Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18 апреля 2011 г. N 15АП-1136/11

город Ростов-на-Дону

дело N А53-20871/2010

18 апреля 2011 г.

15АП-1136/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 11 апреля 2011 года.

Полный текст постановления изготовлен 18 апреля 2011 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Фахретдинова Т.Р.,

судей Ильиной М.В., Тимченко О.Х.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Назыковым А.Л.,

при участии:

от заявителя: представителя Криченко С.В. по доверенности от 11.10.2010,

от заинтересованного лица: представителя Тареева С.П. по доверенности от 09.12.2010 N 1/481,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации г. Ростова-на-Дону

на решение Арбитражного суда Ростовской области

от 23.12.2010 по делу N А53-20871/2010

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Строй-Холдинг"

к заинтересованному лицу Администрации г. Ростова-на-Дону

при участии третьего лица Департамента архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону

о признании незаконным решения об отказе в утверждении акта выбора земельного участка

принятое судьей Ереминым Ф.Ф.,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Строй-Холдинг" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Администрации г. Ростова-на-Дону (далее - администрация), в котором просило:

- признать незаконным изложенное в письме N 3/818 от 07.07.2010 Администрации города Ростова-на-Дону решение об отказе подготовить постановление Администрации г. Ростова-на-Дону об утверждении акта выбора земельного участка площадью 0,4197 га, в том числе: 0,0216 га проезд общего пользования и предварительном согласовании места размещения объекта капитального строительства - лодочной станции по адресу: г. Ростов-на-Дону по ул. Левобережной, 75 а;

- обязать Администрацию г. Ростова-на-Дону устранить нарушение прав ООО "Строй-Холдинг" путем принятия решения об утверждении акта выбора земельного участка площадью 0,4197 га, в том числе: 0,0216 га проезд общего пользования, и предварительном согласовании места размещения объекта капитального строительства - лодочной станции по адресу: г. Ростов-на-Дону по ул. Левобережной, 75 а.

Заявленные требования мотивированы тем, что акт выбора земельного участка является основанием для принятия органом местного самоуправления решения о предварительном согласовании места размещения объекта. Отказ администрации утвердить акт выбора вышеуказанного земельного участка препятствует осуществлению последующей процедуры получения обществом земельного участка для строительства лодочной станции.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора привлечен Департамент архитектуры и градостроительства г. Ростова-на-Дону (департамент).

Решением суда от 23.12.2010 заявленные требования удовлетворены. Суд пришел к выводу о несоответствии оспариваемого отказа администрации требованиям действующего законодательства.

Администрация г. Ростова-на-Дону обжаловала решение суда первой инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и просила его отменить, в удовлетворении заявленных требований отказать.

Доводы апелляционной жалобы сводятся к следующему.

В соответствии с п. 10 ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" от 25.10.2001 N 137-ФЗ, администрация является органом, уполномоченным распоряжаться земельными участками, находящимися в черте города, собственность на которые не разграничена

По смыслу норм п.п. 5, 6 ст. 31 Земельного кодекса Российской Федерации, на стадии утверждения акта о выборе земельного участка и согласования места размещения объекта строительства, органом местного самоуправления определяется принципиальная возможность строительства конкретного объекта, указанного заявителем, на земельном участке, выбранном для строительства. Данными нормами обязанность органа местного самоуправления утвердить акт о выборе земельного участка не установлена.

Испрашиваемый земельный участок входит в водоохранную зону реки Дон и частично занят зелеными насаждениями.

На основании постановления мэра г. Ростова-на-Дону от 29.08.2008 N 865 "О разработке документации по планировке территории и отмене постановлений Мэра города от 28.02.2008 N 173 от 14.09.2007 N 940 и от 13.07.2007 N 656", проводится разработка проекта планировки территории, в которую входит земельный участок, акт выбора которого просил утвердить заявитель. Сведения о том, что проект находится на стадии разработки, доведены до заявителя письмом департамента.

