Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 5 августа 2010 г. N 04АП-2624/10

г. Чита

Дело N А19-10353/09

5 августа 2010 г.

Резолютивная часть постановления объявлена 29 июля 2010 года.

Полный текст постановления изготовлен 5 августа 2010 года.

Четвёртый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Ячменёва Г.Г.,

судей Стасюк Т.В., Ткаченко Э.В.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Малановой А.А., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Межрайонной инспекции Федеральной налоговой службы N 11 по Иркутской области на не вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Иркутской области от 13 апреля 2010 года по делу N А19-10353/09 по заявлению Межрайонной инспекции Федеральной налоговой службы N 11 по Иркутской области к Администрации муниципального образования "Братский район" в лице Финансового управления Администрации муниципального образования "Братский район" о признании незаконным бездействия и обязании приостановить осуществление операций по расходованию средств на лицевых счетах

с участием третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, - Муниципального учреждения здравоохранения "Вихоревская городская больница"

(суд первой инстанции: Куклина Л.А.)

в отсутствие в судебном заседании представителей лиц, участвующих в деле,

и установил:

Межрайонная инспекция Федеральной налоговой службы N 11 по Иркутской области (далее - налоговый орган, инспекция) обратилась в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (л.д. 15), к Администрации муниципального образования "Братский район" в лице ее Финансового управления (далее - финансовое управление) о признании незаконным бездействия, выразившегося в неисполнении решения Арбитражного суда Иркутской области от 6 июня 2007 года по делу N А19-7584/07 и обязании приостановить осуществление расходных операций по расходованию денежных средств на всех лицевых счетах Муниципального учреждения здравоохранения "Вихоревская городская больница" до момента фактического исполнения исполнительного листа N 12519, выданного на основании указанного судебного акта.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора, привлечено Муниципальное учреждение здравоохранения "Вихоревская городская больница" (далее - МУЗ "Вихоревская городская больница").

Решением Арбитражного суда Иркутской области от 13 апреля 2010 года по настоящему делу заявленные требования удовлетворены частично: оспариваемое бездействие финансового управления признано незаконным, на финансовое управление возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов налогового органа путем исполнения решения Арбитражного суда Иркутской области от 6 июня 2007 года по делу N А19-7584/07 в соответствии с исполнительным листом N 12519 в порядке, установленном действующим законодательством. В удовлетворении требования об обязании приостановить осуществление операций по расходованию денежных средств на всех лицевых счетах МУЗ "Вихоревская городская больница" до момента фактического исполнения исполнительного листа N 12519, выданного на основании указанного судебного акта, отказано.

Частично отказывая в удовлетворении заявленных инспекцией требований, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что, исходя из положений пункта 3 части 5 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, восстановление нарушенных прав налогового органа возможно путем возложения на финансовое управление обязанности исполнить решение Арбитражного суда Иркутской области от 6 июня 2007 года по делу N А19-7584/07 в порядке, предусмотренном действующим бюджетным законодательством, при этом рассмотрение самостоятельного требования об обязании приостановить осуществление расходных операций на всех лицевых счетах главой 24 названного Кодекса не предусмотрено.

Не согласившись с решением суда первой инстанции в части отказа в удовлетворении заявленных требований, налоговый орган обжаловал его в апелляционном порядке. Заявитель апелляционной жалобы ставит вопрос об отмене решения суда первой инстанции в обжалуемой части, ссылаясь на то, что выводы суда первой инстанции не соответствуют положениям статьи 242.5 Бюджетного кодекса Российской Федерации, из пункта 3 которой следует, что принятие в отношении должника такой меры, как приостановление осуществления расходных операций на всех лицевых счетах, не поставлено в зависимость от наличия, отсутствия либо недостаточности соответствующих лимитов бюджетных обязательств или объемов финансирования расходов для полного исполнения исполнительного документа. Поскольку в рассматриваемом случае исполнительный лист N 12519 в трехмесячный срок (до 16 октября 2008 года) не был исполнен, то финансовое управление обязано было приостановить осуществление расходных операций на всех лицевых счетах МУЗ "Вихоревская городская больница" до момента фактического исполнения названного исполнительного листа, в связи с чем у суда первой инстанции не имелось оснований для отказа в удовлетворении требований налогового органа в этой части.

