Некоторые вопросы статуса законодательных органов областей Российской Федерации (П. Громов, "Право и экономика", N 9, сентябрь 2006 г.)

Некоторые вопросы статуса законодательных органов областей
Российской Федерации

Органы государственной власти не существуют разрозненно или обособленно. Напротив, они образуют определенную систему. Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации включает в себя, прежде всего, ее первичные элементы, т.е. государственные органы. Обязательным элементом системы государственных органов субъектов Российской Федерации являются их законодательные (представительные) органы. Необходимость образования таких органов в субъектах РФ обусловлена требованием ст. 10 Конституции Российской Федерации, согласно которой не только федеральная государственная власть, но и государственная власть субъектов Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную власть.

Как известно, особенностью нашего государства является то, что уровень субъектов Российской Федерации представлен различными по своему статусу образованиями. Особое внимание привлекают к себе области. Ранее они не рассматривались в качестве членов федеративного государства и процесс их формирования в качестве субъектов РФ фактически начинался с нуля. В то же время развитие областей во многом может повлиять на процессы становления федерализма в России в целом.

Одним из важнейших направлений правотворчества областей Российской Федерации при установлении системы органов государственной власти является правовое регулирование общественных отношений, возникающих при организации представительных органов государственной власти областей РФ.

Действующие законодательные органы субъектов России, образованные в соответствии с требованиями ст. 10 Конституции Российской Федерации, существенно отличаются от аналогичных органов, образованных по ранее действовавшей Конституции (Основному Закону) Российской Федерации - России*(1).

Региональный законодатель вправе устанавливать наименование законодательного (представительного) органа области Российской Федерации. При этом федеральное законодательство не ограничивает правотворческие органы регионов в этой сфере. Прежние единообразные наименования (Верховные Советы для Республик и Советы народных депутатов для остальных субъектов РФ), имевшие распространение до 1993 г., остались в прошлом. В настоящее время наблюдается многообразие в наименованиях органов законодательной власти субъектов РФ, и, в частности, областей. Так, в соответствии с Уставом Иркутской области, постоянно действующим однопалатным законодательным и представительным органом государственной власти области является Законодательное собрание области (ст. 24)*(2). В Курганской области (ст. 89 Устава Курганской области)*(3) законодательная власть области осуществляется населением непосредственно- путем областного референдума, а также законодательным (представительным) органом государственной власти - Курганской областной Думой. В Липецкой области (ч. 2 ст. 10 Устава Липецкой области) законодательным (представительным) органом государственной власти области является областное Собрание депутатов (областное Собрание)*(4). Согласно Уставу (Основному Закону) Новгородской области (ст. 23), органом представительной (законодательной) власти в области является областная Дума, причем Дума является единственным законодательным органом области*(5). В соответствии со ст. 36 Устава (Основного Закона) Оренбургской области законодательная власть в области осуществляется народом посредством референдума и Законодательным собранием Оренбургской области*(6).

В субъектах Российской Федерации сочетаются двухпалатная и однопалатная*(7) модели организации представительных органов, причем двухпалатная модель встречается гораздо реже (например, в Свердловской области Законодательное собрание состоит из двух палат: областной Думы и палаты представителей)*(8).

Установление одно- или двухпалатной организации представительного органа предполагает также решение вопроса о количестве депутатов в каждой из палат. Представляется, что количество депутатов должно определяться исходя из принципов обеспечения народного представительства и обеспечения работоспособности парламента.

Количественный состав законодательных органов областей Российской Федерации, как правило,*(9) предусматривается в конституционных законах областей Российской Федерации и колеблется в пределах от 20 до 130 депутатов,*(10) в то время как в Советах народных депутатов субъектов Федерации до конституционной реформы 1993 г. численный состав определялся федеральным законодательством и был значительно большим.

Сравнение этих данных с численностью населения в субъектах Российской Федерации показывает, что количество депутатов представительных органов не находится в прямой зависимости от этой численности. Иными словами, на уровне субъектов Российской Федерации отсутствует "единая норма представительства граждан" в том смысле, что депутаты в субъектах РФ представляют различное количество жителей, и диапазон этих различий довольно широк.

На основе анализа практики установления количества депутатов представительных органов областей России можно сделать вывод и о том, что целесообразно и в дальнейшем отсутствие в федеральном законодательстве нормы, устанавливающей количество депутатов представительных органов областей Российской Федерации, которое позволит регулировать вопрос о численности состава представительных органов в законодательстве субъектов Российской Федерации.

В этом смысле следует поддержать мнение Конституционного Суда РФ, который указывал, что установление законом субъекта Российской Федерации численности депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, не только является дополнительной правовой гарантией статуса депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, но и обеспечивает самостоятельность деятельности указанного органа в целом*(11). Аналогичная правовая позиция была выражена и ранее, когда Конституционный Суд РФ установил, что реализация права на осуществление депутатских полномочий на профессиональной постоянной основе в отсутствие установленных законом гарантий реализации этого права не соответствует условиям функционирования законодательных (представительных) органов государственной власти в демократическом правовом государстве*(12).

В процессе регулирования вопросов организации структуры парламента, региональный законодатель вправе также установить структуру депутатских органов (комитеты, комиссии, фракции), структуру аппарата. Структура депутатских объединений во многом зависит от функций представительного органа (законотворчество, принятие бюджета, контрольные полномочия), а предметы компетенции представительных органов во многом зависят от полномочий и функций, делегированных главам областей Российской Федерации или руководителям их исполнительных органов государственной власти. В этом проявляется системный характер органов государственной власти субъектов РФ, поскольку предметы компетенции различных органов публичной власти не должны дублироваться, повторяться.