Кроме того, по мнению администрации, суд первой инстанции необоснованно отказал в привлечении к участию в деле ФГОУЗ "Южный федеральный университет", ГОУ ВПО "Донской государственный технический университет" третьими лицами, поскольку спорный земельный участок расположен между рекой Дон и базами отдыха указанных лиц, и его предоставление заявителю ограничит им доступ к реке Дон.

В отзыве на апелляционную жалобу заявитель просил обжалуемое решение оставить без изменения.

В судебном заседании представители сторон свои позиции поддержали.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителей участвующих в деле лиц, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

По смыслу ст. 7.4. Областного закона Ростовской области от 22.07.2003 N 19-ЗС "О регулировании земельных отношений в Ростовской области", к полномочиям органов местного самоуправления города Ростова-на-Дону относятся полномочия по предоставлению в аренду для целей строительства земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, расположенных в границах города Ростова-на-Дону. В компетенцию специального областного органа исполнительной власти, согласно п. 2 ст. 7.3. указанного закона входит согласование предоставления указанных земельных участков. Рассматриваемый спор касается стадии выбора земельного участка, о предоставлении которого вопрос еще не ставился; таким образом, субъектный состав лиц, участвующих в деле, судом первой инстанции определен верно.

Также судом правильно отклонено ходатайство о привлечении к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, ФГОУЗ "Южный федеральный университет" и ГОУ ВПО "Донской государственный технический университет". В соответствии с ч. 1 ст. 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора, могут вступить в дело на стороне истца или ответчика до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение дела в первой инстанции арбитражного суда, если этот судебный акт может повлиять на их права или обязанности по отношению к одной из сторон. На права и обязанности указанных лиц по отношению к сторонам решение по данному спору повлиять не может, поскольку на момент его принятия испрашиваемый земельный участок не поставлен на кадастровый учет, следовательно, не существует как объект гражданских прав, а предметом рассмотрения по делу является не вопрос о предоставлении этого земельного участка, а лишь результат одного из этапов процедуры его предоставления для целей строительства.

Как следует из материалов дела, 15.12.2009 комиссия по эффективному использованию земельных участков составила акт N 140/13652 о согласовании места размещения лодочной станции по ул. Левобережной г. Ростова-на-Дону.

23.12.2009 в газете "Ростов официальный" (N 52) была опубликована информация о рассмотрении вопроса о предварительном согласовании ООО "Строй-Холдинг" места размещения лодочной станции (л.д. 16).

После этого Департамент архитектуры и градостроительства подготовил проект постановления Администрации г. Ростова-на-Дону о предварительном согласовании места размещения лодочной станции по ул. Левобережной.

Письмом N 3/818 от 07.07.2010 Администрация г. Ростова-на-Дону отказала в предварительном согласовании места размещения объекта капитального строительства - лодочной станции, указав, что испрашиваемый участок входит в состав территории рекреационного назначения общего пользования, расположен в водоохраной зоне р. Дон, частично занят зелеными насаждениями (л.д. 13).

Указанные действия были совершены после признания в постановлении Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 16.11.2009 по делу N А53-2252/2009 незаконным бездействия администрации, выразившегося в непринятии решения по ранее представленному заявлению общества об утверждении акта выбора спорного земельного участка.

В соответствии с п. 1 ст. 30 Земельного кодекса Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ) предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию без предварительного согласования мест размещения объектов и с предварительным согласованием мест размещения объектов.

Предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта, в соответствии с п. 5 ст. 30 Земельного кодекса Российской Федерации, осуществляется в следующем порядке:

1) выбор земельного участка и принятие в порядке, установленном ст. 31 кодекса, решения о предварительном согласовании места размещения объекта;

2) выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ, осуществление его государственного кадастрового учета;

3) принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства в соответствии с правилами, установленными ст. 32 кодекса.

Таким образом, выбор земельного участка для строительства и решение о предварительном согласовании места размещения объекта на нем является первым этапом в процедуре предоставления земельного участка. Данный этап урегулирован нормами ст. 31 Земельного кодекса Российской Федерации.

Непосредственно утверждению акта выбора предшествует подача соответствующего заявления с обоснованием площади и указанием испрашиваемого права на земельный участок, а также назначения объекта и предполагаемого места его размещения. Получив заявление, орган местного управления обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного кадастра недвижимости, и с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории.