Финансовым управлением и МУЗ "Вихоревская городская больница" отзывы на апелляционную жалобу не представлены.

О месте и времени судебного заседания лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом в порядке, предусмотренном главой 12 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, что подтверждается почтовыми уведомлениями 67200026736449, 67200026736432 и 672000736456, однако своих представителей для участия в судебном заседании не направили. Инспекцией заявлено ходатайство от 8 июля 2010 года N 08-14/2/022453 о рассмотрении дела в отсутствие ее представителей. В соответствии с частью 2 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации неявка лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела по существу.

Апелляционная жалоба рассматривается в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Согласно части 5 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если в порядке апелляционного производства обжалуется только часть решения, арбитражный суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность решения только в обжалуемой части, если при этом лица, участвующие в деле, не заявят возражений.

В пункте 25 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28 мая 2009 года N 36 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции" указано, что при применении части 5 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации необходимо иметь в виду следующее: если заявителем подана жалоба на часть судебного акта, суд апелляционной инстанции в судебном заседании выясняет мнение присутствующих в заседании лиц относительно того, имеются ли у них возражения по проверке только части судебного акта, о чем делается отметка в протоколе судебного заседания.

Отсутствие в данном судебном заседании лиц, извещенных надлежащим образом о его проведении, не препятствует суду апелляционной инстанции в осуществлении проверки судебного акта в обжалуемой части.

При непредставлении лицами, участвующими в деле, указанных возражений до начала судебного разбирательства суд апелляционной инстанции начинает проверку судебного акта в оспариваемой части и по собственной инициативе не вправе выходить за пределы апелляционной жалобы, за исключением проверки соблюдения судом норм процессуального права, приведенных в части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 4 части 2 статьи 260 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в апелляционной жалобе должны быть указаны, среди прочего, требования лица, подающего жалобу.

Из содержания апелляционной жалобы налогового органа следует, что решение суда первой инстанции оспаривается только в части отказа в удовлетворении требований об обязании финансового управления приостановить осуществление операций по расходованию денежных средств на всех лицевых счетах МУЗ "Вихоревская городская больница" до момента фактического исполнения исполнительного листа N 12519, выданного на основании решения Арбитражного суда Иркутской области от 6 июня 2007 года по делу N А19-7584/07.

До начала судебного заседания финансовым управлением и МУЗ "Вихоревская городская больница" не заявлено возражений относительно проверки законности и обоснованности решения суда первой инстанции только в обжалуемой инспекцией части.

Учитывая изложенное, решение суда первой инстанции проверяется только в обжалуемой налоговым органом части. Соответственно, законность и обоснованность решения суда первой инстанции в части признания незаконным бездействия финансового управления, выразившегося в неисполнении решения Арбитражного суда Иркутской области от 6 июня 2007 года по делу N А19-7584/07 и возложении на финансовое управление обязанности устранить допущенные нарушения прав и законных интересов инспекции путем исполнения указанного судебного акта в соответствии с исполнительным листом N 12519 в порядке, установленном действующим законодательством, судом апелляционной инстанции не проверяется.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, проанализировав доводы апелляционной жалобы, изучив материалы дела, проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, пришел к следующим выводам.

Как установлено судом первой инстанции, решением Арбитражного суда Иркутской области от 6 июня 2007 года по делу N А19-7584/07 были удовлетворены требования налогового органа о взыскании с МУЗ "Вихоревская городская больница" недоимки и пени по единому социальному налогу в общей сумме 408 890,39 руб.

На основании указанного решения Арбитражным судом Иркутской области выдан исполнительный лист N 12519 от 23 июля 2007 года.

16 июля 2008 года данный исполнительный лист предъявлен инспекцией в финансовое управление, что подтверждается заявлением от 14 июля 2008 года N 06-11/30781 (л.д. 7).

Как в установленный законом трехмесячный срок (до 16 октября 2008 года), так и на момент вынесения решения суда первой инстанции указанный исполнительный документ финансовым управлением в полном объеме в порядке, предусмотренном главой 24.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, исполнен не был, в связи с чем бездействие финансового управления признано незаконным.

