательству;

в) об обязательном заключении договора;

г) об изменении или о расторжении договора;

Таким образом, из указанных императивных положений процитированных норм следует, что антимонопольный орган вправе самостоятельно выдать предписание о расторжении договора только в случае, если об этом просило заинтересованное лицо, которым в данном случае является страховщик - ООО "Росгосстрах". Как видно из материалов дела третье лицо не заявляло подобного ходатайства перед антимонопольным органом.

В остальных случаях, антимонопольный орган может лишь обратиться в суд с иском о расторжении договора.

Более того, в соответствии с частью 2 статьи 12 Федерального закона "О защите конкуренции" имеющее место быть в настоящем случае нарушение положений пункта 11 части 1 статьи 18 Закона (заключение договора страхования ответственности без проведения конкурса или аукциона) является основанием для признания судом соответствующих сделок или торгов недействительными, в том числе по иску антимонопольного органа.

При таких обстоятельствах, обязание предприятия спорным предписанием расторгнуть действующий договор страхования не основано на нормах права и противоречит положениям Федерального закона "О защите конкуренции".

Следует также отметить, что рассматриваемое предписание противоречит положениям Гражданского кодекса Российской Федерации, который не предусматривает возможности расторжения заключенного договора на основании предписания какого-либо государственного органа.

Поскольку оснований для расторжения договора страхования N 125/1 от 05.02.2010 не имеется, предприятие не может провести новый аукцион (конкурс), предметом которого является страхование уже застрахованных рисков (на момент выдачи предписания предприятию уже оказывалась услуга страхования).

По таким основаниям предписание от 31.05.2010 N 80 по делу N 02-02-42/2010 не может быть признано законным.

В части предписания от 31.05.2010 N 79 по делу N 02-02-41/2010 об обязании разработать инструкцию проведения аукциона (конкурса).

В этой части антимонопольный орган не смог нормативно обосновать свое право выдавать предписания, которыми возможно обязание хозяйствующего субъекта разрабатывать и применять какие-либо локальные акты (положения, инструкции, методики).

Как представляется апелляционному суду, отсутствие такой нормативной обязанности для хозяйствующих субъектов и такого права у антимонопольного органа объективно не позволяет государственному контролирующему органу заставлять предприятие осуществлять подобные действия. В отсутствие обратного, необходимость и возможность издания актов локального характера являются исключительно прерогативой хозяйствующего субъекта.

Следовательно, предписание, которым на предприятие возложена обязанность разработать документ о проведении конкурса, также не может быть признано законным.

Судом перовой инстанции данные обстоятельства не учтены, не оценивались и по существу не рассматривались, в связи с чем решение суда подлежит изменению, требования МУП "УГХ" м.о.г. Пыть-Ях в части признания недействительными предписаний Ханты-Мансийского УФАС России - удовлетворению.

По правилам статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы предприятия по уплате государственной пошлины относятся на антимонопольный орган.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 2 статьи 269, пунктом 3 части 2 статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восьмой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Апелляционную жалобу муниципального унитарного предприятия "Управление городского хозяйства" муниципального образования города Пыть-Ях удовлетворить частично.

Решение Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 29.11.2010 по делу N А75-7679/2010 изменить, изложить его резолютивную часть в следующей редакции:

Требования муниципального унитарного предприятия "Управление городского хозяйства" муниципального образования города Пыть-Ях удовлетворить частично.

Предписание от 31.05.2010 N 80 по делу N 02-02-42/2010 о нарушении антимонопольного законодательства и предписание от 31.05.2010 N 79 по делу N 02-02-41/2010 по делу о нарушении антимонопольного законодательства, вынесенные Управлением Федеральной антимонопольной службы по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре, признать недействительными как не соответствующие Федеральному закону "О защите конкуренции" и Гражданскому кодексу Российской Федерации.

В удовлетворении остальной части заявленных требований отказать.

Взыскать с Управления Федеральной антимонопольной службы по Ханты-Мансийскому автономному округу (ОГРН 1028600512093) в пользу унитарного предприятия "Управление городского хозяйства" муниципального образования города Пыть-Ях (ОГРН 1028601542200, ИНН 8612007896) расходы по уплате государственной пошлины за рассмотрение дела арбитражным судом первой и апелляционной инстанции в сумме 6000 руб.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.

Председательствующий

О.А. Сидоренко

Судьи

Л.А. Золотова А.Н. Лотов