Об участии государственных органов и органов местного самоуправления в рассмотрении жилищных споров (А.Г. Невоструев, "Законодательство", N 8, август 2006 г.)

Об участии государственных органов и органов местного самоуправления
в рассмотрении жилищных споров

Вопрос об участии государственных органов и органов местного самоуправления в рассмотрении жилищных споров для дачи заключения и в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц неоднократно поднимался в юридической литературе. Большинство ученых указывали на необходимость их привлечения в данном процессуальном положении к рассмотрению жилищных дел. В связи с этим вносились предложения о внесении в жилищное законодательство соответствующих правовых норм, однако ни в ЖК РСФСР, ни в ЖК РФ эти идеи, к сожалению, не были реализованы.

Попытаемся выделить категории жилищных дел, по которым возможно участие указанных органов для дачи заключения и в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц, а также сформулировать основания привлечения таких органов в процесс.

Вступление в процесс жилищно-коммунальных органов для дачи заключения обусловлено тем, что это одна из форм осуществления ими своих обязанностей, связанных с государственным управлением жилищно-коммунальным хозяйством*(1). Согласно действующему законодательству, управлением жилищным фондом занимаются не только органы государственной власти, но и осуществляющие права собственника жилого помещения муниципального жилищного фонда органы местного самоуправления, которые на основании Конституции РФ не входят в систему органов государственной власти.

Следует согласиться с тем, что "участие жилищных органов... не ограничивается лишь случаями материально-правовой заинтересованности в их (жилищных споров. - А.Н.) разрешении. В силу того, что жилищными органами осуществляется управление жилищным фондом, они могут вступить в процесс... в том случае, когда необходима дача заключения в целях осуществления возложенных на них обязанностей, а также... возбудить дело, предъявив иск в защиту прав и охраняемых интересов других лиц"*(2).

Высказываются различные мнения о том, когда уместно участие рассматриваемых органов в процессе.

Одни авторы считают, что привлечение жилищно-коммунальных органов обязательно по всем делам, связанным с владением и пользованием жилыми помещениями, если эти органы не являются непосредственными участниками гражданско-правового спора, однако заинтересованы в деле в силу возложенных на них функций контроля за распределением и эксплуатацией жилого фонда*(3).

Другие полагают, что орган управления должен участвовать в процессе в порядке ст. 47 ГПК РФ при особой сложности того или иного дела, когда для выяснения действительных прав и взаимоотношений сторон требуются специальные знания и опыт и без компетентного заключения суду трудно правильно разрешить дело*(4).

Третьи участие жилищного органа в процессе ставят в зависимость от характера его заинтересованности в деле независимо от того, является ли этот орган субъектом конкретного материально-правового отношения, из которого возник спор*(5).

Представители четвертой точки зрения*(6) утверждают, что основным признаком, характеризующим институт участия в процессе органа государственной власти, органа местного самоуправления для дачи заключения по делу, является отсутствие материально-правового интереса в споре. Иными словами, жилищный орган может принять участие в процессе с целью дачи заключения только в том случае, когда он не является субъектом спорного материального правоотношения, в связи с чем на него не могут быть возложены какие-либо материально-правовые обязанности. Таким образом, жилищные органы в спорах, связанных с жилым помещением, должны выступать с целью дачи заключения по делу во всех случаях, когда они не являются ни стороной, ни третьим лицом, поскольку разрешение судом жилищного конфликта влияет на управление жилищным фондом, а следовательно, на компетенцию органов.

На наш взгляд, участие в процессе жилищных органов для дачи заключения по делу возможно тогда, когда они не вовлечены в спорные материально-правовые отношения и не могут быть привлечены в качестве стороны или третьего лица и когда этого требует закон, определивший компетенцию указанных органов (ст. 12-14 ЖК РФ). Наряду с указанными условиями, согласно ст. 47 ГПК РФ, должно учитываться еще одно обстоятельство: государственные органы, органы местного самоуправления вступают в процесс для защиты прав, свобод и законных интересов других лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

При ответе на вопрос о том, в защиту какого именно лица должны выступать указанные органы, следует признать правильным мнение Л.В. Тумановой о том, что их интерес к делу направлен на защиту прав и интересов одной из сторон в данном процессе, а именно стороны, которая права*(7).