Вместе с тем, суд первой инстанции отказал в удовлетворении требования налогового органа об обязании финансового управления приостановить осуществление операций по расходованию денежных средств на всех лицевых счетах МУЗ "Вихоревская городская больница" до момента фактического исполнения исполнительного листа N 12519, выданного на основании решения Арбитражного суда Иркутской области от 6 июня 2007 года по делу N А19-7584/07, указав, что подобное требование не может быть рассмотрено в рамках главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Суд апелляционной инстанции находит выводы суда первой инстанции в этой части правильными, исходя из следующего.

На основании части 2 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации государственные органы вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным решений бездействия органов местного самоуправления, если они полагают, что оспариваемое бездействие не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно пункту 3 части 5 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в резолютивной части решения по делу об оспаривании бездействия органов местного самоуправления должны содержаться указание на признание оспариваемого бездействия незаконными и обязанность соответствующих органов местного самоуправления совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленный судом срок.

Таким образом, из буквального толкования пункта 3 части 5 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что арбитражные суды не только констатируют незаконность оспариваемого бездействия, но и обязывают соответствующие органы и должностные лица к совершению активных действий по восстановлению нарушенных прав заявителя. Иными словами, признав незаконным бездействие государственного органа (органа местного самоуправления), арбитражный суд автоматически обязывает такой орган устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

Следовательно, указание на способ защиты права в случае признания действия (бездействия) соответствующего органа незаконным является обязательным требованием к резолютивной части решения, без чего оно не может считаться полным.

Суд апелляционной инстанции полагает, что именно поэтому в числе требований к заявлению, подаваемому по делам, указанным в главе 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не названа необходимость для заявителя формулировать требование о способе защиты его права, нарушенного оспариваемым действием (бездействием). Согласно пунктам 3 и 5 части 1 статьи 199 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заявитель должен указать на права и законные интересы, которые, по его мнению, нарушаются оспариваемым действием (бездействием), и предъявить требование о признании действия (бездействия) незаконным.

Практика Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации исходит из того, что наряду с организационным требованием о признании незаконным действия (бездействия) в качестве самостоятельного может рассматриваться только имущественное требование о защите нарушенных прав и законных интересов заявителя (например, при оспаривании бездействия налогового органа, выразившегося в отказе возвратить или возместить налог, возможно одновременное заявление требования о взыскании невозвращенной или невозмещенной суммы налога).

Такой подход изложен в Информационном письме Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 24 июля 2003 года N 73 "О некоторых вопросах применения частей 1 и 2 статьи 182 и части 7 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" и Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 18 декабря 2007 года N 65 "О некоторых процессуальных вопросах, возникающих при рассмотрении арбитражными судами заявлений налогоплательщиков, связанных с защитой права на возмещение налога на добавленную стоимость по операциям, облагаемым названным налогом по ставке 0 процентов".

В иных случаях (когда требования заявителя носят организационный характер, как в рассматриваемом случае), по мнению суда апелляционной инстанции, формулировка пункта 3 части 5 статьи 201 во взаимосвязи с пунктами 3 и 5 части 1 статьи 199 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что если заявитель включил в свое заявление указание на испрашиваемый им способ защиты (что он делать не обязан, поскольку закон этого не требует), то суд, установив, что данный способ ненадлежащий, вправе отказать в этой части в удовлетворении требования и самостоятельно применить надлежащий способ защиты нарушенного права.

В рассматриваемом случае суд первой инстанции, признав оспариваемое бездействие финансового управления незаконным, в полном соответствии с приведенной нормой процессуального права возложил на него обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов налогового органа путем исполнения решения Арбитражного суда Иркутской области от 6 июня 2007 года по делу N А19-7584/07 в соответствии с исполнительным листом N 12519 в порядке, установленном действующим законодательством.

