Правовое регулирование института отзыва депутата, должностного лица (А.В. Алехичева, "Журнал российского права", N 8, август 2006 г.)

Правовое регулирование института отзыва
депутата, должностного лица

Отзыв депутата, должностного лица представляет собой голосование избирателей по вопросу о досрочном прекращении полномочий ранее избранного ими должностного лица, депутата. Отзыв депутата, должностного лица является важным правовым институтом, обеспечивающим защиту публичных интересов. Это связано с тем, что посредством отзыва граждане в период между выборами могут властно воздействовать на избранных ими представителей в случае существенного нарушения последними публичных интересов.

Несмотря на то, что при организации голосования по отзыву используется ряд процедур, аналогичных тем, которые применяются при проведении выборов и референдумов (процедуры голосования, подсчета голосов, организация голосования избирательными комиссиями, выступающими в роли комиссий по проведению отзыва), отзыв является самостоятельным институтом прямой демократии. У отзыва собственное целевое назначение, вытекающее из его направленности на досрочное прекращение полномочий выборных лиц, что предопределяет применение особых процедур его проведения, обеспечивающих гарантии для отзываемых лиц. Именно в силу этих причин институт отзыва не является объектом регулирования Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"*(1). В отличие от конституций советского периода, в целом исходивших из конструкции императивного мандата депутатов Советов и прямо предусматривавших институт отзыва депутатов, действующая Конституция Российской Федерации не содержит регулирования этого института прямой демократии, что порождает неоднозначные толкования конституционной природы этого института.

Применительно к депутатам Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Президенту Российской Федерации федеральный законодатель последовательно стоит на позиции недопустимости отзыва этих лиц. Это вполне логично с учетом того, что основы статуса Президента Российской Федерации и депутатов Государственной Думы определены в самой Конституции Российской Федерации. В то же время проведенное Конституцией Российской Федерации разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, а также определение самостоятельности местного самоуправления предполагает возможность постановки вопроса об отзыве депутатов и должностных лиц на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Институт отзыва депутатов и должностных лиц местного самоуправления был урегулирован в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"*(2). Согласно п. 5 ст. 18 данного федерального закона уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации может быть предусмотрена возможность отзыва населением депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. На основе данного федерального закона в субъектах Федерации принимались законы об отзыве депутатов и должностных лиц местного самоуправления, в которых подробно определялась процедура назначения голосования по отзыву и регламентировался сам процесс голосования. Уставы муниципальных образований, как правило, ограничивались краткими упоминаниями о возможности отзыва депутатов и соответствующих должностных лиц. В целом же практика проведения отзывов на местном уровне не получила достаточного развития. Наиболее серьезные юридические препятствия для отзыва возникали при обжаловании в суде оснований для отзыва.

В то же время в ряде субъектов Российской Федерации были приняты законы об отзыве депутата законодательного (представительного) органа государственной власти, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. При применении этих законов неоднократно возникали серьезные коллизии по вопросу о допустимо делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 года "О порядке отзыва депутата Московской областной Думы" в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации*(3) и от 7 июня 2000 г. N 10-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"*(4).

В первом постановлении Конституционного Суда Российской Федерации была высказана важная правовая позиция, в соответствии с которой субъект Российской Федерации в отсутствие федерального закона об общих принципах организации системы органов государственной власти вправе учредить институт отзыва депутата представительного органа, рассматриваемый им в качестве одной из форм непосредственной демократии. Указывалось, что установление в законах субъектов Российской Федерации института отзыва депутата до принятия такого федерального закона не нарушает предусмотренное Конституцией Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов и не может квалифицироваться как ограничение прав и свобод человека и гражданина.

Конституционным Судом Российской Федерации было особо отмечено, что при проведении отзыва избирательные права депутата не ограничиваются, поскольку их содержанием охватывается только процесс избрания, а не последующие отношения между депутатами и избирателями.

Вместе с тем Конституционным Судом были сформулированы условия, ограничивающие возможность проведения отзыва, с тем чтобы не допускались злоупотребления этой формой демократии. В частности, было указано, что основанием для отзыва депутата не могут служить его политическая деятельность, позиция при голосовании и т.п. Сама процедура отзыва должна обеспечивать депутату возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для отзыва, и гарантировать всеобщее, равное, прямое участие избирателей в тайном голосовании по отзыву.

В принятом в 1999 г. Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"*(5) была предусмотрена возможность отзыва высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) субъекта Российской Федерации. Конституционный Суд Российской Федерации в упомянутом постановлении от 7 июня 2000 г. подтвердил обоснованность применения процедуры отзыва к указанному должностному лицу, указав, что институт отзыва отражает конституционную ответственность высшего должностного лица перед избравшим его народом, однако отзыв как одна из форм непосредственной демократии не должен использоваться для дестабилизации выборных институтов власти и в конечном счете самой демократии.