Полагаем, одним из условий участия жилищного органа для дачи заключения по делу должно быть прямое указание на это в федеральном законе. Однако анализ ЖК РФ и иных нормативно-правовых актов, регулирующих жилищные правоотношения, свидетельствует о том, что такого предписания в действующем законодательстве нет. Поэтому следует в соответствующие нормативно-правовые акты, и прежде всего в ЖК РФ, включить норму о возможности участия в процессе жилищных органов с целью дачи заключения по делу.

Учитывая все сказанное и исходя из предусмотренной в ст. 12-14 ЖК РФ компетенции жилищных органов (в частности, признание в установленном порядке жилых помещений государственного и муниципального жилищного фонда непригодными для проживания; осуществление контроля за использованием и сохранностью государственного и муниципального жилищного фонда; осуществление контроля за соответствием жилых помещений данных фондов установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства), по нашему мнению, указанные органы могут привлекаться в процесс для дачи заключения по трем основным категориям дел:

1) о признании недействительным отказа организации, уполномоченной на осуществление функций наймодателя, в просьбе разрешить обмен по основаниям, указанным в п. 3-5 ст. 73 ЖК РФ. Думается, жилищные органы по таким делам должны дать заключение о том, что спорное жилое помещение признано непригодным для проживания или что принято решение о сносе соответствующего дома, либо его переоборудовании для использования в других целях, либо проведении капитального ремонта с переустройством и (или) перепланировкой жилых помещений в этом доме;

2) возбужденным по иску организации, уполномоченной на осуществление функций наймодателя, о выселении граждан из жилого дома, подлежащего капитальному ремонту или реконструкции (ст. 88 ЖК РФ)*(8). На наш взгляд, соответствующие жилищные органы по таким делам должны давать заключение о техническом состоянии дома, соответствии жилых помещений установленным санитарным и техническим правилам и нормам, необходимости проведения капитального ремонта;

3) о расторжении договора социального найма жилого помещения по основаниям, предусмотренным п. 2-4 ч. 4 ст. 83 ЖК РФ, и о выселении нанимателя и (или) проживающих совместно с ним членов его семьи без предоставления другого жилого помещения, если наниматель и (или) проживающие совместно с ним члены его семьи используют жилое помещение не по назначению, систематически нарушают права и законные интересы соседей или бесхозяйственно обращаются с жилым помещением, допуская его разрушение (ч. 1 ст. 91 ЖК РФ). Полагаем, в заключении жилищных органов по данным спорам должны быть даны ответы на следующие вопросы: используется ли жилое помещение нанимателем и (или) проживающими совместно с ним членами его семьи по назначению; каково техническое состояние жилого помещения; соответствует ли жилое помещение санитарным и техническим правилам и нормам; не нарушаются ли правила пользования жилым помещением.

В отличие от ЖК РСФСР, ЖК РФ не предусматривает возможности разрешения в судебном порядке споров, возникших в связи с отказом нанимателя и проживающих совместно с ним членов его семьи от переустройства и (или) перепланировки жилого помещения. Несмотря на это, как представляется, возникновение таких споров, исходя из ст. 46 Конституции РФ, нельзя исключить. В связи с этим при возбуждении подобного дела к участию в нем, по нашему мнению, необходимо привлечь орган местного самоуправления, ведающий вопросами переустройства и (или) перепланировки жилого помещения с целью дать заключение по делу. Такое заключение должно продемонстрировать соответствие проекта переустройства и (или) перепланировки жилого помещения требованиям законодательства.

В юридической литературе обосновывалась возможность обращения жилищных органов в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц (ст. 46 ГПК РФ). По мнению одних авторов, жилищные органы не вправе выступать в данном качестве*(9). Другие считают, что этого нельзя исключат*(10). Думается, что с точки зрения теории гражданского процесса оснований для ограничения участия в процессе жилищных органов в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц нет, так как такое участие прямо предусмотрено ГПК РФ: "В случаях, предусмотренных законом, органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации или граждане вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц по их просьбе либо в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц. Заявление в защиту законных интересов недееспособного или несовершеннолетнего гражданина в этих случаях может быть подано независимо от просьбы заинтересованного лица или его законного представителя" (ч. 1 ст. 46). Между тем, судебная практика показывает, что органы государственной власти и органы местного самоуправления, как правило, не возбуждают жилищные дела с указанной целью.