После этого орган местного самоуправления информирует население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства (п. 3 ст. 31 Земельного кодекса Российской Федерации). По смыслу данной нормы, сам по себе факт выбора заявителем определенного участка поверхности земли, даже не существующего еще как объект гражданских прав, не связывает уполномоченный орган, который может и отказать в предоставлении выбранного земельного участка.

Согласно п.п. 5 и 6 указанной статьи, применительно к настоящему делу, по результатам выбора участка, составляется акт о выборе земельного участка, и орган местного самоуправления принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка, или об отказе в размещении объекта.

Как видно из указанных норм, утверждение акта о выборе земельного участка и согласование места размещения объекта не является безусловной обязанностью органа местного самоуправления.

На этапе выбора земельного участка определяется возможность предоставления конкретного участка поверхности земли для строительства на нем конкретного объекта - с учетом не только экологических и градостроительных, но и правовых последствий такого предоставления. Если орган, уполномоченный распоряжаться земельными участками, приходит к выводу о невозможности либо нецелесообразности предоставления именно данного земельного участка, это само по себе не делает отказ в утверждении акта об его выборе незаконным.

Представитель заявителя в судебном заседании пояснил апелляционному суду, что, по его мнению, оспариваемым отказом администрации нарушена ст. 31 Земельного кодекса Российской Федерации. Вместе с тем, ни данной статьей, ни какой-либо иной не предусматривается обязанности органа местного самоуправления в любом случае утверждать акты о выборе земельных участков.

Не применяется в данном случае норма п. 4 ст. 28 Земельного кодекса Российской Федерации, поскольку в ней установлен запрет на отказ в предоставлении земельных участков в собственность граждан и юридических лиц. В данном деле оспаривается не отказ в предоставлении земельного участка, а отказ в утверждении акта выбора земельного участка; в данном случае вопрос о собственно предоставлении его заявителю еще не мог рассматриваться.

На основании ст. 13 Гражданского кодекса Российской Федерации ненормативные акты государственного органа или органа местного самоуправления, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

Предмет судебной проверки и оценки представленных сторонами доказательств определен ч. 4 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, согласно которой при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов государственных органов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, а также устанавливает, нарушает ли оспариваемый акт права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Осуществляя полномочия по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, орган местного самоуправления выражает волю соответствующего публичного образования по отношению к судьбе этих земельных участков. Получив заявление о согласовании места размещения конкретного объекта на конкретном, пусть и не сформированном, но определимом земельном участке, орган местного самоуправления не может считаться связанным обязанностью согласовать акт о выборе этого земельного участка только в силу самого факта обращения с таким заявлением. Утверждение акта о выборе земельного участка является первым этапом процедуры предоставления земельного участка для цели строительства объекта. Коль скоро земельный участок предоставлен, то, не будучи изъят из оборота, он потенциально является объектом приватизации в порядке п. 1 ст. 36 Земельного кодекса Российской Федерации как участок, на котором располагается здание, строение, сооружение (после ввода последнего в эксплуатацию и уточнения площади участка, необходимой для дальнейшего использования объекта). Намерение возвести на испрашиваемом земельном участке именно объект капитального строительства видно из материалов дела и не оспаривается заявителем. Запрета на приватизацию земельных участков, расположенных в водоохранной зоне рек законодательно не установлено. Учитывая то обстоятельство, что согласование акта выбора земельного участка может в дальнейшем привести к его выбытию из публичной собственности, отказ администрации в данном случае нельзя признать несоответствующим закону или иному нормативному акту.

При таких обстоятельствах, обжалуемое решение суда первой инстанции следует отменить, в удовлетворении заявленных требований отказать. Судебные расходы распределяются в порядке ст. 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и относятся на заявителя.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271, Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Ростовской области от 23 декабря 2010 по делу N А53-20871/2010 отменить. В удовлетворении заявленных обществом с ограниченной ответственностью "Строй-Холдинг" требований отказать.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

Т.Р. Фахретдинов

Судьи

М.В. Ильина О.Х. Тимченко