Формирование депутатских объединений в областях Российской Федерации производится на основе добровольного волеизъявления депутатов, причем фракции и депутатские группы образуются сравнительно редко, в то время как комитеты и комиссии образуются практически в каждом представительном органе. При этом, как правило, депутат должен быть членом какого-либо постоянного комитета или комиссии и не может быть членом сразу двух и более депутатских объединений, образованных по функциональному (т.е. внепартийному) признаку. Вместе с тем, структура комитетов и постоянных комиссий в областях РФ существенно различается. Это объясняется не столько особыми социально-экономическими условиями или традициями, сколько качественным составом избранных лиц, претендующих на те или иные должности в депутатских объединениях. Структура депутатских объединений редко определяется в законах этих субъектов Российской Федерации, обычно соответствующие нормы содержатся в актах самого представительного органа, не подлежащих промульгации главой исполнительного органа или главой субъекта Российской Федерации.

Так, в Белгородской областной Думе на первой сессии областного собрания 30 марта 1994 г. было образовано 4 постоянных комиссии: мандатная, по нормативно-законодательной деятельности, по экономической политике, бюджету и финансам, по социальной политике*(13). В настоящее время Белгородская областная Дума состоит из 5 комитетов и 1 комиссии (комитет по развитию хозяйственного комплекса области и малому предпринимательству, комитет по социальной политике, комитет по бюджету, финансам и налоговой политике, комитет по безопасности и правопорядку и постоянная мандатная комиссия)*(14). В Воронежской области представительный орган включает в себя 14 комитетов.

Рассматривая особенности правового регулирования общественных отношений, возникающих при организации представительных органов государственной власти областей Российской Федерации, можно выявить основные направления правотворчества указанных субъектов Российской Федерации в данной сфере. К таким направлениям следует отнести: установление наименования законодательного (представительного) органа, его структуры, статуса, порядка ведения заседания законодательного органа, организации контрольных органов. Кроме того, законодатель вправе урегулировать правовой статус депутатов законодательного органа субъекта Российской Федерации, правовой статус должностных лиц законодательного органа субъекта Российской Федерации, порядок организации законодательного процесса в субъекте Российской Федерации. Объектом правового регулирования могут стать избирательная система и порядок прекращения полномочий депутатов законодательного органа области Российской Федерации, а также возможность роспуска депутатов.

В целом можно сделать вывод о том, что широкие полномочия органов власти областей Российской Федерации в сфере организации их представительных органов на данном этапе исторического развития российской государственности достаточно оправданы, так как позволяют экспериментировать, искать наиболее приемлемые модели локальных властных систем. Кроме того, вышеизложенное свидетельствует о том, что система законодательных органов государственной власти областей Российской Федерации находится на этапе своего становления, развития и совершенствования, что позволяет сделать вывод о необходимости проведения дальнейших научных исследований в этом направлении.

П. Громов,

аспирант Института государства и права Российской академии наук

"Право и экономика", N 9, сентябрь 2006 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Ведомости Верховного Совета Российской Федерации. 1978. N 29. Ст. 407.

*(2) См.: Устав Иркутской области // Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. Вып. 1. М., 1995. С. 44.

*(3) См.: Устав Курганской области // Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. Вып. 1. М., 1995. С. 81.

*(4) См.: Устав Липецкой области Российской Федерации // Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. Вып. 1. М., 1995. С. 125.

*(5) См.: Устав (Основной Закон) Новгородской области // Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. Вып. 1. М., 1995. С. 163.

*(6) См.: Устав (Основной Закон) Оренбургской области // Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. Вып. 1. М., 1995. С. 185.

*(7) Существует в Иркутской области, Курганской области, Ленинградской области, Липецкой области, Новгородской области, Оренбургской области, Пермской области, Псковской области и др.

*(8) См.: Устав Свердловской области // Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. Вып. 1. М., 1995. С. 253.

*(9) Однако в отдельных областях Российской Федерации (Ленинградская область и другие) он определяется областными законами.

*(10) Напр., в соответствии с Уставом (Основным Законом) Белгородской области, областная Дума состоит из 35 депутатов. Законодательное собрание Иркутской области состоит из 45 депутатов, областная Дума Курганской области - из 33 депутатов, областное Собрание депутатов Липецкой области - из 38 депутатов, областная Дума Новгородской области - из 27депутатов, Законодательное собрание Оренбургской области - из 47 депутатов.

*(11) Определение Конституционного Суда РФ от 7 октября 2005 г. N 341-О по запросу Сахалинской областной Думы о проверке конституционности п. 6 ст. 4 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2006. N 2.

*(12) Определение Конституционного Суда РФ от 9 апреля 2002 г. N 162-О по жалобе граждан А.Г. Авдейчикова, А.А. Алехина, С.В. Андрушко, А.А. Безденежных, В.Н. Дорохина, М.И. Машкарина, А.К. Никитиной и В.Д. Ровинской на нарушение их конституционных прав п. 1 ст. 17 Закона Омской области "О Законодательном Собрании Омской области" и постановлением Законодательного Собрания Омской области "О порядке приема депутатов для работы в Законодательном Собрании Омской области на профессиональной постоянной основе" // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2003. N 1.

*(13) См.: Законодательная власть в российском Черноземье. Деятельность, структура, состав. М., 1997. С. 8.

*(14) Постановление Белгородской областной Думы от 30 мая 2002 г. N 8 "О регламенте Белгородской областной Думы" // Бюллетень Белгородской областной Думы. 2002. N 5.