На наш взгляд, жилищные органы вправе вступить по просьбе граждан в защиту их интересов в процесс: о выселении нанимателя и (или) проживающих совместно с ним членов его семьи из жилого помещения без предоставления другого жилого помещения, если наниматель и (или) проживающие совместно с ним члены его семьи систематически нарушают права и законные интересы соседей; о выселении из самоуправно занятого жилого помещения (например, когда иском о выселении гражданина, самоуправно занявшего освободившуюся комнату в коммунальной квартире, защищаются права проживающего в данной квартире другого гражданина, получившего право на вселение в указанную комнату). Защищая права и законные интересы граждан в указанных случаях, жилищные органы проявляют "заинтересованность в законном и обоснованном разрешении спора, вытекающую из тех функций и обязанностей, которые возложены на них законом и актами, определяющими компетенцию данного... органа"*(11). Напомним, что в соответствии с действующим законодательством на жилищные органы возложено осуществление контроля за соблюдением гражданами правил пользования жилым помещением*(12), вынесение решений о предоставлении гражданам жилых помещений (ст. 57 ЖК РФ). Предъявляя иск о выселении, жилищный орган действует не в своих интересах, а в интересах граждан, чьи права и законные интересы нарушены, так как в случае удовлетворения исковых требований жилищного органа никакие материально-правовые выгоды его не ждут.

А.Г. Невоструев,

кандидат юрид. наук, доцент кафедры гражданского права

Удмуртского государственного университета

"Законодательство", N 8, август 2006 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Добровольский А.А. Участие в гражданском процессе органов государственного управления в гражданском процессе. М., 1958. С. 19.

*(2) Особенности рассмотрения отдельных категорий гражданских дел / Под ред. М.К. Треушникова. М., 1995. С. 145.

*(3) См.: Чечот Д.М. Участники гражданского процесса. М., 1960. С. 166-167; Добровольский А.А. Указ. соч. С. 124-125; Юдельсон К.С. Советский гражданский процесс. М., 1956. С. 86.

*(4) См.: Козлов А.Ф. Участие органов государственного управления и технических инспекций ЦК профсоюзов в советском гражданском процессе в форме дачи заключений // Учен. зап. Свердл. юрид. ин-та. Т. 5. Свердловск, 1957. С. 188-189.

*(5)См.: Гукасян Р.Е. Рассмотрение судами жилищных дел. Саратов, 1966. С. 63; Викут М.А. Стороны - основные лица искового производства. Саратов, 1968. С. 57, 61.

*(6) См.: Каллистратова Р.Ф. Институт "особого участия" государственных и общественных организаций в советском гражданском процессе: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1954. С. 7; Шакарян М.С. Субъекты советского гражданского процессуального права. М., 1970. С. 210-211; Тараканкова Е.М. Участие жилищных органов в гражданском процессе. М., 1981. С. 56.

*(7) См.: Туманова Л.В. Актуальные проблемы участия в гражданском судопроизводстве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований на предмет спора, и органов государственного управления, дающих заключение по делу: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1985.

*(8) Как уже отмечалось, несмотря на то что в соответствии со ст. 87 ЖК РФ материально заинтересованным субъектом в делах о выселении граждан из жилых помещений, подлежащих переводу в нежилые помещения или признанных непригодными для проживания, указан лишь наймодатель, по нашему мнению, обязанность предоставлять гражданам другие жилые помещения должна возлагаться именно на жилищный орган, что предполагает его участие в качестве стороны. Поэтому вступление данного органа в процесс для дачи заключения по подобным делам исключено.

*(9) См.: Каллистратова Р.Ф. Указ. соч. С. 9.

*(10) См.: Добровольский А.А. Указ. соч. С. 121; Тараканкова Е.М. Участие жилищных органов в гражданском процессе. М., 1989. С. 34, 40-41; Шакарян М.С. Субъекты советского гражданского процессуального права. М., 1970. С. 205.

*(11) Гражданский процесс: Учебник / Под ред. М.К. Треушникова. М., 2003. С. 150.

*(12) См.: Правила пользования жилыми помещениями, содержания жилого дома и придомовой территории в РСФСР, утвержденные постановлением СМ РСФСР от 25 сентября 1985 г. N 415 (с изм. от 18 января 1992 г., 23 июля 1993 г.). П. 5 // Собрание постановлений Правительства РСФСР. 1986. N 2. Ст. 10; Положение о государственной жилищной инспекции в Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства РФ от 26 сентября 1994 г. N 1086 "О государственной жилищной инспекции в Российской Федерации" (с изм. от 24 февраля 1995 г., 13 октября 1997 г.). П. 5 // СЗ РФ. 1994. N 23. Ст. 2566; Российская газета. 1994. 1 окт.