Финансирование политических партий в Великобритании (Д. Лафитский, "Право и экономика", N 9, сентябрь 2006 г.)

Финансирование политических партий в Великобритании

В Российской Федерации был проведен целый ряд реформ в сфере избирательного права: существенные изменения претерпел порядок проведения выборов депутатов Государственной Думы, значительно изменились требования к политическим партиям, были затронуты и многие финансовые вопросы, связанные с выборами. Вместе с тем, на повестке дня остается множество нерешенных проблем, среди которых, достаточно остро стоит и проблема финансирования выборов. В этой связи особый интерес представляет изучение и рассмотрение опыта развитых зарубежных стран, таких как Великобритания.

Избирательная система Великобритании действует в рамках конституционной монархии. Ей присущи давние и очень устойчивые демократические традиции, которые складывались на протяжении многих веков. Великобританию часто называют родиной парламентаризма. С тем же основанием она может претендовать на роль родоначальницы многих институтов избирательного права, о чем будет сказано ниже. Свое влияние она сохранила и сейчас. Ее опыт заимствуется многими государствами, в основном, Британского Содружества (Канадой, Австралией, Новой Зеландией, Индией и др.).

Вместе с тем, нельзя не заметить мощного воздействия на избирательную систему Великобритании международно-правовых стандартов, гарантирующих проведение свободных, справедливых, подлинных и периодических выборов.

Правовое регулирование регистрации политических партий

В законодательстве Великобритании под партией понимается любая организация либо лицо, которые выдвигают кандидата для участия в выборах (ст. 40 Акта о политических партиях, выборах и референдуме 2000 г.). В отличие от российского законодательства партия может иметь любой количественный состав и даже состоять из одного человека. Любая партия должна быть зарегистрирована в Избирательной комиссии. Лишь зарегистрированные политические партии могут давать описание своей платформы и указывать дополнительную информацию в избирательном бюллетене. Индивидуальные лица и группы, не прошедшие регистрацию в Комиссии, могут указываться в бюллетенях либо как "независимые", либо вообще без детализации. Кроме того, ст. 37 Акта запрещает телерадиовещательным компаниям транслировать информацию о незарегистрированных партиях.

Сфера действия Акта о политических партиях, выборах и референдуме распространяется практически на все выборы на территории Великобритании, а именно на общенациональные парламентские выборы, выборы в Европейский Парламент, выборы в Парламент Шотландии, Национальное собрание Уэльса, Национальное собрание Северной Ирландии, а также выборы местных органов власти. Единственное исключение составляют выборы на уровне приходов и общин.

Порядок регистрации партий устанавливается в гл. II Акта.

Правом на выдвижение кандидатов на выборах обладают исключительно лица, которые выступают от имени зарегистрированной и отвечающей установленным требованиям партии, либо лица, которые не желают представлять какую-либо партию, а также сами партии, зарегистрированные и отвечающие установленным требованиям, при условии, что выборы предусматривают возможность их выдвижения (ст. 22).

Политическая партия считается зарегистрированной и соответствующей установленным требованиям лишь при условии, что до момента объявления дня выборов она была включена в реестр политических партий Великобритании или, соответственно, в реестр партий Северной Ирландии, которые ведет Избирательная комиссия (ч. 2 ст. 22). В реестрах указывается территория, на которой предполагается участие такой партии, а также делается соответствующая отметка, если партия имеет статус "малой партии".

Группы лиц, которые желают зарегистрироваться в качестве политической партии, могут по своему выбору зарегистрироваться в реестре партий Великобритании или реестре Северной Ирландии, либо в обоих реестрах. Если партия желает зарегистрироваться в реестре Великобритании, то она имеет право заявить об участии в выборах одновременно в Англии, Шотландии и Уэльсе, либо в одном, либо в двух из указанных регионов.

В том случае если партия желает зарегистрироваться в двух реестрах - Великобритании и Северной Ирландии, она обязана учредить два зарегистрированных подразделения в каждом из них. При этом партия должна обеспечить раздельное ведение финансов указанными подразделениями.

Особое внимание в законе уделяется составу высшего руководства партий и их полномочиям. В каждой политической партии должны действовать следующие зарегистрированные должностные лица: лидер партии; должностное лицо по выдвижению кандидатов и казначей партии.

По общему правилу, в случае смерти казначея или прекращения им своих полномочий по какой-либо другой причине и до назначения на этот пост другого лица все полномочия в сфере финансов партии осуществляются лидером партии.

В качестве казначея запрещено регистрировать лицо, которое за последние пять лет привлекалось к ответственности за совершение правонарушения в сфере избирательного законодательства.