Суд апелляционной инстанции полагает, что избранный судом первой инстанции способ восстановления нарушенных прав и законных интересов инспекции является правильным и адекватным, при этом такой способ предполагает, в том числе, и приостановление осуществления операций по расходованию денежных средств на всех лицевых счетах МУЗ "Вихоревская городская больница" (при наличии к этому оснований, предусмотренных пунктами 3, 6 и 7 статьи 242.5 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

При этом суд апелляционной инстанции принимает во внимание также и то обстоятельство, что исходя из положений статьи 242.5 Бюджетного кодекса Российской Федерации, приостановление осуществления операций по расходованию средств на лицевых счетах является одной из мер, которые предпринимаются соответствующим финансовым органом при неисполнении должником исполнительного документа, и данная мера не носит характер обязанности (применительно к собственно исполнению судебного акта). Иными словами, признание незаконным бездействия финансового органа по неисполнению судебного акта не означает, что надлежащим способом восстановления нарушенного права и законных интересов налогового органа непременно является именно приостановление осуществления операций по расходованию денежных средств на всех лицевых счетах должника.

Обязанности же исполнить судебный акт, вытекающей из положений статьи 16 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, корреспондирует ответственность, предусмотренная уголовным законодательством и законодательством об административных правонарушениях.

Кроме того, суд апелляционной инстанции отмечает следующее.

В апелляционной жалобе налоговый орган ссылается на нарушение финансовым управлением требований пункта 3 статьи 242.5 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Абзацем шестым пункта 3 статьи 242.5 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что при нарушении должником требований, установленных этим пунктом, орган, осуществляющий открытие и ведение лицевых счетов муниципальных бюджетных учреждений, приостанавливает до момента устранения нарушения осуществление операций по расходованию средств на всех лицевых счетах должника, включая лицевые счета его структурных (обособленных) подразделений, открытые в данном органе, осуществляющем открытие и ведение лицевых счетов муниципальных бюджетных учреждений (за исключением операций по исполнению исполнительных документов), с уведомлением должника и его структурных (обособленных) подразделений.

Буквальное толкование приведенной нормы позволяет сделать вывод о том, что приостановление осуществления операций по расходованию денежных средств на всех лицевых счетах должника возможно только в случае нарушения последним требований, установленных в пункте 3 статьи 242.5 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

При этом суд апелляционной инстанции принимает во внимание, что приостановление операций по счетам является мерой юридической ответственности за нарушение бюджетного законодательства (статья 282 и пункт 3 статьи 284 Бюджетного кодекса Российской Федерации), в связи с чем расширительное толкование оснований для применения такой меры недопустимо.

В соответствии с пунктом 3 статьи 242.5 Бюджетного кодекса Российской Федерации должник в течение 10 рабочих дней со дня получения уведомления представляет в орган, осуществляющий открытие и ведение лицевых счетов муниципальных бюджетных учреждений, информацию об источнике образования задолженности (по деятельности, финансируемой за счет средств местного бюджета, либо предпринимательской и иной приносящей доход деятельности) и о кодах бюджетной классификации Российской Федерации, по которым должны быть произведены расходы местного бюджета по исполнению исполнительного документа применительно к бюджетной классификации Российской Федерации текущего финансового года (абзац первый).

Если выплаты по исполнению исполнительного документа имеют периодический характер, должник одновременно с информацией, указанной в абзаце первом настоящего пункта, представляет в орган, осуществляющий открытие и ведение лицевых счетов муниципальных бюджетных учреждений, информацию о дате ежемесячной выплаты по данному исполнительному документу (абзац второй).

Для исполнения исполнительного документа за счет средств местного бюджета должник одновременно с информацией, указанной в абзаце первом настоящего пункта, представляет в орган, осуществляющий открытие и ведение лицевых счетов муниципальных бюджетных учреждений, платежное поручение на перечисление средств в размере полного либо частичного исполнения исполнительного документа в пределах остатка объемов финансирования расходов, отраженных на его лицевом счете получателя средств местного бюджета, по соответствующим кодам бюджетной классификации Российской Федерации (абзац третий).

При отсутствии или недостаточности соответствующих лимитов бюджетных обязательств и (или) объемов финансирования расходов для полного исполнения исполнительного документа исполнение производится должником в определенные настоящим пунктом сроки за счет средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, в пределах общего остатка средств, учтенных на его лицевом счете для учета средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности (абзац четвертый).