Чтобы процедура отзыва не имела облегченного характера, Конституционный Суд указал, что законодатель обязан предусмотреть, чтобы голосование по отзыву назначалось лишь при условии, что собраны подписи весьма значительного числа избирателей по отношению к голосовавшим на выборах соответствующего должностного лица, а также чтобы отзыв мог иметь место исключительно по решению большинства всех зарегистрированных избирателей, а не большинства принявших участие в голосовании. При этом основанием для отзыва может служить лишь его неправомерная деятельность, то есть конкретное правонарушение, факт совершения которого этим лицом установлен в надлежащем юрисдикционном порядке. Формулируя последнее требование, Конституционный Суд существенно сблизил основания для проведения отзыва и отрешения от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, поскольку как таковая утрата доверия избирателей этим лицом перестала служить самостоятельным основанием для досрочного прекращения его полномочий. В связи с тем, что в 2004 г. федеральным законодателем был оформлен отказ от института прямых выборов высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, в настоящее время отзыв был исключен из оснований досрочного прекращения полномочий данного должностного лица*(6). Непосредственно в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" не предусмотрен отзыв депутата законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, однако это не препятствует решению этих вопросов в порядке регулирования статуса депутатов на основании п. 4 ст. 10 данного федерального закона.

Конституционным Судом Российской Федерации было принято постановление от 2 апреля 2002 г. N 7-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе" в связи с жалобами А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева*(7), в котором были конкретизированы права отзываемого лица давать пояснения на всех этапах процедуры отзыва и установлены более четкие критерии для определения результатов отзыва.

Весьма важные правовые позиции были высказаны Конституционным Судом Российской Федерации по разграничению полномочий между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями в части регламентации института отзыва на местном уровне. Так, было установлено, что "при признании федеральным законом возможности введения отзыва выборного должностного лица местного самоуправления законы субъектов Российской Федерации во всяком случае не могут препятствовать муниципальным образованиям самостоятельно решать, какие основания и порядок отзыва должностных лиц местного самоуправления должны быть предусмотрены уставом муниципального образования. Самостоятельность муниципальных образований в правовом регулировании института отзыва предполагает возможность либо установления непосредственно в уставе процедуры отзыва, включая дополнительные гарантии прав его участников, либо отсылки к регулирующему данную процедуру закону субъекта Российской Федерации, подлежащему применению при проведении отзыва в муниципальном образовании. Причем такие законы должны исключать вмешательство государственных органов, а также избирательных комиссий субъектов Федерации в процесс отзыва, поскольку иное было бы нарушением конституционных принципов местного самоуправления".

В соответствии с приведенными выше позициями Конституционного Суда РФ в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"*(8) содержится достаточно подробное регулирование вопросов процедуры отзыва депутатов и должностных лиц местного самоуправления. В то же время федеральный законодатель существенно ограничил возможность нормотворчества субъектов по рассматриваемому вопросу. В соответствии со ст. 24 указанного федерального закона основания для отзыва и процедура отзыва указанных лиц устанавливаются исключительно уставом муниципального образования. Законом субъекта Федерации определяется исключительно порядок голосования при проведении отзыва на местном уровне, причем для этого не может приниматься специальный закон субъекта РФ об отзыве. Федеральный закон предписывает применять для регулирования данного голосования федеральный закон (очевидно, что речь идет о Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации") и принимаемый в соответствии с ним закон субъекта Федерации для проведения местного референдума.

Таким образом, очевидно, что в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" законы субъектов Федерации, регулирующие отзыв депутатов и должностных лиц местного самоуправления, с 1 января 2006 г. должны утратить силу. В этой связи особенно важно обеспечить, чтобы во вновь принимаемых и обновляемых уставах муниципальных образований содержалось все необходимое регулирование оснований и процедуры проведения отзыва на местном уровне. Без этого право граждан на непосредственное участие в местном самоуправлении в форме отзыва окажется фактически нереализуемым.

Анализ вновь принятых уставов муниципальных образований свидетельствует о том, что в них основания и процедуры проведения отзыва депутатов и должностных лиц местного самоуправления нередко излагаются бессистемно, с существенными пробелами. Это с неизбежностью ведет к переносу дискуссий о возможности отзыва конкретного должностного лица к обсуждению в судах юридической силы устава муниципального образования. Для устранения данных недостатков представляется актуальной выработка федеральными органами государственной власти и органами государственной власти рекомендаций по проведению отзыва на местном уровне, которые бы включали модельную регламентацию отзыва в уставе муниципального образования. Такого рода методическая помощь могла бы сориентировать муниципальное нормотворчество и сыграть важную роль в снятии необоснованных ограничений для демократического волеизъявления населения муниципальных образований.

А.В. Алехичева,

аспирантка ИЗиСП

"Журнал российского права", N 8, август 2006 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Конституционное законодательство России / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 1999. С. 260.

*(2) См.: СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506.

*(3) См.: СЗ РФ. 1997. N 2. Ст. 348.

*(4) См.: СЗ РФ. 2000. N 25. Ст. 2728

*(5) См.: СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

*(6) См.: СЗ РФ. 2004. N 50. Ст. 4950.

*(7) См.: СЗ РФ. 2002. N 14. Ст. 1374.

*(8) См.: СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.