В соответствии с положениями ст. 26 политическая партия не может быть зарегистрирована до тех пор, пока она не предоставит утвержденную Комиссией "схему финансирования", в которой будет установлена процедура расходования ее средств. В этом документе обязательно указывается, является ли партия единой организацией без разделения финансовой ответственности для целей отчетности или в ее состав наряду с основной партией входят дополнительные подразделения, т.е. организации, учрежденные партией или аффилированные с ней и обладающие финансовой самостоятельностью для целей отчетности. В последнем случае партия обязана указывать наименования таких организаций и подразделений. При этом Комиссия вправе либо утвердить указанный документ, либо дать рекомендации партии по его доработке.

Правовое регулирование финансовой деятельности политических партий

Закон о политических партиях устанавливает, что зарегистрированная партия вправе получать пожертвования в размере свыше 200 фунтов исключительно от "допустимых финансирующих субъектов", к которым относятся физические лица, зарегистрированные в качестве избирателей; зарегистрированная политическая партия; зарегистрированные компании; зарегистрированные профсоюзы; зарегистрированные жилищно-строительные кооперативы; зарегистрированные коммандитные товарищества с ограниченной ответственностью; зарегистрированные общества взаимопомощи/развития; действующие в Соединенной Королевстве неинкорпорированные ассоциации (объединения без прав юридического лица).

Любые пожертвования свыше 200 фунтов от лиц или организаций, не указанных в представленном перечне, подлежат возврату. Анонимные пожертвования запрещаются.

Помимо прямой финансовой помощи или дарения, к пожертвованиям относится и непрямое, неденежное финансирование, например бесплатное предоставление помещений и другого имущества. Кроме того, Акт относит к пожертвованиям и спонсорскую помощь проводимых партией мероприятий.

Политические партии обязаны ежеквартально предоставлять в Комиссию отчеты о полученных головной организацией и "отчетными единицами" пожертвованиях как в денежной, так и в неденежной формах. В каждом отчете должна содержаться информация, которая позволяет с уверенностью установить принадлежность финансирующего субъекта к одной из допустимых категорий, установленных законом, либо факт возврата пожертвования.

В период проведения общих выборов, политические партии обязаны представлять еженедельные отчеты о всех пожертвованиях свыше 5000 фунтов.

Кроме того, политические партии предоставляют отчеты о совокупных пожертвованиях, т.е. пожертвованиях, сделанных в различных подразделениях партии, каждое из которых по своему размеру соответствует требованиям закона об отчетности и, следовательно, не требует особого декларирования, но в сумме превышают 5000 фунтов.

Следует отметить, что политические партии, входящие в реестр партий Северной Ирландии, не подлежат контролю по вопросу пожертвований. Указанное исключение вступило в силу 16 февраля 2001 г. согласно Указу об Акте о политических партиях, выборах и референдумах (неприменимость гл. IV в отношении партий Северной Ирландии) и будет действовать вплоть до 15 февраля 2007 г.

В Акте о политических партиях также регулируются вопросы расходования средств на избирательную кампанию, под которыми понимаются все расходы партии, связанные с избирательным процессом, в частности расходы, направленные на обеспечение успешного выдвижения кандидатов, обеспечение поддержки населения и увеличения авторитета партии на предстоящих выборах.

Кроме того, Закон предусматривает включение в состав расходов на ведение предвыборной кампании и "неявные расходы". Они возникают, когда партия получает определенную выгоду опосредованно, т.е. когда какое-либо лицо оплачивает те или иные расходы партии. Например, спонсор партии может оплатить часть расходов на рекламную компанию. Сумма, выплаченная таким спонсором, будет рассматриваться как "неявные расходы" и будет включена в расходы партии на избирательную кампанию.

Все политические партии, участвующие в выборах, подчиняются установленным ограничениям по расходованию средств в течение "регламентированного периода" (regulated period) - 365 дней до проведения общих выборов (Приложение 10 к Акту).

Политические партии подлежат ограничениям в сфере расходования средств на выборах Англии, Шотландии, Уэльса, Северной Ирландии и на выборах в Европейский Парламент. Что касается местных выборов, то здесь закон не устанавливает жестких ограничений, тем не менее, в том случае если такие расходы возникли в течение "регламентированного периода", то они подлежат включению в общий отчет партии.

По завершении выборов политические партии обязаны представить в Комиссию подробный отчет о расходах на избирательную компанию. Отчет должен содержать детальную информацию по каждой статье расходов и распределение расходов по каждой отчетной категории и всем регионам страны. Срок подачи отчетов - 3 мес., если расходы партии составили менее 250 тыс. фунтов, и 6 мес., если сумма превысила 250 тыс. Если сумма расходов превысила 250 тыс. фунтов, то наряду с отчетом партия обязана предоставить заключение независимого аудитора.

Закон о политических партиях, выборах и референдумах требует от всех зарегистрированных партий и крупных "отчетных единиц" опубликования финансовой отчетности.

Д. Лафитский,

помощник депутата Государственной Думы РФ 4-го созыва по работе в

Государственной Думе. Аспирант Московского

гуманитарного университета

"Право и экономика", N 9, сентябрь 2006 г.