Для исполнения исполнительного документа по задолженности, образовавшейся в результате осуществления должником предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, должник в определенные настоящим пунктом сроки представляет в орган, осуществляющий открытие и ведение лицевых счетов муниципальных бюджетных учреждений, платежное поручение на перечисление средств в пределах общего остатка средств, учтенных на его лицевом счете для учета средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности (абзац пятый).

Статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлены пределы рассмотрения дела арбитражным судом апелляционной инстанции. В частности, предусмотрено, что при рассмотрении дела в порядке апелляционного производства арбитражный суд по имеющимся в деле и дополнительно представленным доказательствам повторно рассматривает дело (часть 1). Дополнительные доказательства принимаются арбитражным судом апелляционной инстанции, если лицо, участвующее в деле, обосновало невозможность их представления в суд первой инстанции по причинам, не зависящим от него, и суд признает эти причины уважительными (часть 2).

С учетом изложенного и в связи с тем, что дополнительные доказательства лицами, участвующими в деле, не представлены, суд апелляционной инстанции рассматривает настоящее дело только по имеющимся доказательствам.

В материалах дела отсутствуют достоверные доказательства того, что МУЗ "Вихоревская городская больница" не исполнены требования абзацев первого-пятого пункта 3 статьи 242.5 Бюджетного кодекса Российской Федерации (о том, что он в течении 10 дней с момента получения уведомления не представил в финансовое управление соответствующую информацию; о том, что при наличии остатка объемов финансирования расходов, отраженных на его лицевом счете получателя средств местного бюджета, не представил платежное поручение на перечисление средств в размере полного либо частичного исполнения исполнительного документа в пределах такого остатка; о том, что при отсутствии или недостаточности соответствующих лимитов бюджетных обязательств и/или объемов финансирования расходов для полного исполнения исполнительного документа и при наличии средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, не исполнял требования исполнительного документа путем представления в финансовое управление платежного поручения на перечисление средств в пределах общего остатка средств, учтенных на его лицевом счете для учета средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности).

При отсутствии в материалах дела таких доказательств применение к МУЗ "Вихоревская городская больница" ответственности в виде приостановления осуществления операций по расходованию денежных средств на всех его лицевых счетах является преждевременным.

В то же время избранный судом первой инстанции способ восстановления нарушенных прав и законных интересов налогового органа позволяет произвести исполнение решения Арбитражного суда Иркутской области от 6 июня 2007 года по делу N А19-7584/07 в соответствии с действующим бюджетным законодательством.

Помимо приведенных выводов по существу спора, суд апелляционной инстанции, имея в виду, что Российская Федерация является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, и в котором каждый имеет право охрану здоровья и медицинскую помощь (часть 1 статьи 7 и часть 1 статьи 41 Конституции Российской Федерации), считает возможным принять во внимание и то обстоятельство, что в данном конкретном деле должником является муниципальное учреждение здравоохранения, поэтому при избрании способа восстановления прав и интересов взыскателя, которым является государственный орган, необходимо учитывать социальные последствия принятого судебного акта.

При таких обстоятельствах и правовом регулировании у суда апелляционной инстанции не имеется оснований, предусмотренных статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, для отмены или изменения решения суда первой инстанции в обжалуемой инспекцией части.

В пункте 25 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28 мая 2009 года N 36 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции" разъяснено, что по результатам рассмотрения апелляционной жалобы, поданной на часть решения суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции выносит судебный акт, в резолютивной части которого указывает выводы относительно обжалованной части судебного акта. Выводы, касающиеся необжалованной части судебного акта, в резолютивной части судебного акта не указываются.

Рассмотрев апелляционную жалобу на не вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Иркутской области от 13 апреля 2010 года по делу N А19-10353/09, Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Иркутской области от 13 апреля 2010 года по делу N А19-10353/09 в обжалуемой Межрайонной инспекцией Федеральной налоговой службы N 11 по Иркутской области части оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа.

Председательствующий судья

Г.Г. Ячменёв

Судьи

Т.В. Стасюк Э.В. Ткаченко